Rapport fra tilsyn med kommunens plikt til å yte tjenesten økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven i Hurdal kommune v/ Nav Hurdal 2021

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med tjenesten økonomisk rådgivning og besøkte i den forbindelse Hurdal kommune ved Nav Hurdal i perioden 30.08.2021 til 17.09.2021. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tjenesten økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester. Kommunen hadde ingen innsigelser til utkastet for rapporten.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Statsforvalterens konklusjon

Lovbrudd

Hurdal kommune, ved Nav Hurdal, ivaretar ikke sitt lovpålagte ansvar for tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er lovbrudd på

Sosialtjenesteloven § 4 (krav til forsvarlighet), § 17 (opplysning, råd og veiledning), § 41 (anvendelse av forvaltningsloven) og § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker).

Vi ber Hurdal kommune om å

• utarbeide en plan med tiltak for å rette Planen skal beskrive:
  - tiltak som settes i verk for å rette lovbruddet
  - virksomhetens egne frister for å sikre fremdrift

Statsforvalteren har i dialog med konstituert virksomhetsleder ved Nav-Hurdal, avtalt at planen oversendes Statsforvalteren så snart den er klar, og senest innen 31.01.22.

Når vi har mottatt planen vil vi ta stilling til om den er tilstrekkelig for å anse lovbruddet for rettet, og om tilsynet kan avsluttes.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Temaet var hvordan kommunen sørger for tjenesten økonomisk rådgivning. Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer at:

Tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig, og tildelingen er forsvarlig

Kommunen skal sikre at tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig. Dette innebærer at alle som kan ha behov for og rett på tjenesten får informasjon og tilbud om denne, og at tildelingen gjøres forsvarlig (kartlegging og identifisering, vurdering og beslutning).

Tjenesten økonomisk rådgivning gjennomføres på en forsvarlig måte

Kommunen skal sikre forsvarlig gjennomføringen, herunder om tidsfristen for iverksetting av vedtak overholdes og at det tilbys en tilpasset tjeneste.

Tjenesten økonomisk rådgivning ytes med forsvarlig kompetanse

Kommunen skal sikre at det er kompetanse hos personell til å utføre tjenesten økonomisk rådgivning.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Lovgrunnlag for tilsynet:

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen – sosialtjenesteloven
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker – forvaltningsloven
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen – Nav-loven
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Fakta om kommunen og organisering av tjenesten

Hurdal hadde ifølge Statistisk sentralbyrå 2 869 innbyggere i 2. kvartal 2021, og er en liten kommune i Viken fylke.

Det er kommunen som har ansvaret for utføre oppgavene etter sosialtjenesteloven. Myndighet til å utføre oppgavene kan delegeres, men det øverste ansvaret for tjenestene ligger likevel til kommunen som overordnet myndighet. Hurdal kommune ledes av rådmannen.

Ansvaret for de for de sosiale tjenestene i Hurdal kommunen ligger hos Nav-kontoret, herunder tjenesten økonomisk rådgivning. Det vises til delegeringsreglement for Nav-leder datert 27.08.21.

Nav-kontoret har oversendt dokumentasjon som viser hvordan kommunen og Nav-kontoret har organisert tjenesten. Det er forelagt dokumenter som viser organisering i kommunen, Nav-kontoret, herunder avtale om fungering for Nav-leder og avtale om bistand med tjenesten fra Nav Eidsvoll.

Det vises til dokumentene, «Organisasjonskart Hurdal kommune 2021» og «Organisering NAV Hurdal Juli 2021», samt e-postkorrespondanse med forespørsel om fungering som Nav-leder for Nav Hurdal, mellom partnerskapet i Hurdal kommune ved rådmann Kjetil Kokkim og direktør for Nav Øst-Viken Steinar Hansen og kommunedirektør i Eidsvoll, Knut Haugestad, datert 10.02.21. Kontrakt om fungering mellom kommunedirektør i Eidsvoll og Nav-leder i Eidsvoll Berglind Olafsdottir, datert 15.02.21, referat fra møtet mellom Nav-partnerskapene i Hurdal kommune og Eidsvoll kommune av 25.05.21 og e-post med informasjon til alle medarbeidere i Nav Hurdal og Nav Eidsvoll, fra Nav- partnerskapene ved direktør for Nav Øst-Viken og til de to Nav-kontorene.

