Rapport fra tilsyn med Krødsherad kommunes arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Krødsherad kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 28.08.2019 til 29.08.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tilsynet med miljørettet helsevern blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarns og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

• Krødsherad kommune sørger ikke for at det på grunnlag av risikovurderinger blir ført regelmessig tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager.

Dette er brudd på:
Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25 og lov om folkehelsearbeid §§ 9 og 30.

Kommunens ledelse holder seg ikke i tilstrekkelig grad oppdatert på hvordan tilsynsorganet planlegger og gjennomfører tilsynsoppgavene. Dermed får ikke ledelsen avdekket risiko for svikt og iverksatt nødvendige tiltak. Svikt i den planmessige tilsynsvirksomheten kan føre til at godkjente barnehager og skoler over tid utvikler miljømessige problemer. Det kan få negative konsekvenser for barnehagebarns og elevers helse, trivsel og læringsmiljø.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapitlet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima. Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold. Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt. Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

• klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
• oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
• at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
• at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver, og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengige av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen sørger for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen. Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager, og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og enkeltskoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt, og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte, og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet
På miljørettet helsevernområdet er fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannens tilsyn omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og tilsynsoppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner. Fylkesmannens tilsyn er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven
kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn
Ifølge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn
I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern
Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven §30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

I dette kapitlet gjør vi rede for hvordan kommunens tilsynsmyndighet er organisert og fungerer.

Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
Tilsynsmyndighet og oppgaver er klart definert og beskrevet i samarbeidsavtale med Modum kommune om vertskommunesamarbeid og delegasjonsreglement for Modum kommune.

Det er dokumentert at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse til å ivareta tilsynsoppgavene.

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler
Av flere dokumenter fremgår det at kommunen og tilsynsorganet har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus.

Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole
Kommunen har ikke et system som sikrer at opplysninger om risikoforhold i alle skoler og barnehager blir formidlet til tilsynsorganet.

Det er dokumentert at kommunen, som eier av barnehager og skoler, fører systematisk tilsyn med lekeplassutstyr. Tilsynene blir fulgt opp. Også andre risikoforhold har blitt fulgt opp av kommunen som eier. Tilsvarende mulighet finnes ikke for den private barnehagen. Brannvernmyndigheten gjennomfører også tilsyn.

Risikobasert, regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
Kommunen har ikke sikret at tilsynsorganet har gjennomført risikobaserte regelmessige tilsyn med barnehager og skoler etter 2012. Av «Plan for inspeksjon og tilsyn av barnehager i Krødsherad» datert 12.02.12 fremgår det at tanken var å føre tilsyn med barnehagene og skolene hvert tredje år. Våren 2018 ble det avtalt muntlig at det skulle gjennomføres tilsyn med alle barnehager og skoler. Tilsynet med barnehagene skulle samordnes med kommunens tilsyn etter barnehageloven. Tilsynet kom ikke i gang.

Systematisk oppfølging av tilsyn
Avvik som ble avdekket under godkjenningsprosessene er fulgt opp.

Senere har det ikke blitt gjennomført planlagte tilsyn med barnehager og skoler etter regelverket for miljørettet helsevern.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapitlet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Klar fordeling av myndighet og oppgaver. Nødvendig uavhengighet og kompetanse.
Kommunen har en klar fordeling av myndighet og oppgaver. Det er dokumentert at tilsynsorganet er uavhengig av virksomhetene som er gjenstand for tilsyn, og at tilsynsorganet har tilstrekkelig kompetanse til å ivareta tilsynsoppgavene.

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler
Tilsynsorganet har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus.

Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole
Kommunen sørger ikke i tilstrekkelig grad for at opplysninger om risikoforhold i alle skoler og barnehager systematisk blir formidlet til tilsynsorganet.

Risikobasert, regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
Kommunen har ikke sikret at tilsynsorganet har gjennomført risikobaserte regelmessige tilsyn med barnehager og skoler etter 2012. Både muntlig og skriftlig har det vært uttrykt intensjoner om å starte med tilsynsvirksomhet, men arbeidet har ikke kommet i gang.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

• Krødsherad kommune sørger ikke for at det på grunnlag av risikovurderinger blir ført regelmessig tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager.

Dette er brudd på:
Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25 og lov om folkehelsearbeid §§ 9 og 30.

Kommunens ledelse holder seg ikke i tilstrekkelig grad oppdatert på hvordan tilsynsorganet planlegger og gjennomfører tilsynsoppgavene. Dermed får ikke ledelsen avdekket risiko for svikt og iverksatt nødvendige tiltak. Svikt i den planmessige tilsynsvirksomheten kan føre til at godkjente barnehager og skoler over tid utvikler miljømessige problemer. Det kan få negative konsekvenser for barnehagebarns og elevers helse, trivsel og læringsmiljø.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapitlet redegjør vi for hva vi forventer at virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber Krødsherad kommune om å utarbeide en plan for å sikre at det blir gjennomført risikobaserte tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler i samsvar med lovkravene.

Planen skal inneholde disse elementene:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke en stund
• Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt

Frist for å sende planen til Fylkesmannen i Oslo og Viken er 01.03.2020.

Med hilsen

Marianne Skjerven-Martinsen
fylkeslege

Svein Rønsen
ass. fylkeslege

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 07.05.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved kommunehuset og innledet med et kort informasjonsmøte 28.08.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 29.08.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens ett dokument ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart
• Delegasjonsreglement Krødsherad kommune
• Avtale om interkommunalt samarbeid mellom Krødsherad kommune og Modum kommune
• Delegasjonsreglement for Modum kommune
• Oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler
• Plan for inspeksjon og tilsyn av barnehager og skoler i Krødsherad (fra 2012)
• Avviksskjema miljørettet helsevern barnehager og skoler
• Avviksmeldinger fra Krøderen skole 2010 og 2011
• Rapporter fra tilsyn med lekeplassutstyr
• Tilsynsrapporter fra DR Brann
• Diverse dokumenter knyttet til godkjenningsprosessene for barnehager og skoler
• Utskrift av kommuneoverlegens presentasjon (PowerPoint) av temaet miljørettet helsevern for rektorer og barnehagestyrere i 2018

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

3 representanter for brukere (elevrådsleder, representanter fra FAU og SU) deltok i gruppeintervju i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Marianne Hegg Hillestad, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor
• seniorrådgiver, Jens Ragnar Nygaard, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor
• ass. fylkeslege, Svein Rønsen, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisjonsleder

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk