Rapport fra tilsyn med økonomisk stønad i en nødssituasjon ved Nav Øvre Eiker 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med det lokale Nav-kontoret i Øvre Eiker kommune fra 30.10.19 til 31. oktober. Vi undersøkte om Øvre Eiker kommune sørger for at økonomisk stønad i en nødssituasjon var tilgjengelig og at tildelingen av stønaden blir uført i samsvar med aktuelle lovkrav.

Tilsynet ble gjennomført som en del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen

Fylkesmannen konklusjon:

• Nav ved Øvre Eiker kommune sikrer ikke at det foretas konkrete og individuelle vurderinger ved beslutning om stønad i en nødssituasjon
  
  Dette er brudd på:
  Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 18, jf. §§ 4 og 5 og forvaltningslovens §§ 17, 24 og 25

Vi har satt frist for utarbeiding av plan for retting av lovbruddet til 31.01.20

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen har undersøkt om lov- og forskriftskrav som regulerer kommunens plikt til å tilby og yte økonomisk stønad til personer i en nødssituasjon er oppfylt, herunder krav til styring og ledelse (internkontroll).

Fylkesmannen i Oslo og Viken har mottatt en rekke henvendelser fra tjenestemottakere som oppgir at de har problemer med å komme i kontakt med sitt lokale Nav-kontor. Dette forsterket seg ytterligere da kanalstrategien på statlig side i Nav ble implementert. Denne strategien er ikke innført for de kommunale tjenestene. Det arbeidet kommunen utfører etter lov om sosiale tjenester, skal være behovsrelatert og organiseringen av tjenestene må derfor gi en fleksibilitet og ikke være standardisert.

Vi har derfor valgt å se nærmere på hvordan den kommunale tjenesten, økonomisk stønad i en nødssituasjon er organisert, hvordan behovet blir fanget opp og hvordan den videre behandling av søknaden utføres (håndtering av henvendelser, kartlegging og innhenting av relevante opplysninger) samt om det foretas individuelle vurderinger og beslutninger. Vi har kommet frem til at dette er et område med fare for svikt og der konsekvensen av svikt er stor. Resultatet av svikt ved tilgjengeligheten og i prosessen fra søknad identifiseres til vedtak fattes kan være svært alvorlig for brukere.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med de sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Tilgjengelige tjenester

Det skilles ofte mellom søknader om akutt hjelp (nødhjelp) og ordinære søknader. Behovet for akutt hjelp uttrykkes både av langtidsmottakere av økonomisk stønad og av førstegangssøkere som kan ha behov for hjelp meget raskt. Det stilles ulike krav til søknadsbehandlingsprosessen avhengig av hvor kritisk behovet er.

Stønad i en nødssituasjon skal være tilgjengelig for alle som har et hjelpebehov og ytes i tide. Kommunen skal gjennom sin organisering sikre forsvarlige tjenester i alle ledd, jf. sosialtjenesteloven § 4.

Kommunen har plikt til å gi veiledning for å identifisere behov om økonomisk stønad, jf. sosialtjenesteloven§ 41, jf. forvaltningsloven § 17, § 11 og forvaltningslovforskriften §§ 2, 3 og 5. Dette betyr at Nav-kontoret må ha en høy grad av tilgjengelighet, slik at tjenestemottaker får mulighet til å komme i kontakt med tjenesten for å fremme sine behov for hjelp i en akutt situasjon. Kommunens saksbehandling skal være forsvarlig, herunder sikre nødvendig og relevant kartlegging, jf. sosialtjenesteloven § 41 og forvaltningsloven § 17. Dette danner grunnlaget for individuelle vurderinger ved beslutning om økonomisk stønad i en akutt situasjon, jf. sosialtjenesteloven § 18.

Utgangspunktet er at opplysninger i saken skal innhentes i samarbeid med søkere, jf. sosialtjenesteloven § 43.

Tildeling av tjenesten

Når det foreligger tilstrekkelig opplysninger skal det foretas vurderinger av og beslutning om betingelsene for å innvilge stønad etter sosialtjenesteloven § 18 foreligger, herunder om tjenestemottaker har det helt nødvendigste og står kortvarig uten mulighet til å skaffe seg det. Der retten til stønad foreligger, skal det avgjøres hva det skal ytes stønad til og nivået på stønaden. Hjelp som begrenses til utgifter til det helt nødvendigste vil som utgangspunkt ikke være forsvarlig i lengre enn noen få dager. Til slutt må det avgjøres stønadsform og hvordan stønaden skal utbetales, jf. sosialtjenesteloven § 21. Tjenestetilbudet skal utformes i samarbeid med søker, jf. sosialtjenesteloven § 42.