Virksomhetsleder ved Nav Hurdal er plassert organisatorisk direkte under rådmannen. Nav-kontoret hadde på tidspunktet for tilsynet en konstituert virksomhetsleder. Nav Hurdal har til sammen 7 ansatte, inkludert virksomhetsleder/konstituert virksomhetsleder. Nav Hurdal har en flat organisasjonsstruktur, virksomhetsleder er også de ansattes nærmeste leder. To ansatte jobber med statlige oppgaver, de fire andre jobber med kommunale oppgaver, hvorav to med rus- og psykiatritjenester og de to andre med de sosiale tjenestene.

De to som jobber med sosialtjenesteloven deler sakene seg imellom, med en halvpart på hver fordelt etter fødselsdato på tjenestemottaker. De skal ha kunnskap om økonomisk rådgivning til å bistå med nivå 1- og nivå 2-saker. Det er ingen ansatte på kontoret med kompetanse til å bistå med nivå 3-saker. Saker som defineres som nivå 3 saker får kontoret bistand fra spesialist ved Nav Eidsvoll.

Nivåene det vises til har referanse til nivåene av alvorlighetsgrad for økonomiske problemer, som Arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidet i sin veiledningsmodul for råd og veiledning til personer med økonomiske problemer.

Her er økonomiske problemer delt opp i 3 nivåer, og alvorlighetsgraden og bistandsbehovet har nær sammenheng. Det bemerkes at de fleste kjente til disse nivåene.

Nivåene i veiledningsmodulen til Arbeids- og velferdsdirektoratet kan beskrives slik:

Nivå 1 er de som har betalingsvansker, men kan ved enklere råd og veiledning komme á jour. Tjenestemottakeren kan ofte gjøre mye selv, og rådene kan for eksempel være alt fra informasjon til ubetydelige tiltak på kreditorsiden. Nivå 2 er de som er midlertidig betalingsudyktig og med det menes for tiden ute av stand til å oppfylle sine forpliktelser.

Situasjonen krever normalt lette tiltak på for både bruker og på kreditorsiden. Nivå 3 er de med varig betalingsudyktighet. Her er situasjonen alvorlig og krever tyngre tiltak på begge sider.

Det er også ofte tale om «nivå 0». Det er de som betaler i tide, men kan ha behov for å forebygge økonomiske problemer. Her er det ofte tilstrekkelig med enkel råd og veiledning om hvordan innrette seg for å ikke få problemer i fremtiden.

Alle ved kontoret har myndighet til å fatte vedtak på tjenesten økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven. Vedtakene godkjennes i hovedsak av den samme veileder som behandlet saken. Det er imidlertid ikke forelagt dokumentasjon som viser at vedtaksmyndighet er delegert fra Nav- leder til de ansatte ved Nav Hurdal.

Nav-kontoret har faste ukentlige kontormøter og fagmøter. Saker og problemstillinger knyttet til økonomisk rådgivning drøftes uformelt og fortløpende mellom de to som jobber med de sosiale tjenestene.

Nav-leder og kommuneledelsen/rådmann har jevnlige møter, og Nav-leder og kommuneledelsen har jevnlige møter med Nav Stat.

Underlagsmateriale for tilsynet

Tilsynslaget har gjennomgått dokumenter Nav-kontoret ble bedt om å fremlegge, blant annet måldokumenter, organisasjonskart, møtestruktur og saksmapper.

Det ble bedt om å få tilsendt ti enkeltvedtak om økonomisk rådgivning etter § 17. Videre ble det bedt om å fremlegge saksmappene til tolv av de siste vedtakene etter §§ 18 og 19 (hvorav fem med avslag), seks mapper hvor det er fattet § 17 vedtak, samt seks mapper hvor det er gitt økonomisk rådgivning, men ikke fattet rettighetsvedtak.

Nav-kontoret opplyste de kun hadde fattet tre vedtak etter § 17 i 2020 og 2021 frem til selve tidspunktet for tilsynet ble gjennomført. Det ble derfor oversendt og fremlagt et utvalg som var nærmest mulig det som ble etterspurt. Det vises da til utvalget nevnt nedenfor.

