Rapport fra tilsyn med kommunens plikt til å gi tjenesten økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven ved Nav Ullern 2020

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Oslo kommune, Bydel Ullern og besøkte i den forbindelse Nav Ullern fra 07.12.2020 til 16.12.2020. Vi undersøkte om bydelen sørger for at kommunens plikt til å gi tjenesten økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon:

Oslo kommune ved Nav Ullern sikrer ikke forsvarlig tildeling (informasjon, kartlegging, vurdering samt beslutning) og gjennomføring av tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven § 4 (krav til forsvarlighet), § 5 (internkontroll) og § 17 (opplysning, råd og veiledning), § 41 (Anvendelse av forvaltningsloven) og § 42 (Plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker), og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (internkontrollforskriften) [fra 01.01.2021 kommuneloven § 25-1]

Vi ber Bydel Ullern om å:

• gjøre en egen vurdering av hvilke forhold som har påvirket og bidratt til lovbruddene
• utarbeide en plan med tiltak for å rette Planen skal beskrive:
  • tiltak som settes i verk for å rette lovbruddene
  • hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er iverksatt
  • hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke en stund
  • virksomhetens egne frister for å sikre fremdrift

Vi ber bydelen oversende planen senest innen 30.04.2021. Når vi har mottatt planen vil vi ta stilling til om den er tilstrekkelig for å anse lovbruddene for rettet, og om tilsynet kan avsluttes.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tema var hvordan kommunen sørger for tjenesten økonomisk rådgivning til personer som har rett på det. Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer:

At tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig og tildelingen er forsvarlig

Kommunen skal, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikre at tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig ved at alle som kan trenge den og ha rett på den får tjenesten, og at tildelingen av tjenesten (kartlegging, vurdering og beslutning) gjøres forsvarlig.

At tjenesten økonomisk rådgivning gjennomføres på en forsvarlig måte

Kommunen skal, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikre forsvarlig gjennomføring, herunder om tidsfristen for iverksetting av vedtak overholdes og at det tilbys en tilpasset tjeneste.

At tjenesten økonomisk rådgivning ytes med forsvarlig kompetanse

Kommunen skal, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikre forsvarlig kompetanse, herunder at kompetent personell utfører tjenesten økonomisk rådgivning og at kommunen overholder sin opplæringsplikt.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven §9. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav-loven)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

Forsvarlige tjenester

Krav til forsvarlige tjenester er regulert i sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven. Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området. Uforsvarlige tjenester er alltid ulovlige, uavhengig av ytre rammebetingelser som stor arbeidsmengde, manglende kompetanse og tidspress.

I tillegg til selve loven og lovforarbeider, gir rundskriv Hovednr. 35 til sosialtjenesteloven, utgitt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2012 med senere endringer, innhold til hva som er faglig forsvarlig og som er aktuelt for dette tilsynet. Ved tilsynet har vi også lagt til grunn Veileder til sosialtjenesteloven § 17: Hvordan fatte vedtak på tjenesten opplysning, råd og veiledning?

Plikt til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Sosialtjenesteloven § 5 fastslår at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i Nav-kontoret.

Internkontrollarbeidet bør være nært knyttet til ordinær drift, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte og at ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen og Nav-kontoret legger til rette for, og følger opp at tjenester er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskaper om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav. Håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene er også en del av internkontrollen.

Opplæring av ansatte som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven

Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring til alle ansatte ved Nav-kontoret som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven. Dette kan være både kommunalt og statlig ansatte. De ansatte må blant annet ha kunnskap og kompetanse om:

• regelverket - herunder sosialtjenesteloven med tilhørende forskrifter og andre bestemmelser som gjelder for tjenester etter denne loven, som i forvaltningsloven, NAV- loven og kommuneloven
• rettsanvendelse - herunder lovtolking og forståelse i samsvar med lovens formål

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Bydel Ullern er en bydel i Oslo kommune og hadde ifølge Statistikkbanken til Oslo kommune 34 569 innbyggere i 2020.

Bydelen ledes av bydelsdirektør, og har delt de ulike tjenesteområdene i bydelen i tre deler som er ledet av hver sin avdelingsleder. Under Arbeid, bolig og psykisk helse er Nav-kontoret en av tre enheter, sammen med Bo og dagtilbud og Psykisk helse.

Nav-kontoret har ansvaret for de sosiale tjenestene i bydelen, inkludert individuelle tjenester etter § 17. Kontoret ledes av Nav-leder, og er delt inn i Oppfølging 1, Oppfølging 2 og Oppfølging 3 som ledes av hver sin avdelingsleder. I tillegg har Nav-kontoret en Administrasjonsseksjon.

Oppfølging 1 har ansvaret for oppfølging av personer med standard og situasjonsbestemt innsats, det har et vedtaksteam og et team for arbeid og avklaring. Oppfølging 2 har ansvaret for oppfølging av personer med spesielt tilpasset eller varig innsats, som nedsatt arbeidsevne, SY FO, AAP og KVP. Introduksjonsprogrammet, miljøarbeidere flyktninger, ungdomsteamet og IPS ligger også til denne avdelingen. Oppfølging 3 inneholder rusoppfølging, boligsosialt arbeid, flyktningarbeid, forvaltning av brukeres økonomi, og gjeldsrådgivning.

Bydel Ullern skal tilby tjenesten økonomisk rådgivning til alle innbyggere som er i bydelen. For at innbyggerne skal kunne nyttiggjøre seg tjenesten må de vite at Nav-kontoret tilbyr den.

Tjenesten økonomisk rådgivning er del av opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17, som er en av fem lovpålagte kommunale individuelle tjenester i sosialtjenesteloven som Nav- kontoret skal tilby og fatte vedtak på.

Økonomisk rådgivning som Nav-kontoret skal tilby «kan være opplæring i økonomistyring og budsjettering, konkrete økonomiske råd, kontakt med kreditorer i enklere saker og tyngre rådgivningsoppgaver, herunder å utarbeide utenrettslige gjeldsordninger», rådgivningen må tilpasses «til den enkelte tjenestemottakers forutsetninger og behov». «Hvilke nivå rådgivningen skal gis» må vurderes «ut fra den som kommer frem under kartleggingen». Dette kommer frem av rundskrivet til sosialtjenesteloven punkt 4.17.2.7.

Organisering av tjenesten:

Nav-kontoret har utarbeidet rutinen «informasjonshefte til intern bruk om økonomisk rådgivning» (heretter kalt rutineheftet) som forklarer hvordan tjenesten skal gis ved Nav Ullern. Dette ble sist oppdatert i november 2020. I samtaler med ansatte kom det frem at noen visste at dette rutineheftet ligger på Nav-kontorets teamsgruppe for økonomisk rådgivning, men de færreste hadde gjort seg kjent med innholdet.

Dette rutineheftet viser hvordan tjenesten skal deles i flere nivå, og ulike oppgaver i tjenesten skal utføres av ansatte på både nivå en, to og tre.

Nav-kontoret har en spesialist innen økonomisk rådgivning. Spesialisten er kjent ved Nav-kontoret, og de fleste kjenner til at hun behandler gjeldssaker. Intervju med ansatte viser at ledelsen ikke har kommunisert hva andre ansatte ved kontoret skal gjøre ved utførelsen av tjenesten økonomisk rådgivning.

Intervju med ansatte viser at det er uklar forståelse av hva tjenesten er. Rollen som behandler av søknader om sosialhjelp blir blandet sammen med rollen innen økonomisk rådgivning, og grensen mellom å gi generell rådgivning og individuell rådgivning fremstår som uklar for ansatte ved kontoret.

Bydelen har et digitalt avvikssystem. Dette blir i liten grad brukt. Ansatte melder i stor grad faglige feil direkte til sin leder, som så ordner opp i sakene enkeltvis. Ved at avvikssystemet ikke blir brukt vil ikke ledelsen få en samlet og systematisk oversikt over faglige feil ved tjenesten.

Fange opp og tilby tjenesten

Bydel Ullern har ingen informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning på egne nettsider. Det er kun informasjon utarbeidet av Oslo kommune sentralt. Det finnes ikke informasjon om Nav- kontorets eget tilbud om økonomisk rådgivning i publikumsmottaket. Det informeres kun om den statlige økonomirådgivningstelefonen i Nav. Ingen av disse tilbudene det informeres om er styrt av Nav-kontoret.