Et sentralt prinsipp ved behandling av søknader om økonomisk stønad er at det skal foretas konkrete, individuelle vurderinger om det skal ytes stønad. Det samme prinsippet for avgjørelser ligger også til grunn ved utmåling av stønad, ved avgjørelse av stønadsform og ved stønadsutbetaling. Kommunen har både rett og plikt til å foreta en skjønnsmessig vurdering i hver sak. Dette for å sikre at tjenestens innhold og omfang er i samsvar med den enkeltes behov og derav forsvarlig, jf. sosialtjenesteloven § 4.

Plikten til systematisk styring

Etter sosialtjenesteloven § 5, jf. forskrift om interkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen, skal kommunen planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere de kommunale aktivitetene på Nav-kontoret på en slik måte at kravene i sosialtjenesteloven blir overholdt.

I dette tilsynet er Nav-kontoret blitt vurdert mot krav til ledelse og kvalitetsforbedring som oppgis under.

Det skal være plassert og kjent hvem som har ansvar, oppgaver og myndighet knyttet til å informere, identifisere behov og håndtere henvendelser . Det samme gjelder ansvar, oppgaver og myndighet, knyttet til å innhente opplysninger og foreta konkrete individuelle vurderinger og beslutninger.

Avhengig av hvilke oppgaver, ansvar og myndighet som er lagt til front/mottak, må kommunen sørge for at ansatte i front har tilgang til og kunnskap om aktuelle lover og forskrifter som gjelder for det arbeidet de gjør. Det samme gjelder ansatte som kartlegger, vurderer og beslutter. Kommunen skal sørge for at ansatte som behandler søknader om økonomisk stønad i en nødssituasjon (alle faser) har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter. Kommunen skal også sørge for at ansatte som håndterer henvendelser i front, og ansatte som kartlegger, vurderer og beslutter, medvirker til at kunnskap og erfaring brukes i arbeidet med å forbedre tjenesten. Erfaringer som brukerne gir uttrykk for skal også tas med som grunnlag for kommunens forbedringsarbeid. Kommunen må utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forberede nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av lov- og forskriftskrav som gjelder behandling av søknader om økonomisk stønad i en nødssituasjon. Kommunen må fo reta systematisk overvåking og jevnlig gjennomgang av interkontrollen (styringsaktiviteter) for på den måten å sørge for at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedringsarbeid.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Organisering og bemanning

Øvre Eiker kommune har et innbyggertall i overkant av 19 000. I forslag til budsjett for 2020 oppgis det at selv om kommunen ikke direkte er involvert i kommunereformen, påvirker reformen kommunen både økonomisk og organisatorisk. Det oppgis at budsjettet for kommunen i 2020 er stramt. Et av hovedtiltakene til neste år er å bedre kapasiteten og arbeidsmetoder i arbeidet mot barnefattigdom, oppfølgning av lavinntektsfamilier og langtidsmottakere av sosialhjelp, herunder satsing av familiekoordinator og veiledere i Nav. Antall brukere som mottar økonomisk stønad og stønadslengden har gått ned fra 2017 og 2018 for alle al dersgr upper. Dette er en tendens som ser ut til å fortsette i 2019, ifølge Nav-leder. Nav Øvre Eiker er organisert under helse og omsorgssjefen i Øvre Eiker kommunen. Nav rapporterer en gang i måned om økonomi og beholdning, som antall langtidsmottakere, antall tjenestemottakere med barn osv.

Nav-kontoret har 48 ansa tte, inkludert NAV-leder. Kontoret er organisert i 3 avdelinger; marked og oppfølgning, integrering og utvidet oppfølgning, ungdom og service. Disse ledes av 3 avdelingsledere med Nav-leder som øverste sjef på kontoret. I tillegg til flyktningtjenesten, er også gjeldsrådgiver, bostøtte og startlån lagt til Nav. Det er 6 veiledere som har arbeidsoppgaver etter lov om sosiale tjenester. De er plassert i alle avdelingene og utgjør et fagteam på tvers av avdelingene.