Det er gjennomgått til sammen 17 saksmapper. Alle saksmappene har hatt aktivitet de siste seks måneden forut for tilsynet. Av disse 17 mappene var det tre vedtak fattet etter § 17, to saker hvor det var gitt råd og veiledning, men ikke fattet vedtak, syv saker hvor det var fattet § 18-vedtak og fem saker hvor det var fattet vedtak om avslag etter § 18.

I tillegg er det blitt gjort intervjuer av veiledere og konstituert Nav-leder, til sammen 7 ansatte, samt med kommunens rådmann. Det er også snakket med fire tjenestemottakere.

Tilgjengelighet, tildeling og gjennomføring av tjenesten

Informasjon om tjenesten

Hurdal kommune og Nav Hurdal har informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning på sine nettsider. Kommunen har én side, mens Nav har en side driftet av kommunen og en side på Nav.no som Arbeids- og velferdsdirektorater har ansvar for. Sidene gir informasjon om selve tjenesten, hvem den kan være aktuell for, hvordan du kan komme i kontakt med kontoret eller en veileder, og i hvilket tidsrom.

Det er ikke helt sammenfallende informasjon om kontaktpunkter og tilgjengelige tider på de ulike nettsidene.

Hurdal kommune opplyser kontorets adresse, at det er stengt, mandag, onsdag og fredag, og åpent tirsdag og torsdag mellom klokken 10.00-14.00. Videre vises det til at det er en vakttelefon for sosiale tjenester og nummeret dit er 5555 3333.

Nav.no viser til at kontoret er åpent hver dag mellom klokken 10.00-14.00. For å komme i kontakt med kontoret vises det blant annet til direktenummer til to av veilederne.

Ansatte opplyser under intervju at kontoret har åpent for forhåndsavtalt timeavtaler hele dagen. Kommer du utenom åpningstiden, men innenfor arbeidstiden, kan du ringe på ringeklokken ved døren og en ansatt vil komme og lukke opp.

I lokalene til Nav-kontoret hvor publikum har tilgang er det ingen synlig informasjon om tjenesten.

De intervjuede ble spurt om de gir informasjon om tjenesten i kontakt med tjenestemottaker, herunder i hvilke tilfeller og hva slags informasjon.

Enkelte veiledere svarte bekreftende på at de gav informasjon om tjenesten. Veilederne som gav informasjon sa at det gjaldt særlig i saker hvor tjenestemottaker gav uttrykk for at det var økonomiske problemer, og dersom problemene ble ansett som mindre kompliserte (nivå 1- til nivå 2-saker). I de tilfellene ble det som oftest gitt informasjon om at tjenesten finnes og at den kan fås ved kontoret.

Blir problemene ansett som mer komplekse gis det i de fleste tilfeller, informasjon om at Nav Hurdal ikke har en spesialist og at det derfor ikke kan gis bistand i saker med store utfordringer (nivå 3- saker).

Kartlegging av tjenestemottaker (identifisering)

Nav Hurdal har ikke kartleggingsverktøy som sikrer mer utvidet kartlegging av den økonomiske situasjonen til den enkelte tjenestemottaker.

Dersom tjenestemottaker søker om økonomisk sosialstønad bes denne om å oppgi hvilke inntekter og utgifter vedkommende har.

Utover dette gjøres det sjeldent en mer utvidende kartlegging av tjenestemottakers økonomi. Dette selv om det foreligger opplysninger som tilsier et mulig behov for tjenesten og for en utvidet kartlegging. Dette bekreftes i intervju av ansatte.

Fange opp behov og tilby tjenesten (vurdering og beslutning)

Ikke alle veiledere er oppmerksomme på risikofaktorer for at en person kan ha behov for tjenesten økonomisk rådgivning. Risikofaktorer kan for eksempel være reduksjon av inntekt fra lønn til dagpenger. Dette kom frem under intervju.

Samtlige saksmapper inneholder opplysninger som tilsier et behov for tjenesten. Det kan for eksempel være at tjenestemottaker ikke klarer å betale løpende forpliktelser i tide, gjeld til forfallstidspunkt, utleggstrekk i lønn/ytelse, opplever reduksjon i inntekter slik som overgang fra arbeidsinntekt til arbeidsavklaringspenger eller sier de ønsker hjelp med å sette opp budsjett og få råd om disponering.

I få saker hvor det var opplysninger om økonomiske utfordringer var det spor av at tjenesten var blitt tilbudt.

