Rapport fra tilsyn med kommunens behandling av søknader fra EØS- borgere om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven 2021

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Drammen kommune og besøkte i den forbindelse Nav Drammen fra 11.10.2021 til 13.10.2021. Vi undersøkte om virksomheten sørger for at kommunens behandling av søknader fra EØS-borgere om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får riktige og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Temaet for tilsynet er om Nav-kontoret behandler og vurderer henvendelser og søknader fra EØS- borgere i tråd med inngangsvilkårene til sosialtjenesteloven, slik at de blir sikret det tjenestene de har krav på etter kapittel 4, herunder et forsvarlig livsopphold.

Tilsynet har undersøkt om tjenesten er ledet slik at lovens krav er oppfylt ved:

• Kartlegging og vurdering av lovlig opphold og fast bopel
• Vurdering av nødsituasjon i de tilfeller der EØS-borgeren ikke oppfyller inngangsvilkårene til loven

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9, og lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 30.

For å påse at kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter overfor innbyggerne og for å styrke den enkeltes rettssikkerhet, har staten etablert tilsyn og prøvingsadgang for enkeltvedtak. Tilsyn skal bidra til likebehandling i kommunen og redusere ubegrunnede forskjeller ved tildeling av stønader og tjenester. Videre er hensikten med tilsynet kvalitetsforbedring av tjenesten.

I § 9 fastsettes Statsforvalterens tilsynsansvar, og dermed hjemmelen og rammen for dette tilsynet. Vår tilsynshjemmel innebærer at vi skal føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapittel 4 og § 16 første ledd. Kapittel 4 regulerer de individuelle tjenestene etter loven (økonomisk stønad, kvalifiseringsprogram, midlertidig botilbud mv.). I Innstilling 87 L (2009-2010) står det at Statsforvalteren, på samme måte som etter den gamle sosialtjenesteloven, vil kunne kontrollere at kommunen følger de bestemmelser som regulerer tildeling av disse tjenestene. Det vil da fortsatt være slik at Statsforvalteren vil kunne føre tilsyn med at kommunen sikrer at den som søker en tjeneste blir hørt ved utforming av tjenesten, selv om bestemmelsen om brukermedvirkning ligger i lovens kapittel 5. På samme måte vil Statsforvalteren kunne føre tilsyn med at kommunen følger saksbehandlingsreglene ved tildeling av tjenester, selv om saksbehandlingsreglene dels følger av kapittel 5, og dels av forvaltningsloven. Det samme gjelder kravet til forsvarlighet etter § 4 i lovens kapittel 2.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Sosialtjenesteloven inneholder bestemmelser som regulerer inngangsvilkårene til loven som igjen gir rett til tjenester etter kapittel 4. For EØS-borgere er dette regulert i lovens § 2 og forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel § 1. I tilfeller der lovlig opphold eller fast bopel ikke er oppfylt, blir retten til økonomisk stønad i en nødsituasjon/kortvarig periode hjemlet i forskriften § 1 andre ledd og § 4.

Forsvarlige tjenester

Krav til forsvarlige tjenester er regulert i sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven. Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området. Uforsvarlige tjenester er alltid ulovlige, uavhengig av ytre rammebetingelser som stor arbeidsmengde, manglende kompetanse og tidspress.

I tillegg til selve loven og lovforarbeider, gir rundskriv R35-00 til sosialtjenesteloven, utgitt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2012 med senere endringer, innhold til hva som er faglig forsvarlig og som er aktuelt for dette tilsynet.

Plikt til systematisk styring/styring

Kravet om forsvarlig tjeneste gjelder også som et overordnet krav. Kravene til styring av tjenesten, herunder styring og kontroll av saksbehandlingen, er nødvendig for at tjenestene som til enhver tid ytes, skal være forsvarlige.