I rutineheftet fremkommer det at tjenesten er et tilbud til alle bydelens innbyggere. Ansatte bekrefter i intervju at det ikke informeres systematisk om tjenesten til alle aktuelle innbyggere. Det er personavhengig om innbyggere som tar kontakt eller har kontakt med Nav-kontoret får opplysninger om retten til tjenesten. Det informeres ikke aktivt om tjenesten i publikumsmottaket eller overfor innbyggere som mottar statlige ytelser. Vi ser at det informeres i noen grad om muligheten for å få økonomisk rådgivning for brukere av sosialhjelp. Intervju viser også at i felles møter med eks. enhet for psykisk helse blir økonomisk rådgivning opplyst om.

Minst en bruker vi har snakket med opplyser å ha bedt om hjelp uten å ha fått tilbudet da behovet ble meldt. Det var en muntlig søknad, som skulle vært nedtegnet og behandlet uten ugrunnet opphold. Det tok lang tid fra de meldte behov til de fikk hjelp. Det måtte bes om hjelp flere ganger. Tilsynet avdekker at det kunne ta over ett år fra behov første gang ble meldt til tjenesten ble gitt.

Kartlegging

Innbyggere som søker sosiale tjenester, skal kartlegges i en mottakssamtale av en veileder fra teamet arbeid og avklaring i Oppfølging 1. Veiledere fra det teamet har bakvakt i publikumsmottaket hver dag fra kl. 12 til 14, og mottakssamtalen kan skje der. Dersom bakvakten ikke har kapasitet eller en innbygger kommer til publikumsmottaket når bakvakt ikke er der, vil vedkommende få tilbud om en mottakssamtale på et annet tidspunkt.

I mottakssamtalen brukes et skjema i fagsystemet Fasit kalt mottaksnotat. Denne malen inneholder ikke egne punkt som sikrer en fullverdig kartlegging av vedkommendes økonomi ut over det som er nødvendig for å vurdere søknad om sosialhjelp.

Nav-kontoret har ikke et system slik at det blir foretatt noen annen utvidet kartlegging av en persons økonomiske situasjon på senere tidspunkt. Et skjema som brukes for kartlegging av en persons situasjon vil være retningsgivende for hva som kartlegges.

Fylkesmannen har blitt forelagt andre maler for kartleggingsskjemaer under tilsynet. I rutineheftet er det mal for utvidet kartleggingsskjema av økonomi, men dette er ikke kjent blant andre enn spesialisten. Gjennomgang av saker og i intervju med ansatte viser ikke at disse skjemaene er i bruk.

Ved tilsynet er det gjennomgått et tilfeldig utvalg av saker med vedtak etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19. I mange saker fremstår det klart at vedkommende har utfordringer med økonomien sin, enten gjennom disponeringsproblemer eller gjeldsproblemer. Det fremgår ikke av sakens dokumenter, som journalnotat, at vedkommende er informert og tilbudt tjenesten økonomisk rådgivning ut fra sitt behov.

Samtaler med ledelsen viser at den manglende tildelingen av tjenesten er kjent. Det er ikke satt i verk tiltak på tilsynstidspunktet.

Søknad og behandling av søknad:

Nav-kontoret har et system med henvisningsskjema for saker som skal til spesialisten ved kontoret. Dette skjemaet er kjent blant ansatte og har blitt brukt over tid.

Henvisningsskjemaet har en egen rubrikk der saker kan sendes i retur av spesialist.

Nav-kontoret har interne rutiner for henvisning til spesialist. Grunnet uklarhet rundt når en sak kan sendes til spesialist, der det er erfaringer med at saker blir sendt i retur, får ikke brukere alltid tjenesten i forhold til sitt behov. Vi har fått opplyst at saker flere ganger er sendt tilbake til henviser grunnet at saken ikke er godt nok opplyst eller det mangle dokumentasjon i saken. Da er det uklart om bruker får tjenesten, eller at tjenesten ikke blir tilbudt til rett tid.

Intervju med ansatte viser også at det for mange ikke er tydelig hvor grensen går mellom hva som skal til spesialist og hva generalister selv skal gjøre. Dermed behandler spesialist flere saker enn spesialistsaker, og mange saker som skal til spesialist ikke blir oversendt spesialist. Kontoret har rutineskriv der grensene er definert, men dette er lite kjent.

Det er ikke klart hva som er en søknad om tjenesten økonomisk rådgivning. Der det er fattet vedtak etter § 17 er det uklart hva som er søknad, og vi har ikke sett dette beskrevet.

Vedtak:

I veileder til hvordan fatte vedtak etter sosialtjenesteloven § 17 fremkommer det i punkt 2.3 Hvordan skal det fattes vedtak? «Alle søknader om tjenesten skal vurderes individuelt og konkret ut fra søkerens behov på søknadstidspunktet, og avgjørelsen skal fattes i et enkeltvedtak. Vedtaket skal vise om tjenesten er innvilget eller avslått, hva som eventuelt er innvilget og begrunnelsen for avgjørelsen. Vedtak om innvilgelse skal inneholde tidspunkt for oppstart av tjenesten, i form av konkret timeavtale eller frist for når første samtale skal være avholdt, for eksempel «innen to uker»» og videre at «Begrunnelsen skal vise at det er samsvar mellom tjenesten og behovet, og mellom tidspunktet for iverksettelsen av tjenesten og hjelpebehovets karakter. Vedtaket og begrunnelsen vil også være med å danne grunnlag for å kunne vurdere om det er gitt en forsvarlig tjeneste.

Begrunnelsen skal vise til regelen vedtaket bygger på, som her vil være STL § 17, og nevne faktiske forhold ved brukerens situasjon som har hatt betydning for avgjørelsen».

Vedtaksteamet i Oppfølging 1 fatter vedtak for alle avdelingene og oppfølgingsansvaret ligger hos veiledere i alle de tre oppfølgingsavdelingene. Veiledere med oppfølgingsansvar skal ikke fatte vedtak, det er det veiledere i vedtaksteamet som skal gjøre. Eneste unntak er at spesialist på økonomisk rådgivning fatter egne vedtak, og er da den eneste som har laget vedtak etter § 17.

Ved gjennomgang av saker etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 fremkommer det at ofte blir gitt informasjon til bruker i en rute i vedtaket om økonomiske forhold. Det vises ofte til sosialtjenesteloven § 17 i forbindelse med den informasjonen.

I intervju med ansatte fremkommer det at flere mener at å gi informasjon i vedtak som beskrevet over oppfyller kravet til et vedtak om § 17.

I andre tilfeller blir det fattet særskilte vedtak om retten til tjenesten økonomisk rådgivning etter § 17. Alle vedtakene er skrevet at spesialisten ved Nav-kontoret. Disse vedtakene gir rett til tjenesten økonomisk rådgivning, men har flere ulike mangler. Alle gjennomgåtte vedtak har en søknadsdato, men fra vedtakene og andre opplysninger i sakene fremkommer det at denne søknadsdatoen ikke alltid er reell. I mange saker er vedtaket fattet lenge etter at tjenesten er igangsatt. Dermed er det vanskelig å kontrollere at retten er gitt til rett tid ut fra brukers behov.

I de fleste av vedtakene mangler et tydelig tidspunkt for når retten gjelder fra. Uten et slikt tydelig tidspunkt vil bruker ikke vite når retten gjelder fra.

Tjenesten kan avsluttes før den er gitt dersom dette er grunnet i manglende medvirkning fra bruker. Det er fattet vedtak om avslutning av tjenesten. Disse vedtakene har formelle feil. Det er eksempel på vedtak om avslutning av tjenesten uten at dette er begrunnet i manglende medvirkning fra bruker.

I en sak var tjenesten innvilget en dag og avsluttet dagen etter i nytt vedtak. Begge vedtak hadde formelle mangler.

Vedtakene skal formelt godkjennes av vedtaksteamet i Oppfølging 1. De har kun oppgave med å formelt godkjent vedtakene. Dermed har ingen faglig vurdert vedtakene og dermed fanget opp formelle og faglige feil.

Gjennomføring av tjenesten:

Tilsynet viser at personer som får tjenesten fra spesialisten ved kontoret får rådgivning ut fra sitt behov. Saker vi har gjennomgått viser at rådgivningen omfatter behovet som lå til grunn for rådgivningen.

Ikke alle saker blir registrert i det digitale saksbehandlingssystemet Fasit. Det er ingen rutiner for når saken skal registreres i der. Det gjør det vanskelig for ledelsen, og andre ved kontoret som har behov det, å få innsyn i gjennomføringen av tjenesten.

Andre ved kontoret utfører deler av tjenesten økonomisk rådgivning. Dette er ikke systematisk, og det er dermed vanskelig å vurdere om tjenesten er gitt ut fra brukers behov.

I gjennomgåtte saker ved tilsynet ser vi at enkeltansatte i større grad enn andre gir en systematisk tjeneste. I de fleste saker ser vi likevel få spor av tjenesten.

Nav-kontoret har definert i rutineskrivet at for eksempel kontroll av om utleggstrekk i brukerens inntekt er korrekt som noe alle veiledere skal kunne. Samtaler med ansatte viser at ledelsen ikke har sikret at alle ansatte har denne kunnskapen.

Kompetanse:

Nav-kontoret har ikke iverksatt tiltak som skal sikre at alle ansatte har fått nødvendig opplæring innen tjenesten økonomisk rådgivning. Den opplæring ledelsen tilbyr er i all hovedsak frivillig. De ansatte blir oppfordret til å gå på kurs o.l., men da dette er frivillig sikres altså ikke at alle får kjennskap til tjenesten og innholdet i den.

Ledelsen har ikke system for at ansatte som utøver tjenesten økonomisk rådgivning på ulike nivå har nødvendig kompetanse til å tilby tjenesten økonomisk rådgivning.

Ledelsen har ikke klargjort hva slags kompetanse som kreves for å gi økonomisk rådgivning i saksbehandlingsprosessen (kartlegging, vurdering og beslutning). Det foreligger ingen oversikt over hva slags kompetanse som kreves for å yte tjenesten på de ulike nivåene.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Organisering av tjenesten

Nav-kontoret skal tilby tjenesten økonomisk rådgivning på alle nivå. De har en spesialist ved kontoret som behandler de tyngste sakene, og ifølge rutineskrivet så er det ment at spesialisten behandler saker på nivå to og tre. Det betyr at andre ansatte ved kontoret skal bistå brukere på nivå en. Det er som regel veiledere på nivå en som tar imot nye brukere. Dette kan være en god måte å organisere tjenesten på, men Fylkesmannens tilsyn viser at den ikke fungerer i praksis. Mange veiledere tilbyr og gir ikke brukere økonomisk rådgivning på nivå en når de har behov for det.

Dermed er det stor risiko for at bydelen har innbyggere som ikke får den bistanden de har krav på.

Nav-kontoret har også en praksis med henvisningsskjema til spesialisten fra andre ved kontoret. Bruk av henvisningsskjema fører til at en sak må gjennom flere ledd før bruker får den bistand vedkommende har krav på. Henvisningsskjemaet har også en avvisningsmulighet der saken kan bli sendt tilbake til den som har henvist eksempelvis grunnet mangelfull dokumentasjon. Det fremkommer gjennom intervjuer at erfaringen med bruk av dette skjemaet, utgjør en risiko for at brukere som trenger økonomisk rådgivning ikke får den i tide og tilpasset sitt behov. Vi vil påpeke at når en bruker tar kontakt med Nav-kontoret for å få en sosial tjeneste så er det Nav-kontoret som tilbyr denne tjenesten, og da er det uten betydning hvordan kontoret internt organiserer saksflyten og fordeler arbeidet.

Fange opp og kartlegge:

En bruker kan ta kontakt med Nav-kontoret på mange måter.

Det kan for eksempel skje gjennom kontakt med andre etater som formidler kontakt med Nav- kontoret om at vedkommende trenger økonomisk rådgivning. Vi har sett eksempel på at det er godt samarbeid med avdelingen for psykisk helse, gjennom det samarbeidet som er enheten Arbeid, bolig og psykisk helse. Vi ser også at personer med rus har fått god oppfølging også med økonomi, gjennom ansatte som har kompetanse på økonomisk rådgivning.

Samtidig ser vi at det for mange brukere er vanskeligere å komme til for å få hjelp. Vi ser at dersom en bruker tar kontakt i publikumsmottaket fordi vedkommende ikke har penger så gjennomføres det en begrenset kartlegging av den økonomiske situasjonen, og at det er rettet mot å vurdere behov for sosialhjelp.