Fagkoordinator på de sosiale tjenestene er ansatt på økonomiteamet i avdelingen ungdom og service og innehar blant annet ansvaret for å godkjenne vedtak. Det oppgis også fra ledernivå at det tas stikkprøver av vedtakene. En gang i året evaluerer og forbedrer avdelingsleder på ungdom og service og fagkoordinator rutinehåndboka, i tillegg foretas det fortløpende endringer etter samlet konklusjon i fagmøtene. Alle avdelingslederne har det formelle ansvaret for fagområdet innenfor sosialtjenesteloven og ledelsen har ukentlige møter. Det gjennomføres fagmøter/saksveiledning hver torsdag, der avdelingslederne fra marked og oppfølgning, og ungdom og service deltar. Det blir ført referat fra disse møtene og Nav-leder leser referatene sporadisk. Kontoret har opplæringsprosedyrer ved nyansettelser. I tillegg formidles ny kunnskap på fagområdet mellom veiledere, gjennom informasjon fra ledelsen, tirsdagsmaiI fra Nav Vest-Viken og i fagmøtene. En gang i måneden trekkes det ut to tilfeldige søknader med tilhørende vedtak og dokumentasjon ut fra dato og avdeling, til gjennomgang for læring og forbedring i fagmøtet. Nav-kontoret har det statlige elektroniske avvikssystemet ASYS, men ikke et tilsvarende system for de kommunale tjenestene. Det er rutine på at avvik meldes muntlig til nærmeste leder. Fagmøtene er også en arena hvor det tas opp avvik på fagområdet.

Tilsynsteamet har gått igjennom 294 vedtak som omhandlet stønad i en nødssituasjon for perioden 1. august 2018 til 1. september 2019. På dette tidspunktet hadde Nav-kontoret store restanser på søknader som omhandlet ordinær stønad, noe som medførte økt henvendelse om akutt hjelp. På aktuelt tidspunkt var det ingen egen stilling som fagkoordinator og oppgaver som nå er tillagt koordinatorstillingen var fordelt ut på enkelte veiledere med faglig erfaring .

Nav Øvre Eikers tilgjengelighet og tildeling av økonomisk stønad i en nødssituasjon

Informasjon om økonomisk stønad finnes på kommunens hjemmesider under skatt og økonomi, hvor det er link til NAV sine sider om økonomisk stønad. På nav.no oppfordres det til at Nav Øvre Eiker kontaktes før digital søknad om stønad i en nødssituasjon sendes. NAV-kontoret har åpningstid for personlig fremmøte fra 10-13 alle hverdager. Det foreligger skriftlig rutiner på hvordan skriftlige og muntlige søknader i en nødssituasjon skal håndteres. Gjennom samtaler bekreftes det at rutinene er kjent og blir fulgt opp i praksis. Det bekreftes også i samtaler at mottak som oftest mottar henvendelse, via postgang eller personlig fr emmøte . Når søknaden eller søker beskriver situasjonen som akutt, kontaktes veileder omgående uten ytterligere vurdering fra veileder i mottak. Veilederne som behandler vedtak har mobil og mobilnummer blir gitt ut til tjenestemottaker der dette vurderes som nødvendig for oppfølgningen. Søknad i en nødssituasjon blir også mottatt gjennom denne kanalen. Brukerne blir i hovedsak fordelt på avdelingene og til respektive veilederne ut fra fødselsdato. Alle veilederne har en «back up», som stedfortreder ved fravær.

Kommunen har skriftlig rutine ved tildeling av stønad i en nødsituasjon. I rutinehåndboken beskrives en hastesak som en situasjon der tjenestemottaker står uten penger, stenging av strøm og utkastelses av bolig m.m. I samtaler og forelagte vedtak viser praksis at nødhjelp defineres som mer enn bare penger til mat. Det foreligger skriftlig rutine om at søker skal kontaktes for avklaring når søknad om stønad i en nødsituasjon fremmes. Denne rutinen bekrefter journalnotater og intervjuer at i stor grad følges opp i praks is. I perioden fra 01.01.19 til 01.09.19 ble 57 % av søknadene behandlet innen 48 timer og 74 % innen en uke. I enkelte saker er det gitt ut Kiwikort/gavekort samme dag behovet er fremmet og vedtaket er fattet i etterkant.

I overtall av sakene der tjenestemottaker har søkt både om livsopphold og nødhjelp, og der søknaden ikke er behandlet som en hastesak, er kun stønad til livsopphold vurdert og begrunnet men ikke behovet for nødhjelp. I 19 av 53 avslag for perioden 01.01.19 til 01.09.19, begrunnes avgjørelsen med at tjenestemottaker burde hatt penger, uten at det går fram hvordan bruker skal greie seg frem til neste ordinære utbetaling. I journalnotater og gjennom samtaler bekreftes dette ved at kartleggingen og avklaringen med tjenestemottaker i stor grad bygger på de økonomiske forholdene forut for søknaden og i mindre grad på behovet for å dekke nødvendig utgifter fremover.

I vedtak fra 2018 fremgår det at det legges til grunn en dagsats på kr 67, og i flere vedtak spesifiseres beløpet til å dekke både mat og hygieneartikler. Det ble utarbeidet nye faste satser til mat i en nødhjelpssituasjon i 2019. Ca. 39 % av vedtakene i perioden 01.01.19 til 01.09.19, legges det til grunn et stønadsnivå til mat på kr 50 per dag til voksne og faste dagsatser til barn på kr 44, kr 47 og kr 58, uten at det foreligger en individuell vurdering av behovet og en begrunnelse for stønadsnivået.

I saker der det avdekkes behov for stønad til reise og medisiner ytes dette i tr åd med oppgitt hjelpebehov i søknaden. Gjennomgåtte vedtak viser også at stønad til husleie er ytt.

I 46 av de 205 vedtakene i 2019 går det frem at avgjørelsen også berører barn under 18 år.

Ingen av disse sakene gir en særskilt begrunnelse knyttet til barnas behov, utover en generell beregning der dagsatsens størrelse avhenger av barnets alder. I samtaler bekreftes det at stipulert beløp til mat og drikke i kommunens veiledende satser til livsopphold, er utgangspunktet for dagsatsen til barn .

De interne rutinene viser til at akutt hjelp skal gis i begrenset tidsrom, og maks i to uker.

I perioden 01.01.19 til 01.09.19 er det i 59 vedtak ytt et stønadsnivå tilsvarende interne rutiner for matsats i over en uke, og i 18 vedtak er tilsvarende stønadsnivå ytt i over 14 dager. Ingen av vedtakene begrunner forsvarligheten av stønadslengden. I samtaler fremkommer det at stønadslengden avgjøres i forhold til søknadstidspunktet og når neste utbetaling mottas.

Der Kiwikort/gavekort benyttes, viser vedtakene at besluttet stønadsform vanligvis ikke hjemles eller begrunnes. Det fremkommer ikke systematisk av journalnotat at Kiwikort/gavekort er gitt i samråd med tjenestemottaker.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomheten og tjenester i er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, jf. sosialtjenesteloven § 5. Formålet er å forebygge at det skjer svikt i oppfølgningen og tjenestetilbudet til brukerne, samt bidra til god kvalitet og faglig forsvarlige sosiale tjenester.

Fylkesmannens gjennomgang viser at Øvre Eiker kommune, ved Nav har rutiner knyttet til henvendelse og håndtering av søknad i en akutt situasjon. Dette, sammen med en praksis som sikrer tilgang og kontakt til ansatte på kontoret gir forsvarlig tilgjengelighet på området.

Tilsynet har avdekket mangler ved praktiseringen av tildelingen av stønad i en nødssituasjon.

Det er til dels kort saksbehandlingstid fra henvendelse om akuttstønad blir fremmet til vedtak eller tjenesten praktisk blir gitt. Derimot viser flere vedtak feil lovanvendelse i vurderingen av inngangsvilkårene for stønad, da begrunnelsen for avslaget bygger på at tjenestemottaker skulle hatt penger og ikke hvilke muligheter søkeren har for å greie seg fr emover. Retten til stønad er betinget av at tjenestemottaker står uten egne midler til å greie seg i en kort periode. Årsaken til hjelpebehovet er uten betydning, jf. lovens § 18 og rundskriv H-35 punkt 4.18.16 annet ledd, siste setning. Stønaden som ytes skal avhjelpe en akutt nødssituasjon og innehar derfor ikke helt det samme formålet som løpende stønad og ytelser etter loven. Hjelp i en nødssituasjon kan derfor komme i tillegg til de ordinære inntekter en tjenestemottaker har.

De skriftlige rutinene for nivået på hjelpen (med unntak av reisekostnader, lege og medisinutgifter) blir i hovedsak lagt til grunn, uten at det det kommer frem at nivået er vurdert opp mot behovet den enkelte tjenestemottaker eller familie med barn har i den akutte situasjonen. Den faste dagsatsen er ment å dekke kun kostnader til mat og vedtakene viser ingen vurderinger knyttet til behov utover kostutgifter, som hygieneartikler m.m. Gjennomgangen tilsynsteamet har foretatt viser også at dagsatsen til mat blir benyttet uavhengig av tidslengden på hjelpen. Kontoret har utarbeidet egne interne rutiner hvor det går fram at akutthjelp/matsats skal gis i en begrenset tidsperiode og maks to uker. Når stønadsnivå og stønadslengde ikke vurderes individuelt og konkret, kan dette medføre uforsvarlige tjenester i den enkelte sak, jf. sosialtjenesteloven § 4. Risikoen øker når dagsatsen ligger på et lavt nivå og kun skal dekke kost. Praksisen strider med den veiledningen rundskriv H-35 til sosialtjenesten gir. Her går det fram at stønadsnivået til det mest nødvendigste ikke vil være forsvarlig i lengre tid enn noen få dager, jf. punkt 4.18.1.6 tredje ledd, siste setning.

Økonomisk stønad skal som hovedregel gis som bidrag. Dersom det foreligger grunner til at stønaden ytes på annen måte, skal dette begrunnes særskilt i vedtaket. I de sakene der stønaden er gitt som gavekort/ Kiwikort, viser et overtall av vedtakene tilsynsteamet har gjennomg ått at stønadsformen ikke er begrunnet i tråd med lovens krav i § 21. Praksisen sikrer ikke at bruker får kjennskap til hvilke vurderinger som ligger til grunn for avgjørelsen og svekker både rettsikkerheten og brukermedvirkningen .

Selv om kontoret har rutiner for godkjenning, har saksveiledning/fagmøter og det gjennomføres stikkprøver fra ledelsen, er det ikke fanget opp at praksis ligger utenfor det som er gjeldende rett. Rutinene for systematisk kvalitetssikringen beskriver i stor grad aktiviteter på avdelingsnivå og det er ikke utarbeidet systematiske tiltak fra ledernivå utover stikkprøvekontroll og at vilkårlige enkeltsaker gjennomgås for læring en gang i måneden på fagmøtene. Kontoret har ikke gjennomført risiko- eller sårbarhetsanalyse på det reviderte området. Awik og mangler meldes muntlig til nærmeste leder eller tas opp i fagmøtene. Det foreligger derfor ikke et samlet bilde over praksisen på området, da kontoret ikke har et skriftlig avvikssystem eller på annen systematisk måte følger med på det utøvede arbeidet. Det er dermed ikke fanget opp mangler ved rettsanvendelsen ved kontoret.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

På bakgrunn av funn fra vedtak, gjennomgang av elektroniske mapper, samtale med tjenestemottakere og ansatte ved Nav, samt dokumentasjon og beskrivelser av kommunens styringstiltak har vi kommet frem til mangler på området som gir et lovbrudd.

Nav ved Øvre Eiker kommune sikrer ikke at det foretas konkrete og individuelle vurderinger ved beslutning om stønad i en nødssituasjon

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 08.08.19.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Øver Eiker, og innledet med et kort informasjonsmøte 30.10.19. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 31.10.19.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Oversikt over kommunens organisering
• Liste over alle ansatte i NAV Øvre Eiker og arbeidsoppgaver Aktuelle styringsdokumenter
  • Virksomhetsrapport 3.tertial 2018
  • Intern rutinehåndbok
• Oversikt over tjenestemottakere som hadde mottatt stønad i en nødsituasjon for perioden august 2018 til 1. september 2019
• 294 vedtak som gjaldt økonomisk stønad i ovennevnte periode
• Kartlegginger og journalnotater som var gjort i forbindelse med søknader fra 162 tjenestemottakere
• Telefonintervjuer med 7 tjenestemottakere
• 10 elektroniske saksmapper med gjennomgang av søknad, dokumentasjon til søknaden, journalnotat fra samtaler
• De 5 siste referatene fra fagmøtene

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Lena Kristin Hjelle, seniorrådgiver
• Silje Johanne Olsen, seniorrådgiver
• Ann Christin Høland, seniorrådgiver, observatør

Med hilsen

Bente Rygg
Avdelingsdirektør

Grete Nanna Finstad
Seksjonssjef

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:
NAV Øvre Eiker Postboks 97 3301 HOKKSUND