Opplæring av ansatte som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven

Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring til alle ansatte ved Nav-kontoret som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven. Dette kan være både kommunalt og statlig ansatte. Dette kommer fram av sosialtjenesteloven § 6 og er nærmere omtalt i rundskriv R35-00 punkt 2.6.1. De ansatte må blant annet ha kunnskap og kompetanse om:

• Regelverket – herunder sosialtjenesteloven med tilhørende forskrifter og andre bestemmelser som gjelder for tjenester etter denne loven, som forvaltningsloven, NAV-loven og
• Rettsanvendelse – herunder lovtolking og forståelse i samsvar med lovens formål.

Opplæring og kompetanseheving skal gis ut fra den ansattes individuelle og aktuelle behov. Opplæringen kan være intern eller ekstern.

Vurdering og beslutning

Forvaltningsloven kap. 5 inneholder regler om enkeltvedtak. Vedtaket skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven § 23, og det skal begrunnes, jf. §§ 24 og 25. Dette for å sikre at det fattes en riktig avgjørelse som er forståelig for tjenestemottaker, og fordi saken skal kunne overprøves. Mangelfull begrunnelse kan være en indikasjon på at rettsanvendelsen er feil eller skjønnsutøvelsen i saken ikke er korrekt, og at avgjørelsen eller tjenesten som følge av dette ikke er forsvarlig.

Hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad, er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. I rundskrivet gis det en grundig veiledning i hvordan loven er å forstå.

Utøvelsen av skjønnet (de individuelle vurderingene) skal skje innenfor de rammer loven setter. Ulovfestede forvaltningsrettslige regler om utøvelsen av skjønnet, gjelder også. Nav-kontoret skal basere sine avgjørelser på et saklig og forsvarlig skjønn og ikke ta utenforliggende hensyn. Nav- kontorets vedtak skal ikke være vilkårlige og det skal ikke foreligge usaklig forskjellsbehandling.

Kartlegging og vurdering av lovlig opphold og fast bopel

Utgangspunktet er at lovens bestemmelser gjelder for alle som oppholder seg i riket. Kongen kan imidlertid gi forskrifter som begrenser anvendelsen av loven på personer som ikke er norske statsborgere, eller som ikke har bopel i riket. For EØS-borgere er dette gjort i forskriften § 1.

I rundskrivet punkt 1.2.1.1 står det at en person må oppholde seg lovlig i landet og ha fast bopel her for å ha fulle rettigheter etter sosialtjenesteloven. Disse vilkårene er sidestilte, det vil si at begge vilkårene må være oppfylt for at en person skal ha fulle rettigheter etter loven.

Nav-kontoret kan kreve at søker dokumenterer lovlig opphold i riket. Dette kommer fram av forskriften § 5. En EØS-borger har anledning til å veksle mellom ulike oppholdsgrunnlag uten at oppholdsretten nødvendigvis bortfaller. I Arbeids- og velferdsdirektoratets veileder «Veileder for NAV-kontoret ved vurdering av lovlig opphold for EØS-borgere», utgitt 02.02.2018, står det hvordan Nav-kontorene skal vurdere om en EØS-borger har lovlig opphold i relasjon til sosialtjenesteloven, og hvilke oppholdsgrunnlag som kan være aktuelle.

I veilederen blir det understreket at vurderingen av lovlig opphold som Nav-kontoret gjør, kun har betydning for personens rett til sosiale tjenester etter loven. Vurderingen har ingen betydning for klagerens faktiske rett til å oppholde seg i Norge. Det er bare utlendingsmyndighetene som kan avgjøre om en person har rett til å oppholde seg her.

Tidligere har det vært en praksis at Nav-kontoret har funnet det dokumentert at EØS-borgeren har dokumentert lovlig opphold ved å legge fram registreringsbevis. Et registreringsbevis er imidlertid bare et øyeblikksbilde om at utlendingsmyndighetene på utstedelsestidspunktet vurderte at EØS- borgeren hadde et lovlig opphold i landet. Utlendingsmyndighetene fører ikke rutinemessig kontroll med utstedte registreringsbevis, og beviset vil derfor ikke alene fungere som dokumentasjon på at EØS-borgeren fortsatt har lovlig opphold på tidspunktet vedkommende tar kontakt med Nav- kontoret.

Det at en EØS-borger har lovlig opphold i Norge er et dynamisk forhold og oppholds statusen kan endre seg etter hvert som tiden går. EØS-borgere kan ha lovlig opphold på flere ulike grunnlag, og kan fritt veksle mellom de ulike oppholdsgrunnlagene. Det avgjørende når Nav-kontoret skal vurdere en EØS-borgers rettigheter etter sosialtjenesteloven er om personen har dokumentert at han/hun har lovlig opphold på søknadstidspunktet. Nav-kontoret må derfor gjøre en selvstendig, konkret vurdering av om EØS-borgeren omfattes av noen av oppholdsgrunnlagene. For å kunne gjøre denne vurderingen må Nav-kontoret kartlegge og innhente tilstrekkelig med opplysninger som kan dokumentere et gyldig oppholdsgrunnlag.

Når det gjelder varig oppholdsrett, er dette en vurdering som er lagt til utlendingsmyndighetene. Dette innebærer at Nav-kontoret ikke har myndighet til å ta stilling til om EØS-borgeren kan ha varig oppholdsrett, og må derfor veilede personen til å levere en søknad til utlendingsmyndighetene for en oppdatert vurdering, dersom det er aktuelt å få dette belyst.

Dersom Nav-kontoret vurderer at klageren har dokumentert lovlig opphold, er det neste steget å ta stilling til om EØS-borgeren har fast bopel i Norge. Hvilke momenter som kan vurderes er beskrevet i rundskrivet punkt 1.2.1.1 og har betydning for utfallet i den enkelte sak. Det er tilknytningen til Norge som er avgjørende for om en person blir ansett til å ha fast bopel. Jo lenger en person har oppholdt seg i Norge, jo større er sannsynligheten for at tilknytningen er tilstrekkelig, og at personen har fast bopel.

Vurdering av nødsituasjon for EØS-borgere uten lovlig opphold eller fast bopel

EØS-borgere med lovlig opphold, men uten fast bopel, har i utgangspunktet ikke rett på tjenester etter loven, med unntak av opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17. Personen kan likevel ha krav på kortvarig hjelp hvis personen befinner seg i en nødssituasjon. Dette kommer fram av forskriftens § 1 andre ledd og rundskrivets pkt. 1.2.2.1.

Selv om en EØS-borger ikke har lovlig opphold vil personen likevel kunne ha rett på kortvarig hjelp hvis personen befinner seg i en nødssituasjon, se forskriftens § 4 og rundskrivets pkt.1.2.2.7.

Bestemmelsen i forskriftens § 4 er formulert slik at den i hovedsak omfatter tredjelandsborgere (statsborgere av andre land enn borgere som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen) som er her ulovlig, og som har en plikt til å forlate landet. Dette vil eksempelvis være

tredjelandsborgere som har fått avslag på sin søknad om oppholdstillatelse eller som ellers er her ulovlig. En EØS-borger vil som følge av Nav-kontorets vurdering av lovlig opphold ikke ha noen plikt til å forlate landet. Nav-kontorets vurdering av lovlig opphold får som nevnt kun betydning for klagerens rettigheter etter sosialtjenesteloven. Sosialtjenesteloven har imidlertid ikke noen egen bestemmelse om EØS-borgere som ikke har lovlig opphold og som er i en nødsituasjon.

Statsforvalteren mener derfor at forskriftens § 4 må tolkes slik at også en EØS-borger uten lovlig opphold, og som er i en nødssituasjon, vil ha rett til økonomisk stønad og hjelp til å finne midlertidig botilbud i en kort periode. Nav-kontoret kan likevel ikke henstille EØS-borgeren til å forlate landet slik bestemmelsen legger opp til for tredjelandsborgere.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Generelt om organiseringen

Drammen kommune er en kommune i Viken fylke på Østlandet, med cirka 102 000 innbyggere. Kommunen omfatter det som tidligere var kommunene Drammen, Svelvik og Nedre Eiker. Nye Drammen kommune ble etablert 01.01.20. Kommunens administrasjon er organisert i tre enheter, som igjen har flere underenheter. Fire underheter er direkte underlagt rådmann. En av disse er Arbeid og livsmestring der Nav Drammen er organisert under kommunalsjef. Av gjennomgått dokumentasjon står det at Nav-leder har møte med rådmann en gang i måneden og ukentlig virksomhetsledermøte med kommunalsjef.

Nav Drammen har tre kontorsteder plassert i Drammen, Mjøndalen og Svelvik. Til sammen har Nav Drammen 250 ansatte med en leder og nestleder. Kontoret er organisert i ti avdelinger; mottak, ungdom, oppfølging 1, 2 og 3, integrering og inkludering, spesialfunksjoner, arbeid og helse, marked samt system og fagstøtte. Ansatte som har i oppgave å vurdere tjenester etter sosialtjenesteloven, er plassert i alle avdelinger foruten marked, arbeid og helse samt system og fagstøtte. Avdelingene har hver sin avdelingsleder. Avdelingsledere gjennomfører medarbeidersamtaler og porteføljesamtaler med sine ansatte.

Gjennom intervjuer blir det opplyst at møter der saker etter sosialtjenesteloven blir diskutert, i hovedsak skjer ved ukentlig saksdrøft og tavlemøter avdelingsvis, og ved månedlig workshop. Det blir ikke skrevet utfyllende referat fra disse møtene.

Nav-leder, nestleder og avdelingsledere har det overordnede ansvaret for den interne praksisen på kontoret. På sosialtjenesteområdet har kontoret to utviklingskoordinatorer som blant annet har ansvar for interne rutiner, faglig informasjon og opplæring på sosialtjenesteloven. Rollen som utviklingskoordinator utgjør 30 prosent og er i kombinasjon med oppgaver som beslutter og veileder. Avdelingsleder for oppfølging 3 er administrativt ansvarlig for utviklingskoordinatorene.

Under tilsynsbesøket ble det gjort kjent at det per tiden kun er en ansatt som har rollen som utviklingskoordinator, da den andre ansatte som innehar rollen er i permisjon. I oddetallsuker avholdes møte for utviklingskoordinatorene.

Nav Drammen har oppnevnt besluttere som har delegert myndighet til å godkjenne vedtak på sosiale tjenester fra alle avdelinger. Beslutterne skal sikre at vedtak er i tråd med lov og av god kvalitet, samt bidra til faglig kvalitet og utvikling. Rollen har en funksjonstid på ett år med mulighet for forlengelse. Under tilsynet ble vi gjort kjent med at beslutterne sitter med rollen utover det ene året, uten at det blir gjort en formell beslutning om dette. Videre utgjør rollen 20 prosent og kombineres med oppgaver som veileder. Avdelingsleder for oppfølging 2 har det administrative ansvaret for beslutterne. I partallsuker avholdes besluttermøte der ulike temaer blir tatt opp.

Nav Drammen har utarbeidet et beslutterskjema, der alle vedtak som blir returnert til veileder blir registrert i skjemaet med returårsak og aktuell saksbehandler. Avdelingsleder henter ut statistikk på antall returer og returårsak hver måned. Av gjennomgått dokumentasjon fremgår at dette blir løftet fram på workshop. Ved gjentakende feil eller mangler i vedtak hos den enkelte veileder eller veilederne generelt, blir dette tatt videre med avdelingsleder med personalansvar som må iverksette tiltak. Dette kan for eksempel være opplæring skulder til skulder, eller gjennomgang i felles fora.

Nav-kontorets planer og systemer

Nav Drammen har en felles opplæringsplan og fadderordning for nyansatte. Når det gjelder vurdering av inngangsvilkårene for EØS-borgere og EØS-borgeres rett på tjenester, blir det i intervjuer opplyst at Nav-kontoret ikke har særskilt opplæring i denne delen av lovverket.

I intervjuer blir det opplyst at Nav Drammen ikke har et formelt avvikssystem for å melde faglige feil. Av mottatt dokumentasjon ligger avviksskjema, datert 28.05.20, som har som formål å sikre at alle brudd, og antatte brudd på forsvarlig forvaltning rapporteres, og at lovverk blir ivaretatt slik at tjenestemottaker får forsvarlige tjenester. Videre blir det i intervjuer opplyst at ansatte melder faglige feil til avdelingsleder. Av gjennomgått dokumentasjon skal faglige feil avdekkes gjennom beslutterskjema og gjennom diskusjon i besluttermøter. Utviklingskoordinator mottar henvendelser fra veiledere om endringer, oppdateringer og faglige spørsmål gjennom e-post eller Teams. Nav Drammen har nylig utarbeidet rutinebeskrivelse for kontroll av EØS-saker etter lov om sosiale tjenester. Rutinen gjelder fra 01.09.21. I intervjuer av de ansatte blir det opplyst at det er meldt ett avvik på området. Videre opplyser ansatte at de er kjent med at det er utarbeidet en ny rutine, men at det ikke har vært opplæring i rutinen. Av intervjuene kommer det fram at Nav Drammen planlegger workshop i oktober/november 2021 med EØS som tema.

Kartlegging og vurdering av lovlig opphold for EØS-borgere

Av mottatt dokumentasjon kommer det fram at Nav Drammen i kartleggingssamtaler kartlegger søkerens situasjon med tanke på økonomi, bolig, jobbsituasjon, helse, familie og årsaken til at man søker om hjelp. I forbindelse med tilsynet har Nav Drammen utarbeidet et kartleggingsskjema for vurdering av EØS-borgere, og håper å iverksette skjemaet i interne rutiner snarest. Av gjennomgått dokumentasjon er også rutine om EØS-borgere hentet fra Nav Drammens interne faghåndbok.

Gjennom intervjuene opplyser flere ansatte at de avdekker om søkeren er EØS-borger gjennom opplysninger i søknad, for eksempel navn og statsborgerskap og ved å sjekke egne fagsystemer, samt gjennom den generelle kartleggingen av saken. Flere ansatte bekrefter at de er kjent med hvilke opplysninger som kan innhentes i forbindelse med å kartlegge EØS-borgerens oppholdsgrunnlag, for eksempel registreringsbevis for EØS-borgere, arbeidskontrakter, lønnsslipper og skattemelding.

Gjennom intervjuene opplyser flere ansatte at de er kjent med at det skal gjøres en vurdering av om EØS-borgere fyller inngangsvilkårene til sosialtjenesteloven. Videre opplyser ansatte at de bruker rundskriv, veileder, intern forenklet veileder (kartlegging av EØS-borgere) og faghåndbok i vurderingene, men at de er usikre på hvordan de skal gå fram i vurderingen, og hvor vurderingen skal hjemles i sosialtjenesteloven. Flere ansatte opplyser at de opplever vurdering av lovlig opphold og fast bopel for EØS-borgere som vanskelig og komplisert, og at de heller velger å innvilge økonomisk stønad, framfor å «avslå» søknaden.

Når det gjelder varig oppholdsrett står følgende i intern faghåndbok: «En EØS-borger som har hatt sammenhengende lovlig opphold i 5 år har varig oppholdsrett.». Videre står det i rutinen:

«På lik linje som man vurderer varig oppholdsrett til EØS-borgere som har oppholdt seg sammenhengende i Norge siste fem årene, vil samme vilkår kunne legges til grunn på familiemedlemmer uavhengig av forsørgerplikten. Har EØS-borgeren oppholdt seg sammenhengende i Norge siste fem årene, har man varig oppholdsrett. [...] Dette er imidlertid ikke en absolutt regel. Er du usikker, rådes du til å kontakte Statsforvalteren for råd og veiledning.»

I rutinen Kartlegging av EØS-borgere står følgende om varig oppholdsrett: «Ved varig oppholdsrett: en vurdering fra UDI gjennom søknad om varig opphold.». Videre:

«Dersom EØS-borger har hatt sammenhengende lovlig opphold i fem år eller mer, har EØS- borgeren varig oppholdsrett. Bruk aktuelle situasjoner for å vurdere om EØS-borgeren har hatt lovlig sammenhengende opphold i fem år.

[…]

Dersom man er usikre på om EØS-borgeren har hatt sammenhengende lovlig opphold i fem år, og vi ikke kan/får innhentet nødvendig dokumentasjon for å underbygge dette kan EØS- borgeren søke UDI om varig oppholdsrett.»

Flere ansatte opplyser at de innhenter dokumentasjon og deretter vurderer om varig oppholdsrett er oppfylt, og/eller ber EØS-borgeren om å søke om varig oppholdsrett til utlendingsmyndighetene.

Vurdering av nødsituasjon

Av rutinebeskrivelsen «Kontroll av EØS – lov om sosiale tjenester», datert 01.09.21, side 3, står det:

«[…] Dersom søker ikke har fast bopel/lovlig opphold, har det blitt vurdert § 17 eller støtte i en nødsituasjon?». Av de øvrige rutinene som omhandler EØS-borgere, er vurdering av nødsituasjon ikke nevnt.

Ved gjennomgang av saksmapper og intervjuer av ansatte, kommer det fram ulik oppfatning av hvordan nødsituasjonen for EØS-borgere skal vurderes, og hvor dette skal hjemles i sosialtjenesteloven.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Under tilsynet med Drammen kommune har vi sett at EØS-borgeres rett på tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 blir vurdert, og vi har på bakgrunn av dette ikke grunnlag for å konkludere med lovbrudd. Vår gjennomgang av dokumenter, intervjuer og saksmapper, viser imidlertid at det kan være en fare for svikt i vurdering av forsvarlige tjenester ved Nav Drammen, da vi ser at vurderingen av inngangsvilkårene for EØS-borgere enten er mangelfull eller helt fraværende. Manglende vurdering av inngangsvilkårene kan føre til forskjellsbehandling og vilkårlig vurdering av EØS-borgere. Nav Drammen har ikke en fast rutine for å vurdere inngangsvilkårene til loven ved søknader fra EØS-borgere, verken ved søknader fra nye brukere, eller brukere som allerede mottar (løpende) økonomisk stønad. Vår vurdering er at Nav Drammens praksis avhenger av hvilken kompetanse den enkelte ansatte har på lovområdet. Dette fører til at det er tilfeldig om inngangsvilkårene til sosialtjenesteloven blir vurdert, som igjen fører til at det er vilkårlig om EØS- borgere får vurdert sine rettigheter etter kapittel 4. En slik praksis vil i ytterste konsekvens føre til at EØS-borgere som kan ha rett på økonomisk stønad, ikke får innvilget hjelp. Samtidig kan konsekvensen også være at EØS-borgere som ikke fyller inngangsvilkårene, likevel mottar økonomisk stønad, fordi man unnlater å gjøre en konkret vurdering av lovlig opphold og fast bopel. På tilsynstidspunktet fant vi derimot ikke grunnlag for å konkludere med at risikoen for en slik praksis var for høy. I avsnittene under, går vi nærmere inn på de ulike risikomomentene.

Gjennomgang av dokumenter og informasjon fra intervjuer viser at opplæringen som er gjennomført ved Nav Drammen, ikke har dekket behovet for kompetansehevende tiltak for at ansatte skal ha tilstrekkelig kunnskap om EØS-borgere og deres rettigheter etter sosialtjenesteloven. Ansatte opplyser at vurderingen av inngangsvilkårene blir oppfattet som vanskelig og omfattende, og de legger derfor ofte til grunn at inngangsvilkårene er oppfylt, uten at saken er konkret og individuelt vurdert. Flere ansatte etterlyser opplæring på temaet, da de er usikre på hvordan de skal håndtere regelverket på dette området.

Gjennomførte intervjuer med avdelingsledere som har personalansvar for veiledere med sosialfaglige oppgaver, viser at flertallet av lederne har lav kompetanse innenfor sosialtjenesteområdet - flere avdelingsledere bekrefter også dette selv. Dette innebærer at fagkompetansen (knyttet til vurdering av EØS-borgere) overlates til besluttergruppen, utviklingskoordinatoren og veilederne selv.

Besluttergruppen godkjenner alle vedtak, og har i oppgave å sørge for at vedtak er i tråd med lov. Likevel er manglende vurdering av inngangsvilkårene og forståelse av regelverket ikke avdekket og rettet opp før vedtak godkjennes. Utfallet av klagesaker fra Statsforvalteren gjøres ikke kjent for alle som jobber med sosialtjenesteloven, og bidrar dermed ikke til en endring i praksis ved Nav Drammen.

Av fremlagte rutiner om EØS-borgere og gjennom intervjuer finner vi at det er etablert en feil forståelse av vurderinger som knytter seg til lovlig opphold og fast bopel, herunder varig oppholdsrett, forsørgeransvar for familiemedlemmer av EØS-borgere og boligens egnethet. Som vist til i kapittel 2 har Nav ikke myndighet til å vurdere varig oppholdsrett. Når det gjelder familiemedlemmer til EØS-borgere, er det ikke alltid tilfellet at referansepersonen har forsørgeransvar. Videre er en vurdering av om boligen er egnet, ikke et relevant moment i vurdering av fast bopel. Vi oppfordrer derfor Nav Drammen til å gjennomgå sine faglige rutiner slik at de er i tråd med regelverk, rundskriv og veileder.

Nav Drammen er et stort kontor med mange ansatte, der arbeidet med brukere som har behov for sosiale tjenester er plassert i 7 av 10 avdelinger. Dette kan innebære en økt risiko for faglig svikt i tjenesten. Mange ansatte tilsier et større krav til det daglige arbeidet med sosiale tjenester og opplæring / kompetanseheving, for at de ansatte er oppdatert på regelverket og besitter den kompetansen som er nødvendig.

Under tilsynet fikk vi inntrykk av at arbeidet med å vurdere inngangsvilkårene fremstår som tilfeldig og at det er opp til den enkelte veileder å identifisere og fange opp saker hvor en slik vurdering er nødvendig. Statsforvalteren finner på bakgrunn av dette at Nav Drammen har forbedringspotensial i å arbeide med regelverket som knytter seg til inngangsvilkårene til loven. Herunder å gjøre en gjennomgang og etablere riktig forståelse av vurdering av lovlig opphold, fast bopel, og nødsituasjon der inngangsvilkårene ikke er oppfylt.

Vi finner også at Nav Drammen har et forbedringspotensial i å gjennomgå regelverket som knytter seg til EØS-borgeres rettigheter etter sosialtjenesteloven, og å synliggjøre de konkrete og individuelle vurderingene de foretar i vedtak. Det er vår vurdering at dette vil bidra til å øke kvaliteten på de sosiale tjenestene.

Videre anbefaler vi at Nav Drammen fremover jobber med å skape en kultur for kontinuerlig forbedringsarbeid og faglig styring. Med dette mener vi at mulige forbedringsområder blir presentert gjennom fagmøter, saksbehandling, saksgodkjenning og at annen samhandling i organisasjonen blir fanget opp og gjort til gjenstand for forbedringsarbeidet.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

Med hilsen

Bente Rygg
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernsavdelingen

Hanne Kristiansen Valle
seniorrådgiver