Tjenestemottaker vi intervjuet hvor det i saksmappen kom frem at de kunne ha eller hadde økonomiske problemer svarte de ikke opplevde at det ble stilt utvidet spørsmål til økonomien, eller ble tilbudt muligheten til å få økonomisk rådgivning.

Journalnotat og vedtak

Gjennomgang viser store ulikheter når det gjelder dokumentasjon og informasjon om tjenestemottaker økonomiske situasjon. Enkelte saksmapper hadde få eller ingen notater.

Det er fattet tre vedtak om økonomisk råd og veiledning de siste 20 månedene.

Informasjon fra tjenestemottakere

Intervjuer med tjenestemottakere viser at de er fornøyde med kontakten med Nav Hurdal. De opplyser at det var enkelt å komme i kontakt med kontoret, enten første kontakt var over nett, gjennom telefon eller ved fysisk oppmøte. De sier det blir møtt med forståelse, hvor de får fremlagt sin situasjon og bistand med det de trengte hjelp til. Videre opplyser de at de opplever det er enkelt å komme i kontakt med sin veileder under saksbehandlingsprosessen, og at de mener de får hjelp til rett tid. Dette gjelder så lenge det er tale om økonomisk sosialstønad.

Tjenestemottakere vi snakket med som opplever utfordringer med sin økonomi har blandende tilbakemeldinger. De som har fått bistand fra rådgiver hos Nav Eidsvoll (gjennom samarbeidet), har gode opplevelser. De sier de har fått informasjon om tjenesten, avklart forventninger til hva rådgiver kan bidra med og hva de selv kan gjøre, samt vedtak på rettigheten til tjenesten. Videre sier det at de får tett og god oppfølgning.

Ansvar for tjenesten

Det bemerkes at rutiner, avvikssystem og styring av tjenesten er en del av internkontrollen og underlagt kommunens ansvar. Det er fremkommet etter at tilsynet var gjennomført, men under utarbeidelsen av rapporten, at Statsforvalteren ikke har hjemmel i sosialtjenesteloven som eksplisitt

inkluderer internkontrollbestemmelser i ny kommunelov. Eventuelle funn som knytter seg til internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1 vil derfor ikke bli nevnt i denne rapporten.

Kartlegging av ansattes kompetanse

Ansatte opplyser at deres kunnskap om tjenesten og deres kompetanse på fagområdet økonomisk rådgivning etter § 17 i sosialtjenesteloven ikke er blitt kartlagt av kommunen eller Nav-kontoret.

Dette gjelder både nyansatte og ansatte som har vært tilsatt lenge.

Det bemerkes at de ansatte opplyser at de ikke har blitt gitt opplæring eller en plan for dette av kommunen.

Forsvarlig og helhetlig tjeneste

Veiledere ved Nav Hurdal skal kunne gi økonomisk rådgivning på nivå 1 og 2. De har ingen på kontoret til å tilby bistand med nivå 3-saker. Dette opplyses i tilsendt dokumentasjon og bekreftes i intervju med konstituert Nav-leder.

Det var på tilsynstidspunktet ingen spesialist i økonomisk rådgivning ansatt ved Nav-kontoret. Nav Eidsvoll har bistått i noen få enkeltsaker på nivå 3.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Tilgjengelighet, tildeling og gjennomføring av tjenesten

Kommunens hjemmeside og Nav.no har ulik informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning. Det er ikke samsvar i opplysninger om åpningstider og sidene peker på hverandre når det gjelder hvordan de skal komme i kontakt med Nav for å få økonomisk rådgivning.

Dette gjør det mer utfordrende for de som forsøker å selv gjøre seg kjent på nettet med hvordan de kan få bistand med økonomien sin. I verste fall kan det være til hinder for at de oppnår kontakt, eller for at de velger å ta kontakt.

Det blir ikke gitt systematisk informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning til personer som kan ha rett på tjenesten. Dette gjelder også i tilfeller hvor de selv ytrer behov for tjenesten.

Hvorvidt det gis informasjon om tjenesten avhenger i stor grad av om de selv tar opp utfordringer med økonomien. Tilsynet viser at det ofte er personavhengig av hvem tjenestemottaker kommer i kontakt med om de får informasjon eller ikke. Dette fører til at flere som kan ha behov og rett på tjenesten ikke gjøres kjent med sine rettigheter.

