Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med Kongsberg kommunes arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler 2019

Tidsrom for tilsynsbesøket:

14.05.2019 – 15.05.2019

Fylkesmannen i Oslo og Viken 20.08.2019

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Kongsberg kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 14.05.2019 til 15.05.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tilsynet med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarns og eleveres helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

Kongsberg kommune sikrer ikke at det på grunnlag av risikovurdering blir ført regelmessig tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Dette er brudd på:

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25 og folkehelseloven §§ 9 og 30.

Kommunens ledelse holder seg ikke i tilstrekkelig grad oppdatert på hvordan tilsynsorganet planlegger og gjennomfører tilsynsoppgavene. Dermed får ikke ledelsen avdekket risiko for svikt og iverksatt nødvendige tiltak. Svikt i den planmessige tilsynsvirksomheten kan føre til at godkjente barnehager og skoler over tid utvikler miljømessige problemer. Det kan få negative konsekvenser for barnehagebarns og elevers helse og trivsel.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapitlet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima. Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold. Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt. Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver, og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengige av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen sørger for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen. Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager, og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og enkeltskoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt, og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte, og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet
På miljørettet helsevernområdet er fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannens tilsyn omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og tilsynsoppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner. Fylkesmannens tilsyn er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn
I følge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn
I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern
Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven §30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

I dette kapitlet gjør vi rede for hvordan kommunens tilsynsmyndighet er organisert og fungerer.

Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
Tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler er lagt til rådgiver i miljørettet helsevern. Rådgiveren konfererer med kommuneoverlegen ved behov. Rådgiveren er organisatorisk plassert i Helsestasjon for barn og unge under kommunalsjef oppvekst.

Etter delegasjonsreglementet er rådgiveren delegert myndighet innen miljørettet helsevern.

Rådgiveren er plassert i et annet bygg enn resten av de ansatte i oppvekst og har ikke andre oppgaver innen oppvekst.

Det er dokumentert at rådgiveren har nødvendig faglig kompetanse.

Kongsberg kommune er i ferd med å overføre oppgavene innen miljørettet helsevern til en interkommunal samfunnsmedisinsk enhet som er under etablering.

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler
Tilsynsorganet har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus. Rådgiver i miljørettet helsevern skal utarbeide og oppdatere oversikten.

Det er dokumentert at dette gjennomføres.

Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole

Når foreldre eller andre melder fra om risikoforhold i kommunale skoler eller barnehager, går meldingene nesten utelukkende til lederen av den aktuelle barnehagen eller skolen. Lederen tar opp saken med aktuelle instanser i kommunen som eier av barnehagen eller skolen, med tanke på retting. Ved tilsynet er det gitt eksempler på at slike forhold har blitt rettet, men ikke systematisk formidlet til tilsynsorganet. Meldinger om risikoforhold i private barnehager og i den private skolen har også blitt formidlet til tilsynsorganet, men ikke meldinger fra den fylkeskommunale videregående skolen.

Kommunens kompetanse innen miljørettet helsevern trekkes aktivt inn i behandlingen av reguleringsplaner og byggesaker som gjelder barnehager og skoler.

Risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler i kommunen
Det er fremlagt et dokument («Tilsynsplan») som sier at barnehager og skoler skal ha tilsyn hvert 4.-5. år. Kommunens oversikt viser at 14 av 30 barnehager ikke har hatt MHV-tilsyn seneste 5 år.

Kommunen gjennomfører tilsyn etter barnehageloven og forskrift om miljørettet helsevern felles. I «Plan for tilsyn med Kongsbergbarnehagene 2018-2021» er det angitt hvordan fellestilsynene gjennomføres, og det er henvist til både barnehageloven og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Det er dokumentert at kommunen har gjennomført tilsyn med én skole, den private Childrens International School (CIS). Det skjedde i 2015.

Kommunen sørger ikke for at tilsynsorganet utarbeider en konkret plan for de kommende risikobaserte tilsynene og bruker denne som rettesnor ved gjennomføringen av tilsynene.

Vi har ikke funnet at kommunens ledelse holder seg oppdatert på hvordan tilsynsorganet planlegger, gjennomfører og har oversikt over sine tilsynsoppgaver. Vi har heller ikke funnet at ledelsen setter inn tiltak dersom arbeidet ikke utføres som forutsatt.

Systematisk oppfølging av tilsyn
Det er fremlagt eksempler på at kommunen har fulgt opp gjennomførte tilsyn der det er påvist avvik. Det gjelder tilsyn i barnehager og det tilsynet som ble gjennomført ved CIS. I «Plan for tilsyn med Kongsbergbarnehagene 2018-2021» er det angitt hvordan tilsyn skal følges opp. Også muligheten til å fatte vedtak om gransking, retting, stansing og tvangsmulkt er omtalt. Det finnes ingen tilsvarende plan eller skriftlig prosedyre for skolene, men tilsynene etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjennomføres av samme person i begge typer virksomheter.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapitlet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
Kommunen har en klar fordeling av myndighet og oppgaver. Det er dokumentert at tilsynsorganet er uavhengig av virksomhetene som er gjenstand for tilsyn, og at tilsynsorganet har tilstrekkelig kompetanse til å ivareta tilsynsoppgavene.

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler
Tilsynsorganet har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus. Det er klart hvem som skal utarbeide og oppdatere oversikten.

Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole

For kommunale barnehager og skoler blir henvendelser om risikoforhold oftest behandlet av kommunen som eier. Private barnehager og skoler formidler noen ganger henvendelser om risikoforhold til det kommunale tilsynsorganet. Dette organet har ikke fått henvendelser om den fylkeskommunale videregående skolen. Kommunen har ikke et system som sikrer at opplysninger om risikoforhold i miljøet i alle barnehager og skoler blir formidlet til tilsynsorganet.

Risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler i kommunen
Kommunen sørger ikke for at tilsynsorganet utarbeider en konkret plan for kommende risikobaserte tilsyn. Et dokument angir at skoler og barnehager skal ha tilsyn hvert 4.-5. år. Det er dokumentert tilsyn med én skole. Det skjedde i 2015. 14 av 30 barnehager har ikke hatt tilsyn seneste fem år.

Kommunens ledelse har ikke fulgt opp den manglende gjennomføringen av tilsynene.

Systematisk oppfølging av tilsyn
Kommunen har et felles styrende dokument for tilsyn etter barnehageloven og tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern. Der er oppfølging av tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern klart beskrevet. Samme forskrift legges til grunn ved tilsyn i skoler, og den samme personen utfører tilsynene. Det er dokumentert at tilsyn har blitt fulgt opp i tråd med normene i dokumentet.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

Kongsberg kommune sikrer ikke at det på grunnlag av risikovurdering blir ført regelmessig tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Dette er brudd på:

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25 og folkehelseloven §§ 9 og 30.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapitlet redegjør vi for hva vi forventer at virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber Kongsberg kommune om å utarbeide en plan for å sikre at det blir gjennomført risikobaserte regelmessige tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler i samsvar med lovkravene. Planen skal inneholde disse elementene:

Hvilke tiltak som skal gjennomføres
Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke en stund
Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt

Frist for å sende planen til Fylkesmannen i Oslo og Viken er 01.10.19.

Med hilsen

Ketil Kongelstad (e.f.)
fung. fylkeslege

Svein Rønsen
ass. fylkeslege

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg:
Gjennomføring av tilsynet

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 04.03.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført i Kongsberg rådhus og innledet med et kort informasjonsmøte 14.05.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 15.05.2019.

En rekke dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Organisasjonskart
Stillingsbeskrivelse kommuneoverlege
Stillingsbeskrivelse rådgiver i miljørettet helsevern
Delegasjonsreglement
Status for godkjenning av barnehager
Status for godkjenning av skoler
Oversikt over tilsyn med barnehager pr. 16.04.19
Risikovurdering for Kongsberg kommune – miljørettet helsevern (med angivelse av sannsynlighet og konsekvens for ulike uønskede tilstander for ulike tilsynsobjekter, blant annet barnehager og skoler)
Tilsynsplan for miljørettet helsevern i Kongsberg kommune (plassering av ulike typer tilsynsobjekter i tilsynsklasser med angivelse av tilsynsfrekvens)
Prosedyre for godkjenning av skoler og barnehager
Folkehelseutfordringer i Kongsberg – med fokus på barn og unge
Prioriteringer for bedre folkehelse i Kongsberg 2015
Tilsynsrapporter for barnehagene Dampsaga, Kampestadlia og Huldraheimen
Tilsynsrapport for Kongsberg International School
Meldte avvik
Plan for tilsyn med Kongsbergbarnehagene – Oppvekstkontoret barnehagemyndigheten

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

4 elever og 1 SFO-leder deltok i samtale med brukerrepresentanter i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

seniorrådgiver Marianne Hegg Hillestad, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor
Seniorrådgiver Jens Ragnar Nygaard, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor
ass. fylkeslege Svein Rønsen, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk