Rapport fra tilsyn med kommunens behandling av søknader om økonomisk stønad og bruk av vilkår etter sosialtjenesteloven ved Nav Fredrikstad 2020

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Fredrikstad kommune og besøkte i den forbindelse Nav Fredrikstad fra 17.09.2020 til 24.09.2020. Vi undersøkte om kommunen sørger for at kommunens behandling av søknader om økonomisk stønad og bruk av vilkår etter sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon: 

1. Nav Fredrikstad innhenter ikke nødvendige opplysninger ved søknader om økonomisk stønad. Brukere får ikke vurdert sin faktiske situasjon på søknadstidspunktet eller utmålt et forsvarlig stønadsnivå.
2. Nav Fredrikstad sørger ikke for at
   a. brukerne får mulighet til å oppfylle vilkår, eller gi tilbakemelding om årsaken til vilkårsbruddet, før konsekvensen iverksettes,
   b. konsekvensvedtak blir fattet i henhold til regelverket

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 4, 18, 19, 20, 20a, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 1, 6, 17, 24 og 25 og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, jf. sosialtjenesteloven § 5.

Nav Fredrikstads mangelfulle styring av tjenesten økonomisk stønad medfører at personer som allerede er i en sårbar og vanskelig situasjon ikke får forsvarlige tjenester eller stønaden de har krav på.

1.   Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Temaet for tilsynet er behandling av søknad om økonomisk stønad og håndtering av vilkår for økonomisk stønad. Gjennom tilsynet ble det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at søkerens rett til økonomisk stønad blir ivaretatt, og om håndtering av vilkår er i henhold til lovkrav.

Tilsynet har undersøkt om tjenesten er ledet slik at lovens krav er oppfylt ved:

• håndtering av henvendelser
• kartlegging og innhenting av relevante opplysninger
• individuelle vurderinger og beslutninger
• bruk av vilkår

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9, og lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 30.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Forsvarlige tjenester

Krav til forsvarlige tjenester er regulert i sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven. Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området. Uforsvarlige tjenester er alltid ulovlige, uavhengig av ytre rammebetingelser som stor arbeidsmengde, manglende kompetanse og tidspress.

I tillegg til selve loven og lovforarbeider, gir rundskriv Hovednr. 35 til sosialtjenesteloven, utgitt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2012 med senere endringer, innhold til hva som er faglig forsvarlig og som er aktuelt for dette tilsynet.

Plikt til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Sosialtjenesteloven § 5 fastslår at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i Nav-kontoret.

Internkontrollarbeidet bør være nært knyttet til ordinær drift, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte og at ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen og Nav-kontoret legger til rette for, og følger opp at tjenester er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskaper om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav. Håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene er også en del av internkontrollen.

Opplæring av ansatte som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven

Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring til alle ansatte ved Nav-kontoret som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven. Dette kan være både kommunalt og statlig ansatte. De ansatte må blant annet ha kunnskap og kompetanse om:

• Regelverket – herunder sosialtjenesteloven med tilhørende forskrifter og andre bestemmelser som gjelder for tjenester etter denne loven, som forvaltningsloven, NAV-loven og kommuneloven
• Rettsanvendelse – herunder lovtolking og forståelse i samsvar med lovens formål.

Håndtering av henvendelser

Et saksbehandlingsforløp starter oftest med en henvendelse fra brukeren. På Nav-kontor mottas henvendelser om økonomisk stønad i kundesenter/publikumsmottak, elektronisk, ved telefonmottak eller lignende. En viktig oppgave er å klargjøre om henvendelsen er en søknad om økonomisk stønad. Denne oppgaven kan være lagt til ansatte i front, eller til andre lenger inn i systemet.

For at en henvendelse skal behandles forsvarlig, skal Nav-kontoret aktivt bidra til å identifisere om henvendelsen er en søknad om økonomisk stønad. Dersom bestillingen er vag, er det viktig at hensikten med henvendelsen blir klar. Søkeren har ansvar for å forsøke å formidle sitt behov, og Nav-kontoret har et ansvar for å forsøke å bringe på det rene om henvendelsen er å anse som en søknad om økonomisk stønad. Søkere av økonomisk stønad er ofte i en meget vanskelig livssituasjon, og dette medfører en skjerpet veiledningsplikt for Nav-kontoret ved håndtering av henvendelser. Søknader skal ikke avvises eller avslås uten en forsvarlig saksbehandling, hvilket innebærer at det alltid skal fattes skriftlig vedtak.

Kartlegging og innhenting av relevante opplysninger

Det er en rekke opplysninger som må foreligge for å kunne vurdere søknader om økonomisk stønad. Det må innhentes opplysninger som gjør at det kan foretas en individuell vurdering av om søknaden skal innvilges, hva det skal innvilges stønad til og nivået på stønaden. Videre må det foreligge tilstrekkelige opplysninger for å vurdere stønadsform og utbetalingsmåte. Det må derfor innhentes opplysninger om en rekke forhold; personopplysninger, familieforhold, sosiale forhold som aktiviteter og interesser, helsemessige utfordringer, søkerens inntekter/ inntektsmuligheter og søkerens utgifter.

Hvor omfattende kartleggingsprosessen må være, avhenger blant annet av om det søkes om stønad for å dekke et akutt behov, hva det søkes om stønad til og så videre. Det må vurderes konkret i hver enkelt sak hvilke opplysninger som er nødvendige og relevante. En søknad om akutt hjelp må vurderes raskt, noe som innebærer at Nav-kontoret ikke kan undersøke saken like grundig som ved behandling av ordinære søknader. Ved vurdering av søknad om stønad fra førstegangssøkere, vil det som oftest være behov for en bred kartlegging. Det stilles krav om at opplysninger så langt som mulig skal innhentes i samarbeid med søkeren.

Individuelle vurderinger og beslutninger

Den individuelle vurderingen tas på bakgrunn av opplysningene som er innhentet. Nav-kontoret har både rett og plikt til å utøve skjønn, det vil si gjennomføre en konkret individuell vurdering. Det skal foretas en skjønnsmessig vurdering i hver sak, det vil si for hver bruker, og eventuelt hver gang brukeren søker. Selv om det skal foretas en individuell vurdering, skal dette skje innen rammen av regelverket. Lovens forutsetning om individuell behovsprøving når det gjelder utmåling av stønaden er overordnet de statlige og lokalt fastsatte veiledende retningslinjene. Det er den faktiske situasjonen på søknadstidspunktet som skal legges til grunn ved vurderingen av hjelpebehovet.

Etter at det er innhentet tilstrekkelige opplysninger i saken og tatt i betraktning om søknaden må behandles raskt (akutt/nødhjelp), må det foretas en konkret, individuell vurdering av om det er grunnlag for å innvilge stønad etter sosialtjenesteloven §§ 18 eller 19. Om lovkravene i det konkrete tilfellet er oppfylt slik at det foreligger en rett til økonomisk stønad, avhenger av en individuell vurdering av søkerens inntekter og inntektsmuligheter og av livsoppholdsutgifter som skal legges til grunn i det konkrete tilfellet. Stønadens størrelse avhenger derfor av hvilke inntekter som legges til grunn og hvilke faktiske livsoppholdsutgifter som skal dekkes i det konkrete tilfellet. Det må videre foretas en konkret individuell vurdering av hvilken stønadsform som skal benyttes og hvordan stønaden skal utbetales. Stønaden skal alltid være forsvarlig.

Bruk av vilkår

Det kan settes vilkår for tildeling av økonomisk stønad. Som hovedregel skal det stilles vilkår om aktivitet for alle under 30 år. Det må foreligge tungtveiende grunner for at det ikke skal stilles vilkår for de under 30 år. Nav-kontoret må vurdere konkret og individuelt om bruk av vilkår er hensiktsmessig, og hva slags vilkår som vil være egnet for den enkelte. Som hovedregel skal vilkår stilles i samarbeid med tjenestemottaker. Et samarbeid vil øke sannsynligheten for at vilkåret oppfylles, er hensiktsmessig og virker etter intensjonen. Det skal komme frem i saken om det har vært dialog med tjenestemottaker om bruk av vilkår, og om tjenestemottakers synspunkter har blitt tatt hensyn til.

Ved brudd på vilkår skal det gjøres en konkret og individuell vurdering av om konsekvensen skal iverksettes. Det skal varsles om at vilkårsbruddet kan få konsekvenser. Varselet skal ivareta brukerens rett til å uttale seg og til å bli gjort kjent med at vilkårsbruddet kan føre til reduksjon av stønaden. Det er ikke tilstrekkelig at brukeren på forhånd, eksempelvis i vedtaket eller ved å undertegne på en avtale, har fått informasjon om at vilkårsbrudd kan få konsekvenser. Det skal tas hensyn til årsaken brukeren oppgir for ikke å ha oppfylt vilkåret, om årsaken skyldes brukerens evne eller vilje, og hvilken betydning konsekvensen får for brukeren og eventuell familie. Hvis konsekvensen er at stønaden skal reduseres, skal det nye stønadsbeløpet fastsettes i vedtak som kan påklages. Stønaden kan ikke reduseres til et uforsvarlig lavt nivå. Vedtak om iverksetting av konsekvens skal fattes før den aktuelle vedtaksperioden.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Generelt om organiseringen

Fredrikstad kommune er en kommune i Viken fylke på Østlandet, med cirka 82 500 innbyggere.

Nav Fredrikstad har 193 ansatte, med en leder og en nestleder, begge fra kommunal del. Av gjennomgått dokumentasjon fremgår det at Nav-leder deltar fast i kommunedirektørens ledergruppe (DLG) en gang per uke. Kommunedirektøren har møte med alle lederne i hele kommunen cirka fire ganger i året. Her deltar også avdelingslederne i Nav, i tillegg til Nav-leder. Videre gjennomføres det cirka to møter per år der alle lederne i Helse og Velferd deltar.

Kontoret er organisert med én fagstab, én avdeling stab / støtte, og tre avdelinger som alle jobber med blant annet økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven. De tre avdelingene har hver sin avdelingsleder. Avdelingene er igjen delt opp i til sammen ti team, og hvert team har hver sin teamleder. Teamleder rapporterer ukentlig til avdelingsleder om hvor mange saker beslutterne returnerer til veilederne, og hvor mange saker som blir godkjent. Avdelingsleder har ukentlige møter med sine respektive teamledere. Saker meldes opp til ledermøte etter behov. I strategisk ledermøte, som gjennomføres en gang per uke, sitter avdelingsledere, nestleder og Nav-leder. I utvidet ledermøte, som også gjennomføres en gang per uke, sitter teamlederne og strategisk ledergruppe.

Alle veiledere som jobber med sosiale tjenester, har like stort ansvar for dette. Veilederne rapporterer/informerer til sine teamledere gjennom ukentlig teammøte og via egne samtaler med leder etter behov. Under koronapandemien rapporteres det også via daglige tavlemøter.

Beslutterne godkjenner alle vedtak på sosiale tjenester fra alle teamene i de tre avdelingene. Alle beslutterne tilhører team 8 i avdeling 2. Dette er fordi leder for beslutterne også er teamleder for team 8. Hver beslutter jobber 70 % som beslutter og 30 % som veileder med egen saksportefølje. Besluttergruppen v/ teamleder har møte med avdelingslederne og andre teamledere én gang per måned. Beslutterne har også direkte kontakt med veilederne i enkeltsaker. Videre har besluttergruppen egne interne møter med teamleder hver uke.

Kontoret har også tre fagkoordinatorer. Fylkesmannen har fått en oversikt over ansatte på kontoret, hvor det fremgår at det ikke er opprettet en fagkoordinator på sosiale tjenester. I intervjuer opplyses det at det i hovedsak er beslutterne som har denne rollen, i tillegg til fagkoordinator «standard og situasjonsbestemt» i avdeling 2. Av tilsendt dokumentasjon fremgår at fagkoordinator har tett dialog med ledergruppen i forhold til utfordringer. I tillegg har de jevnlige møter med nestleder.

Videre har kontoret opprettet en rutinegruppe, hvor representanter fra de ulike fagområdene deltar. Deres mandat er å utarbeide prosedyrer, retningslinjer og beskrivelser, i tillegg til å revidere og evaluere innenfor eget fagområde i samråd med avdelingsleder.

Kontoret har etablert en egen gruppe med utvalgte personer som jobber som servicevert i mottaket. Det er representanter fra hvert team (veiledere) som er med i denne gruppen, og de har en egen vaktordning på hvem som til enhver tid er servicevert.

Nav-kontorets planer og systemer

Nav-kontoret har opplæringsplaner, og det er utarbeidet flere opplæringsvideoer som benyttes i «nyansattopplæringen». Disse ligger tilgjengelig for alle på Teams. I intervjuer blir det opplyst at det blir gjennomført opplæring på sosialtjenesteloven for alle ansatte, og at alle nyansatte får en fadder som følger dem opp i det daglige.

Nav Fredrikstad benytter kommunens kvalitetssystem til melding og behandling/oppfølging av faglige avvik. Dette gjøres elektronisk, og alle har tilgang til systemet. Ansatte opplyser at de er kjent med kvalitetssystemet, men at det i liten grad benyttes av den enkelte veileder. Tilsendt dokumentasjon viser også at få faglige avvik meldes inn i kvalitetssystemet. Det blir opplyst i intervjuer at veilederne ofte i stedet melder ifra om faglige avvik til beslutterne eller sin nærmeste leder. Avvik blir deretter meldt inn i Kvalitetssystemet avhengig av alvorlighetsgraden av avviket.

Etter at et avvik er elektronisk meldt, blir det sendt elektronisk til den lederen som melderen velger. Dette er som regel teamleder. Lederen behandler avviket, og setter i gang tiltak der det er nødvendig. Det fremgår av tilsendt dokumentasjon at det månedlig rapporteres til ledergruppen på meldte avvik, restanser på avvik, og restanser på tiltak fra avvik. Avvik var sak på ledermøte 22. september 2020. I etterkant av tilsynet har Fylkesmannen fått opplyst at dette teamet ble flyttet til ledermøte 7. oktober 2020.

Nav-kontoret gjennomfører vedtaks- og stikkprøvekontroll. Fylkesmannen får opplyst i intervjuer at det foretas stikkprøvekontroll på 25 vedtak om økonomisk stønad annenhver måned, men at de vurderer å endre dette til hver tredje måned. Under Covid-19 har det ikke vært gjennomført stikkprøvekontroller.

Håndtering av henvendelser

Nav-kontoret har åpent for avtalte møter mellom klokken 9 og 15 hver dag. Videre har de et publikumsmottak som er åpent for drop-in alle hverdager mellom kl. 12 – 14. På Nav-kontorets hjemmesider fremgår det at de under koronapandemien har stengt mottaket for drop-in inntil videre. Besøkende som har avtale med veiledere eller andre i Nav-kontoret, blir sluppet inn av vekterne. I intervjuer blir opplyst at det også var stengt for drop-in og for besøkende uten avtale før koronapandemien oppsto.

Dersom en bruker kommer i åpningstiden uten avtale, men ønsker å levere søknad, blir han henvist til å levere søknaden digitalt, eller ta kontakt per telefon for timeavtale med en veileder. I de tilfellene hvor en bruker ønsker fysisk å levere dokumentasjon i en sak, blir han henvist til å ta kontakt med sin veileder for en avtale eller sende dokumentasjon per post. Det er ikke anledning til å levere dokumenter i mottaket, og det er ikke satt opp en postkasse hvor dokumentasjon og søknader kan leveres. I intervjuer opplyses det at dette sjelden er et problem, da de aller fleste søker digitalt eller har en avtale med veileder.

Det opplyses i intervjuer at det til enhver tid skal være to serviceverter i mottaket som skal bistå de besøkende ved behov. Servicevertene har ikke ansvar for saksbehandlingen. Dersom brukerne har større behov for bistand enn servicevertene kan bistå med, skal brukeren informeres om at de kan kontakte ordinær veileder på 55 55 33 33, eventuelt sende en melding gjennom «Ditt Nav». I tillegg er det en egen krisevert som tar imot henvendelse om akutt hjelp. Under koronapandemien har det kun vært en servicevert i tillegg til kriseverten. I rutinen for krisehenvendelser står det at det alltid skal være to i samtalen med servicevert. I intervjuer med de ansatte opplyses det om at det kun er en person som tar imot disse henvendelsene, og som kartlegger vedkommendes behov før de eventuelt kontakter teamleder for videre oppfølging av brukeren.

Innhenting av opplysninger, vurdering og beslutning av søknader om økonomisk stønad

Nav-kontoret har utarbeidet sjekklister og kartleggingsskjemaer, herunder kartleggingsskjema for barn. I intervjuene opplyses det at kartleggingsskjemaer i liten grad benyttes i det daglige arbeidet. Fylkesmannen har i tilsynet gjennomgått 29 saksmapper. I flertallet av gjennomgåtte saker er det ikke spor av kartlegging utover det som fremgår av søknaden. I 11 av de 29 gjennomgåtte saksmappene var det lagt til grunn en lavere sats enn statlig veiledende norm, uten at det går frem av saken at brukerens behov var kartlagt. I de fleste av de gjennomgåtte saksmappene var det sendt en forvaltningsmelding kort tid etter at søknaden var mottatt, hvor det i hovedsak ble bedt om dokumentasjon i form av kontoutskrifter. Fylkesmannen har også i sin gjennomgang av saksmappene sett saker hvor det er etterspurt dokumentasjon som ikke er avgjørende for å kunne behandle søknaden. Eksempel på dette er forvaltningsmelding, hvor bruker blir bedt om å registrere seg som arbeidssøker på Nav før søknaden behandles.

Nav-kontoret har en rekke rutiner knyttet til behandling og vurdering av søknader om økonomisk stønad. Av intervjuene fremgår det at rutinene benyttes i liten grad i det praktiske arbeidet med behandling av søknader. Fylkesmannen gjennomgår ikke alle rutinene i denne rapporten, men har valgt å trekke frem rutinen om nødhjelp som et eksempel. Av denne rutinen fremgår det at det skal gjøres en omfattende kartlegging av brukeren, før det kan legges til grunn at han/hun er i en nødsituasjon. Av rutinen fremgår det også at søknad om nødhjelp skal avgjøres samme dag, eventuelt dagen etter, og det kan gis som gavekort på Kiwi, bidrag, lån eller som forskudd. Intervjuer viser at de ansatte ved Nav Fredrikstad har ulik forståelse av kravene til kartlegging og nødvendig dokumentasjon ved søknad om nødhjelp. Videre ble det blant annet opplyst i intervjuer at søknad om nødhjelp må avgjøres samme dag, og senest innen 48 timer, og at det i de fleste tilfeller gis som bidrag eller gavekort på Kiwi.

I gjennomgåtte saker fremgår ikke dokumentasjon som viser at brukeren er tatt med i utformingen av tjenestetilbudet. Det blir også opplyst i intervjuer at brukermedvirkning kan være et sårbart område ved kontoret.

Av intervjuene får Fylkesmannen opplyst at det skal tas en konkret vurdering av hvilket stønadsnivå som skal legges til grunn i den økonomiske beregningen. Samtidig fremgår det av gjennomgåtte saker at det ikke er gjort en helhetlig vurdering av brukerens situasjon, herunder en vurdering av helse, sosiale forhold og situasjonen på søknadstidspunktet. Det benyttes gjennomgående statlig veiledende norm, uten at det fremgår at det er gjort en konkret og individuell vurdering. I barnefamilier er det en praksis med barnetillegg for inntil tre barn, hvor det er de eldste barna som blir tatt med i beregningen. Barnetrygden blir inntektsberegnet for disse barna. For de øvrige barna i familien blir barnetrygden holdt utenfor. I de undersøkte sakene legges barnetrygden for inntil tre barn til grunn som inntekt uten en nærmere kartlegging, og det benyttes veiledende satser gjennomgående i alle saker uten at en konkret og individuell vurdering fremgår av saken. I de tilfellene hvor det avvikes fra statlig veiledende norm, fremkommer ikke begrunnelsen for dette.

Eksempelvis er stønad til barnefamilier og hjemmeboende ungdom utmålt under veiledende satser, uten at begrunnelsen fremgår av vedtaket.

I de gjennomgåtte sakene var det tatt en vurdering etter § 19 ved avslag etter § 18, men i intervjuene kommer det frem usikkerhet blant de ansatte om hvordan § 19 skal anvendes. Fylkesmannen har ikke sett rutiner på vurdering etter § 19.

Bruk av vilkår

Fylkesmannen har fått oversendt to rutiner for bruk av vilkår og konsekvensvedtak. De er godkjent henholdsvis 26. august 2019 og 03. august 2020. Det er kun sistnevnte rutine som er i bruk på tidspunktet for tilsynet. De ansatte opplyser i intervjuer at de er kjent med rutinen, men at de i liten grad bruker den aktivt i det daglige arbeidet.

10 av de gjennomgåtte mappene gjaldt vedtak med vilkår. Alle sakene er fra før 12.03.20, det vil si før Covid-19. I de gjennomgåtte saksmappene, med unntak av én, fremgår ikke om vilkåret er satt i samarbeid med brukeren. I saken hvor brukermedvirkning fremgår, var brukeren ikke enig i vilkåret. Vilkåret ble til tross for dette opprettholdt som hensiktsmessig, uten at en konkret vurdering og begrunnelse av dette kommer frem av saken. Begrunnelse for hvorfor vilkårene er satt, fremstår i de fleste sakene som standardiserte. Det fremgår også at dokumentasjonskrav stilles som vilkår.

Videre er henvisningen til sosialtjenesteloven § 20 ufullstendig, da siste setning i annet ledd og hele tredje ledd mangler i alle vedtak. I vurderinger etter § 20a, vises det kun til en ufullstendig § 20.

Som konsekvens ved brudd på vilkår, er det i alle vedtak opplyst at Nav-kontoret kan redusere, forsinke eller stanse utbetalingen ved brudd på vilkår. I flere av sakene var det også stilt vilkår før vedtaksperioden, eksempelvis at tidligere husleie skal betales før husleie i vedtaksperioden utbetales, og at det må søkes om arbeidsavklaringspenger før livsopphold utbetales. Det er fattet konsekvensvedtak i to av de gjennomgåtte saksmappene, som var hjemlet i henholdsvis sosialtjenesteloven § 20 og forvaltningsloven § 35. Der det ikke er fattet konsekvensvedtak, fremgår det ikke i journalnotater eller av sakene for øvrig om vilkåret er oppfylt eller av annen grunn opphevet.

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Håndtering av henvendelser

Fylkesmannen vurderer at personer får levere søknad om økonomisk stønad hvor søknadsskjema benyttes, dersom de møter ved Nav-kontoret i åpningstiden og har time med sin veileder. I de tilfellene hvor de ikke har en time med en veileder, får de bistand til å be om dette. Brukerne får også bistand til å fylle ut digitale søknader ved behov.

Dersom en bruker ønsker å levere en søknad utenom åpningstiden, må han / hun gjøre dette digitalt, og eventuelt ringe 55 55 33 33 for å be om timeavtale eller levere en muntlig søknad. Nav- kontoret har ingen egen postkasse hvor søknader og annen dokumentasjon kan leveres utenom åpningstid. Fylkesmannen har under tilsynet ikke sett at dette har medført at brukere ikke får ivaretatt sine behov. Vi finner likevel grunn til å påpeke at slik Nav-kontoret har organisert sin håndtering av henvendelser, kan medføre fare/risiko for svikt i tilgjengeligheten til tjenesten.

Nav-kontoret fatter skriftlige vedtak, også der hvor det er registrert inn en muntlig søknad.

Innhenting av opplysninger, vurdering og beslutning av søknader om økonomisk stønad

Innhenting av relevante opplysninger er avgjørende for å kunne fatte riktig avgjørelse. Det skal imidlertid ikke innhentes flere opplysninger enn det som er nødvendig. På bakgrunn av sakene som er gjennomgått, vurderer vi det som sannsynliggjort at Nav Fredrikstad har en praksis med å ikke gjøre konkrete og individuelle vurderinger av hvilke opplysninger som skal innhentes ved kartleggingen av et hjelpebehov. Dette bekreftes også i intervjuer, hvor Fylkesmannen får opplyst at det i noen grad benyttes en standard i innhenting av opplysninger, særlig om økonomiske forhold.

Hva gjelder søknad om nødhjelp, skal innhenting av opplysninger begrenses til hva som er nødvendig i den konkrete situasjonen. Videre skal en slik søknad behandles raskt, ofte samme dag som den er mottatt. Økonomisk stønad, herunder økonomisk stønad i en nødsituasjon, skal som hovedregel ytes som bidrag. Denne hovedregelen gjelder også i de situasjonene hvor en bruker i utgangspunktet er økonomisk selvhjulpen, og særlig i en nødsituasjon. På bakgrunn av gjennomgått dokumentasjon og informasjon gjennom intervjuer av de ansatte, finner Fylkesmannen det sannsynliggjort at Nav Fredrikstad har en praksis på behandling av nødhjelpssøknader som ikke er i tråd med loven.

Videre vurderer Fylkesmannen at Nav Fredrikstad ikke gjør konkrete vurderinger av brukerens nåværende situasjon ved vurderingen av behovet for økonomisk stønad. Dette bekreftes av gjennomgåtte vedtak, hvor det kun er tatt utgangspunkt i inntekter og utgifter uten å ta konkret stilling til brukerens faktiske situasjon på søknadstidspunktet. I intervjuer får Fylkesmannen opplyst at det tas utgangspunkt i statlig veiledende norm ved vurdering av hjelpebehov, men at det også gjøres individuelle vurderinger. Fylkesmannen finner imidlertid at vedtakene ikke samsvarer med det som blir opplyst gjennom intervjuene. I vedtakene går det frem at det ikke er foretatt en konkret vurdering av stønadsnivået, verken når det gjelder bruk av statlig veiledende satser eller barnetillegg ved store barnefamilier. Det foretas ingen konkret vurdering av hvorvidt det er forsvarlig å legge til grunn lavere sats enn statlig veiledende sats, og det legges til grunn ulike satser for like sakstyper uten at årsaken til dette fremgår. Eksempelvis er det ikke konsekvent hvilken sats som blir lagt til grunn for hjemmeboende ungdom som går på videregående skole, og satsen som legges til grunn fraviker fra statlig norm uten at begrunnelsen for dette går frem av saken. Denne praksisen kan medføre at brukeren blir vurdert ut fra en gitt standard som ikke samsvarer med de faktiske utgiftene, og vil derfor ikke sørge for at brukeren blir ivaretatt med et forsvarlig livsopphold.

Bruk av vilkår

Fylkesmannen finner at Nav Fredrikstad ikke følger kravene knyttet til bruk av vilkår, herunder vurdering av konsekvens ved brudd på vilkår.

Av gjennomgått dokumentasjon fremgår det at Nav Fredrikstad i flere tilfeller ikke skiller mellom dokumentasjonskrav og vilkår når vedtak om økonomisk stønad fattes. Når Nav Fredrikstad stiller vilkår om at dokumentasjon må leveres, eller en aktivitet må utføres før stønaden i vedtaksperioden utbetales, holdes innvilget stønad i realiteten tilbake frem til dette kravet er oppfylt. Dette er det ikke hjemmel for i sosialtjenesteloven. Vilkår skal stilles i løpet av vedtaksperioden.

Fylkesmannen ser at det i de gjennomgåtte sakene er fattet to konsekvensvedtak. Begge vedtakene inneholder flere feil, og er ikke i tråd med vilkårslæren. I et av de gjennomgåtte vedtakene var det stilt vilkår om å møte på tiltak med ukentlige utbetalinger, hvor innvilget stønad ble helt eller delvis stanset fra første uke i vedtaksperioden som følge av brudd på vilkår. I det andre konsekvensvedtaket, ble innvilget stønad holdt tilbake som følge av at vilkår ikke var oppfylt, før den ble stanset helt for hele vedtaksperioden. Konsekvensen var hjemlet i forvaltningsloven § 35. I begge vedtakene ble konsekvensvedtaket fattet helt i slutten av vedtaksperioden. Ved å ikke fatte vedtak om konsekvens før iverksetting, blir hele stønaden i realiteten holdt tilbake. Det var gjort forsøk på å få tak i brukeren før konsekvensvedtak ble fattet. Dette ble imidlertid gjort i løpet av vedtaksperioden, det vil si etter at pengene i utgangspunktet skulle vært utbetalt. Manglende kontakt med bruker medførte derfor at stønaden ikke ble utbetalt i tide, og/eller redusert/stanset i slutten av vedtaksperioden.

Det at Fylkesmannen kun har sett to saker hvor det er fattet konsekvensvedtak, tilsier ikke at det uten videre kan konkluderes med at det ikke fattes konsekvensvedtak i andre saker. Samtidig er det forhold som er avdekket under tilsynet som kan tyde på at konsekvensvedtak ikke fattes i alle tilfeller. Det vises særlig til at det i alle gjennomgåtte saker fremgår at en mulig konsekvens kan være forsinkelse av utbetaling.

Fylkesmannen er gjennom tilsynet gjort kjent med at Nav Fredrikstad nylig har gjennomført en egenvurdering av deres bruk og håndtering av vilkår, hvor de har avdekket at deres forståelse av bruk av vilkår er feil. Det opplyses i intervjuer at det ennå ikke er gjennomført noen tiltak som følge av denne egenvurderingen, men at dette vil gjøres så snart Fylkesmannens tilsynsrapport foreligger.

Styring og ledelse

Sosialtjenesteloven setter krav til ledelse og systematisk styring for å sikre forsvarlige tjenester. Nødvendige tiltak skal planlegges, iverksettes, evalueres og korrigeres. Øverste ledelse har det overordnede ansvaret for styringssystemet. Det er enhetsleder ved Nav Fredrikstad som har det daglige ansvaret for gjennomføringen av internkontrollen. Behandling av økonomisk stønad og bruk av vilkår er oppgaver som setter store krav til organisering, struktur og kontinuitet i utførelsen av de ulike oppgavene. Tilsynet viser at det er mangler i styringssystemet som fører til at brukerne ikke får tjenester i henhold til kravene som er satt i lov.

Gjennomgang av dokumenter og informasjon fra intervjuer viser at opplæringen som er gjennomført på kontoret, ikke har dekket behovet for kompetansehevende tiltak på sosialtjenestelovens område, og hvilke saksbehandlingsregler som gjelder. Dette må også ses i sammenheng med at utfallet av klagesaker fra Fylkesmannen ikke systematisk gjøres kjent for alle som jobber med sosialtjenesteloven, og derfor ikke bidrar til en endring i praksis ved Nav Fredrikstad. Nav Fredrikstad er et stort kontor med mange ansatte, der flertallet har sosiale tjenester som en del av sine arbeidsoppgaver. Dette kan innebære en økt risiko for faglig svikt i tjenesten.

Mange ansatte tilsier derfor et større krav til jevnlig kontroll av det daglige arbeidet med sosiale tjenester, og systematisk opplæring / kompetanseheving, for at de ansatte er oppdatert på regelverket og besitter den kompetansen som er nødvendig.

Nav Fredrikstad har en egen besluttergruppe som godkjenner alle vedtak og som har det faglige ansvaret på sosiale tjenester. Likevel er feil praksis og forståelse av regelverket ikke avdekket og rettet opp før vedtak godkjennes. Videre har ikke Nav Fredrikstads system for melding av avvik, både skriftlig og muntlig, medført at ledelsen har korrigert praksisen. Meldinger om faglige avvik blir i liten grad registrert i Kvalitetssystemet, noe som medfører at de ansattes tilbakemeldinger ikke blir tatt med i ledelsens planlegging og forbedring av driften av tjenesten.

Ledelsen i Nav-kontoret har 18.05.20 gjennomført stikkprøver av 20 vilkårlige saker på økonomisk sosialhjelp, og har selv avdekket svikt / lovbrudd i tjenesten. Stikkprøven avdekket at 25 % av sakene hadde mangelfull barnekartlegging. 79 % av sakene hadde ikke synlig spor av brukermedvirkning. I 33 % av sakene fremkommer ikke en tydelig individuell og helhetlig vurdering, og i 95 % av sakene benyttes kun veiledende norm og standardtekst. Fylkesmannen har fått opplyst at Nav Fredrikstad har igangsatt tiltak, blant annet er barnekartlegging et tema Nav-kontoret har satt søkelyset på.

Fylkesmannen har i sin gjennomgang av rutinene avdekket feil i forståelsen av sosialtjenesteloven. På generelt grunnlag vil Fylkesmannen bemerke at mange og detaljerte rutiner kan gjøre systemet unødvendig omfattende og uoversiktlig. Dette kan innebære en risiko for at de som skal benytte prosedyrene ikke finner riktig og nødvendig informasjon, og det kan påvirke opplæringen. Nav- kontoret bør derfor ta hensyn til dette i sitt arbeid med internkontrollen.

5.   Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon: 

1. Nav Fredrikstad innhenter ikke nødvendige opplysninger ved søknader om økonomisk stønad. Brukere får ikke vurdert sin faktiske situasjon på søknadstidspunktet eller utmålt et forsvarlig stønadsnivå.
2. Nav Fredrikstad sørger ikke for at
   a. brukerne får mulighet til å oppfylle vilkår, eller gi tilbakemelding om årsaken til vilkårsbruddet, før konsekvensen iverksettes,
   b. konsekvensvedtak blir fattet i henhold til regelverket.

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 4, 18, 19, 20, 20a, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 16, 17, 24 og 25 og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, jf. sosialtjenesteloven § 5.

Nav Fredrikstads mangelfulle styring av tjenesten økonomisk stønad medfører at personer som allerede er i en sårbar og vanskelig situasjon ikke får forsvarlige tjenester eller stønaden de har krav på.

6.   Oppfølging av påpekte lovbrudd

Fylkesmannen ber Nav Fredrikstad om å:

• gjøre en vurdering av hvilke forhold som har påvirket og bidratt til lovbruddene
• Utarbeide en plan med tiltak for å rette Planen skal beskrive:
  • Tiltak som settes i verk for å rette lovbruddene
  • Hvordan ledelsen vil følge med på, og kontrollere, at tiltakene er iverksatt
  • Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virket en stund
  • Virksomhetens egne frister for å sikre fremdrift

Vi ber Nav Fredrikstad oversende planen innen 01.12.20. Når vi har mottatt planen, vil vi ta stilling til om den er tilstrekkelig for å anse lovbruddene for rettet, og om tilsynet kan avsluttes.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

Med hilsen

 

Bente Rygg
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernsavdelingen Grete Nanna Finstad
seksjonssjef

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

 

Kopi til:
NAV Fredrikstad   Postboks 574    1703    SARPSBORG

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 11.06.2020.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Fredrikstad, og innledet med et kort informasjonsmøte 18.09.2020. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 24.09.2020.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått i tilsynet:

• Organisasjonskart Nav Fredrikstad
• Strategidokument for Nav Fredrikstad og Nav Hvaler 2020
• Årsrapport – Nav 2019
• Ansattliste per 07.20
• Delegert myndighet
• Møtekart
• Sjekkliste sosialhjelp
• Stikkprøver øk. sosialhjelp skjema
• Oversikt avvik på sosiale tjenester
• Prosedyre barneperspektivsamtalen
• Kartleggingsnotat 1. gangs samtale
• Rutine barnefamilier og livsopphold
• Rutine barnehage
• Rutine barnehagerestanse
• Rutine bosetting av flyktninger
• Rutine briller
• Rutine depositumsgaranti
• Rutine etablering
• Rutine flytteutgifter
• Rutine husleierestanse
• Rutine høytid og merkedager
• Rutine innboforsikring
• Rutine gammel vilkår med konsekvensvedtak
• Rutine vilkår med konsekvensvedtak
• Rutine krav om utbetaling fra depositumsgaranti
• Rutine krisehenvendelser
• Rutine livsopphold i fengsel
• Rutine livsopphold på institusjon
• Rutine livsopphold
• Rutine lån med pant i bolig
• Rutine lån
• Rutine midlertidig botilbud
• Rutine motta selvregistrert person
• Rutine mottak av (nye) brukere
• Rutine nødhjelp og gavekort Kiwi
• Rutine nødhjelp
• Rutine personer i VGO
• Rutine reiseutgifter
• Rutine samvær med barn
• Rutine servicerolle i mottaket
• Rutine strømrestanse
• Rutine tannbehandling
• Sjekkliste akuttbolig
• Sjekkliste dokumentasjon
• Sjekkliste inntekter som skal beregnes
• Sjekkliste sosialhjelp
• Kartleggingsskjema
• Rutine mottatt klage fra bruker
• Rutine svar fra Fylkesmannen på klage
• Rutine melding og behandling av avvik
• Avviksregistrering NAV
• Utklipp kvalitetssystemet
• Årshjul kvalitetsarbeide
• Kvalitetsarbeide – rutine
• Rutine serviceklage
• Innbyggerdialog NAV Fredrikstad
• Resultat mai fra FORMS øk. sosialhjelp
• Tiltakskort fra PLANNER tiltak etter stikkprøver
• Resultat internkontroll/stikkprøver og tiltak
• Spørreskjema til stikkprøver
• Sak til ledergruppen 251119 internkontroll
• Fagmøter 2019 og 2020
• Plan ansattopplæring
• Årshjul nyansattopplæring
• Rutine risikovurdering
• Oversikt risikovurderinger
• Oversikt tiltak fra risikovurderingene
• Tiltak etter avvik på tjenestekvalitet
• Godkjenningsprosess (saksgang) i socio
• Funksjonsbeskrivelse kommunal beslutter
• Rutine samhandling beslutter og veileder
• Rapport oversikt serviceklager
• Skjema fra FORMS stikkprøver serviceklager
• Rutine serviceklage (kommunal)
• Spørreskjema innbyggerdialog UNG
• Innbygger dialog - informasjon
• Rutine innbyggerdialog
• Egenvurdering av barneperspektivet
• Oversikt over rapportering i «linja»
• Funksjonsbeskrivelse Teamleder
• Funksjonsbeskrivelse  avdelingsleder
• Egenvurdering av barneperspektivet
• Info til fagmøte egenvurdering av barneperspektivet
• Guide til oppfølgingssamtale
• Spørsmål til nyansatte i prøveperioden
• Spørsmål til Teamleder

Det ble valgt 30 mapper etter følgende kriterier:

• 10 saksmapper hvor det siste vedtaket gjelder avslag på økonomisk stønad
• 10 saksmapper hvor det siste vedtaket gjelder innvilgelse av økonomisk stønad
• 10 saksmapper hvor vilkår etter § 20/20a er satt

I gjennomgangen av mappene, ble det vurdert at én saksmappe ikke var aktuell for tilsynstemaet, da denne gjaldt sekundærbosetter.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Kjersti Barbakken, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Hanne Kristiansen Valle, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor
• seniorrådgiver, Henrik Lie Nymoen, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor
• seniorrådgiver, Lynn Wandaas, Fylkesmannen i Oslo og Viken, observatør