Fordi personer i risikogruppen ikke blir fanget opp (mangelfull kartlegging), ikke får informasjon om eller tilbud om tjenesten, så får de ikke rett til tjenesten og dermed ikke ivaretatt sine rettigheter.

I saker hvor tjenesten tilbys er det kun oppad til nivå 2 kontoret selv kan behandle. Nav Eidsvoll har bistått i et par enkeltsaker på nivå 3. Kommunen har ikke egne ressurser til å behandle nivå 3-saker, kommunen tilbyr dermed ikke en fullverdig tjeneste.

Det er fattet tre vedtak på § 17. Gjennomgang av saker viser at mange har økonomiske problem, men ikke fått vedtak eller fått tilbud om tjenesten og takket nei til det. Kommunen tilbyr dermed ikke tjenesten til alle som har behov for bistand.

Kommunens plikt til å yte en forsvarlig tjeneste

Sosialtjenesteloven skal bidra til å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Videre skal den bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, og til likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer. Det vises til lovens formålsbestemmelse § 1.

Det er kommunen som har ansvaret for å utføre oppgavene etter denne loven, jf. § 3, og det oppstilles krav om forsvarlighet til tjenestene som ytes, jf. § 4

Opplysning, råd og veiledning, herunder økonomisk rådgivning, er én av fem lovpålagte tjenester og en av kjerneoppgavene i Nav-kontoret, jf. § 17.

Det vil si at kommunen er pliktig til å tilby tjenesten og det stilles minimumskrav til hva tjenesten skal omfatte av både innhold og kvalitet.

Tjenesten økonomisk rådgivning har et tredelt formål. Forebygge økonomiske problemer, søke å løse akutte økonomiske problemer, og å bidra til å finne helhetlige og varige løsninger for tjenestemottaker med behov for økonomisk rehabilitering.

Kravet om forsvarlighet gjelder alle ledd i prosessen. Det betyr at for å overholde kravet forutsetter at tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelige for alle som har et bistandsbehov. I det ligger at det gis informasjon om tjenesten, at det foretas indentifiserings-, vurderings- og beslutningsprosesser, og at kommunen tilbyr rett bistand til rett tid.

Nav-kontoret har ikke identifisert behov for, gitt informasjon og tilbudt tjenesten i alle gjennomgåtte saker der det er aktuelt. Uten spesialist eller noen med kompetanse til å behandle nivå 3-saker, har kommunen heller ikke anledning til å tilby en helthetlig tjeneste etter § 17.

Det er anledning for kommunen til å sette bort oppgaven med å gi innholdet i tjenesten. Det betyr at de kan la Nav Eidsvoll bistå de i nivå 3-saker. Det må imidlertid formelle avtaler på plass som tydelig viser hvilke oppgaver som er delegert.

Kommunen har fortsatt ansvar for den delen av tjenesten som er delegert. Det betyr blant annet at de må ha mulighet til å kunne styre og føre oppsyn med utførelsen av de delegerte oppgavene, deriblant være den som har vedtaksmyndighet i saken.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Lovbrudd

Hurdal kommune, ved Nav Hurdal, ivaretar ikke sitt lovpålagte ansvar for tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er lovbrudd på

Sosialtjenesteloven § 1 (lovens formål), § 4 (krav til forsvarlighet), § 17 (opplysning, råd og veiledning), § 41 (anvendelse av forvaltningsloven) og § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker).

6. Oppfølging av påpekt lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi om hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekt lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Vi ber Hurdal kommune om å

• utarbeide en plan med tiltak for å rette Planen skal beskrive:
  • tiltak som settes i verk for å rette lovbruddet
  • virksomhetens egne frister for å sikre fremdrift

Statsforvalteren har hatt tett og god dialog med konstituert virksomhetsleder ved Nav-Hurdal under hele tilsynet. Vi er kjent med at kommunen har, og er i, prosess med å få på plass et forsvarlig tjenestetilbud når det gjelder økonomisk rådgivning. Det er avtalt at planen om retting av lovbrudd oversendes Statsforvalteren så snart den er klar, og senest innen 31.01.22.

Når vi har mottatt planen vil vi ta stilling til om den er tilstrekkelig for å anse lovbruddet for rettet, og om tilsynet kan avsluttes.

Med hilsen

Bente Rygg
Oppvekst- og velferdsavdelingen
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernsavdelingen

Joo Luraas
seniorrådgiver