En begrenset kartlegging av en persons økonomiske situasjon vi kunne medføre at relevant informasjon ikke blir fanget opp tidsnok og det ikke vil bli informert om tjenesten økonomisk rådgivning. At økonomisk rådgivning er en selvstendig tjeneste er heller ikke like godt kjent blant alle veilederne, og selv om de forstår at en bruker har økonomiske problemer vil dette dermed ikke bli fanget opp og håndtert som et behov for tjenesten av den grunn. Dermed kan brukerreisen om økonomisk rådgivning stoppe opp her.

Ettersom det i liten grad er noe system for å kartlegge og samle inn informasjon når en bruker mottar ytelser fra Nav-kontoret, er det tilfeldig og personavhengig om økonomiske problemer blir fanget opp senere i brukerreisen.

Tilsynet viser at de ansatte ved Nav-kontoret i stor grad knytter tjenesten økonomisk rådgivning opp mot det å motta økonomisk stønad. Dette gjelder i særlig grad de som jobber på statlig side.

Veiledere som følger opp brukere som mottar statlige ytelser definerer ikke at tjenesten er noe de skal gjøre og de har også lite kunnskap om oppgaven. Mange brukere vil kunne ha disponeringsproblemer og/eller gjeldsproblemer, uten at det er et tema som tatt opp av veileder i oppfølgingen. At brukeren har problemer med dette kan være grunnen til at de ikke kommer tilbake i arbeid, eks. fordi de tidligere har erfart at de får utleggstrekk i inntekten sin når de kommer i arbeid igjen. Det er stor risiko for at personer som mottar statlige ytelser ikke blir fanget opp og tilbudt tjenesten økonomisk rådgivning ved Nav Ullern. Dette kan igjen medføre en stor risiko for at brukerreisen for å få økonomisk rådgivning stopper her, og konsekvensen kan bli at mange personer som kanskje kunne blitt selvhjulpne og kommet tilbake i arbeid, ikke gjør det.

Søknad og vedtak:

Som beskrevet over har Nav-kontoret et vedtaksteam i Oppfølging 1 som i utgangspunktet skal fatte vedtak om sosiale tjenester. En utfordring ved tilsynet er at det ikke finnes eksempel på et eneste tilfelle av vedtak etter sosialtjenesteloven § 17 som ikke er skrevet av spesialisten ved Nav-kontoret. Det er dermed vanskelig for oss å vurdere måten å organisere seg for § 17-vedtak fattet av andre enn spesialisten, ved at noen skal kartlegge bruker mens vedtaksteamet skal fatte vedtak til brukeren. Basert på saksflyten vi er kjent med for vedtak på andre sosiale tjenester vurderer vi det likevel til at denne organiseringen forutsetter at det er god informasjon i sakene og at det gjøres gode journalnotat.

Den eneste som har skrevet vedtak om tjenesten økonomisk rådgivning er spesialisten ved kontoret. Her har vedtaksteamet kun hatt en formell godkjennerrolle, og ikke kontrollert vedtakene. Dette fremstår også å være organisert på en annen måte enn vedtak på andre sosiale tjenester ved kontoret.

Det eksisterer her ingen internkontrollmekanismer, som stikkprøvekontroll. Vi ser dermed at Nav- kontorets måte å organisere vedtaksfattingen her fører til at det ikke er noen som kontrollerer den som skriver vedtak. Vi ser også at disse vedtakene ikke oppfyller de formelle kravene til et vedtak etter § 17, og da er det stor risiko forbundet med denne måten å organisere arbeidet på.

Det foreligger ikke vedtak på tjenesten økonomisk rådgivning fra andre enn spesialisten. Vedtak på tjenesten gir brukeren rettigheter. Når tjenesten er igangsatt uten rettighetsvedtak, blir ikke klageretten ivaretatt. Det er vanskelig for bruker å klage på et vedtak når vedtaket mangler reelt søknadstidspunkt og tidspunkt for når retten gjelder fra.

Tilsynet har vist at det er få som får vedtak på tjenesten økonomisk rådgivning. Vi ser dette i sammenheng med at få blir tilbudt tjenesten og at brukeren dermed kan søke og få et vedtak på retten til tjenesten. Om brukeren ikke får søkt om og får innvilget rettighetsvedtak øker det risikoen for at brukeren ikke får tjenesten økonomisk rådgivning ut fra sitt behov ettersom vedtaket gir de rettslige rammene for tjenesten.

Ansvar for å gjennomføre tjenesten og ansattes kompetanse:

Tjenesten økonomisk rådgivning blir gitt til brukere ved Nav-kontoret, men det er også mange som ikke får tjenesten. Dermed er det stor risiko for at det er brukere som ikke får økonomisk rådgivning

i forhold til sitt behov. Vi ser at enkelte veiledere i større grad enn andre gir en systematisk tjeneste. Dette betyr at det er personavhengig om brukere får tjenesten og dermed et likeverdig tjenestetilbud.

Nav-kontoret har et eget rutineskriv for hvordan gi tjenesten økonomisk rådgivning. Ledelsen ved Nav-kontoret har ikke innarbeidet dette som en praksis i kontoret, og dermed er det ikke en felles forståelse for hvordan økonomisk rådgivning skal gis av veilederne. Når ledelsen heller ikke har klargjort hvilken kompetanse den enkelte ansatte skal ha for å gi tjenesten på ulike måter så bidrar dette til at brukerne ikke får tjenesten økonomisk rådgiving basert på behovet de har. Det er ledelsen som skal definere tjenesten og hvordan den skal gis.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

Oslo kommune ved Nav Ullern sikrer ikke forsvarlig tildeling (informasjon, kartlegging, vurdering samt beslutning) og gjennomføring av tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven § 4 (krav til forsvarlighet), § 5 (internkontroll) og § 17 (opplysning, råd og veiledning), § 41 (Anvendelse av forvaltningsloven) og § 42 (Plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker), og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (internkontrollforskriften) [fra 01.01.2021 kommuneloven § 25-1]

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi om hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Vi ber Bydel Ullern om å:

• gjøre en egen vurdering av hvilke forhold som har påvirket og bidratt til lovbruddene
• utarbeide en plan med tiltak for å rette Planen skal beskrive:
  • tiltak som settes i verk for å rette lovbruddene
  • hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er iverksatt
  • hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke en stund
  • virksomhetens egne frister for å sikre fremdrift

Vi ber bydelen oversende planen senest innen 30.04.2021. Når vi har mottatt planen vil vi ta stilling til om den er tilstrekkelig for å anse lovbruddene for rettet, og om tilsynet kan avsluttes.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

Med hilsen

Bente Rygg
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernsavdelingen

Grete Finstad
seksjonssjef

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:
NAV Ullern Postboks 43 Skøyen 0212 OSLO
Statens helsetilsyn Postboks 231 Skøyen 0213 OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 24.09.2020.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Ullern, og innledet med et kort informasjonsmøte 07.12.2020. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt digitalt 16.12.2020.

Fylkesmannen hadde samtaler med fire brukere.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Mål og styringsdokumenter, inkludert Strategi for NAV Oslo 2017 - 2020
• Oversikt over bydelens organisering, inkludert Nav Ullern
• Beskrivelse av funksjoner med ansvar, myndighet og oppgaver
• Oversikt over vedtak hjemlet etter sosialtjenesteloven § 17
• Diverse rutiner
• Intern presentasjon om råd og veiledning økonomiske problemer
• Lokal opplæringsplan for nyansatte
• Ti vedtak etter sosialtjenesteloven § 17, inkludert bakgrunnsdokumentasjon

Det ble valgt 24 mapper etter følgende kriterier:

• Saksmappene knyttet til de tolv siste vedtakene etter sosialtjenesteloven § 18 og 19 før tilsynet hvor det er foretatt en vurdering av brukers økonomiske situasjon, inkludert fem avslag på ytelser
• Saksmappene knyttet til seks saker om økonomisk rådgivning hvor det ikke er fattet vedtak etter sosialtjenesteloven § 17
• Saksmappene knyttet til seks saker om økonomisk rådgivning hvor det er fattet vedtak etter sosialtjenesteloven § 17

Publikumsmottaket ble besøkt under tilsynet.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Hallvard Øren, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Magnhild Pettersen, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor
• seniorrådgiver, Joo Luraas, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor