Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker stønad i Asker kommune 2022

Tidsrom for tilsynsbesøket:

23.09.22-03.10.22.

Statsforvalteren i Oslo og Viken 24.11.2022

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Asker kommune og besøkte i den forbindelse Nav Asker fra 23.09.2022 til 03.10.2022. Vi undersøkte om kommunen sørger for at Nav-kontorets behandling av søknader om økonomisk stønad til barn etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Nav Asker foretar ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad
Nav Asker foretar ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til barnefamilier

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens § 17, 24, 25 og 41 og kommunelovens § 25-1.

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å konkludere med lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved behov.

Kommunens styringstiltak sikrer ikke at barnas behov blir tilstrekkelig kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunen har avdekket enkelte feil ved egen praksis, men det har ikke medført at praksisen er blitt endret. Det kan derfor være risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan følgelig få betydelige konsekvenser for den enkelte familie som ikke får oppfylt sine rettigheter etter lov om sosiale tjenester.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til barnefamilier.
Barnefamilier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav- loven)
Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de
felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

Formålet med sosialtjenesteloven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og
økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme
overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, jf. § 1. Loven skal bidra til at
utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger
av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven er
forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle
samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i
sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det fremgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker. Hos familier som er nye på Nav-kontoret vil det naturlig nok være mindre aktuelt med oppfølgingssamtaler.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Generelt om organiseringen

Asker kommune er administrativt organisert med to fullmaktsnivåer og fire ledernivåer. Fullmaktsnivå 1 har to ledernivåer – kommunedirektør og direktører/kommunalsjefer. Fullmaktsnivå 2 har to ledernivåer – virksomhetsledere og avdelingsledere. Kommunen er inndelt i seks tjenesteområder, der Nav-kontoret er organisert i tjenesteområdet velferd. Tjenesteområdet ledes av direktør for velferd.

Nav Asker har felles virksomhetsleder for statlig og kommunal del som rapporterer til direktør for velferd. Nåværende virksomhetsleder tiltrådte i januar 2022. Nav-kontoret er videre inndelt i avdeling stab, økonomisk veiledning og administrasjon, aktivitet og utvikling og næringsliv og utvidet oppfølging. I tillegg er det fem avdelinger for arbeid og levekår fordelt på tre i område Asker og to i område Røyken. Av disse er tre for voksne brukere og to for unge opp til 30 år. Alle avdelingene for arbeid og levekår behandler søknader om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven og har hver sin avdelingsleder. Avdelingene er videre inndelt i team for veiledning og team for oppfølging. Begge teamene tar imot nye brukere og kartlegger bistandsbehovet. Begge teamene behandler søknader om sosialhjelp og gir råd og veiledning etter sosialtjenesteloven. Det er de fem obligatoriske tjenestene i sosialtjenesteloven som er organisert i Nav-kontoret. Flyktningetjenesten, rus og psykisk helse er organisert i andre tjenesteområder.

Nav-kontoret har egen fagkoordinator for de sosiale tjenestene som rapporterer til avdelingsleder. Ifølge stillingsbeskrivelsen er en av hovedoppgavene å sørge for at Nav-kontoret jobber med faglig god kvalitet i henhold til sosialtjenesteloven. Nav-kontoret har også seks fagrådgivere for sosiale tjenester. Blant deres hovedoppgaver er ansvar for opplæring og veiledning av nye medarbeidere i sosialtjenesteloven, og godkjenning av vedtak sammen med fagkoordinator.

Nav-kontorets planer og systemer

I oversendt egenrapportering er det opplyst at Nav-leder deltar i møter med ledelsen i kommunen hver 14 dag. Ved behov orienterer Nav-leder da om tilstanden og risiko i Nav-kontoret på eget initiativ ifølge egenrapporteringen. Kommunen benytter avvikssystemet Simpli, men ifølge egenrapporteringen og intervjuer under tilsynet benyttes dette i svært liten grad til faglige avvik. Virksomhetsleder på Nav-kontoret er øverste ledernivå som mottar faglige avviksmeldinger i Simpli. Kommunen skriver i egenrapporteringen at der de ser avvik gis det tilbakemelding og gjennomgås rutiner. Det er videre opplyst i egenrapporteringen at fagkoordinator og fagrådgivere har ukentlige møter for å se på felles praksis, og drøfte saker og rutiner. Det fremgår også at Nav-kontoret har tre internkontroller i året i tillegg til stikkprøvekontroller. Kontorets rutine for interkontroll av vedtak etter sosialtjenesteloven beskriver at dette innebærer en sjekk av om vedtakene er tilstrekkelig opplyst og begrunnet. Alle porteføljer hos saksbehandlerne skal også gjennomgås to til tre ganger per år. I kontorets rutine for internkontroll av vedtak etter sosialtjenesteloven står det at i etterkant av kontrollen gis det tilbakemelding direkte til veileder og i fagmøter. Det utarbeides også en kort oppsummeringsrapport som lagres på Teams/sosiale tjenester.

Det skrives journalnotater i Arena og noe kommunikasjon rundt arbeidsrettet oppfølging i Modia. Skriftlig dokumentasjon til søknader om sosialhjelp er i Socio, mens noen helseopplysninger og rapporter fra tiltak er i Gosys. Nav-kontoret har opplæringsplaner for alle nyansatte og skriver i egenrapporteringen at det gis systematisk opplæring av systemansvarlig, fagkoordinator og fagrådgiver. Kontoret opplyser at de jobber med struktur for opplæring for alle for å sette opplæring og utvikling mer i system. I Nav Askers virksomhetsplan for 2022 fremgår det at familier med barn skal prioriteres, og at alle skal ha kompetanse for å kartlegge barns situasjon.

Asker kommune gjennomførte en internrevisjon i 2020 for saksbehandling og tildeling av ytelser etter sosialtjenesteloven i Nav. Barnefamilier med vedvarende lavinntekt var et av temaene som ble undersøkt. I rapporten står det at interne revisjonsrapporter fra tidligere i Asker viser at barna og barnas behov har vært et forbedringsområde over tid. Rapporten konkluderte også med at barn nevnes i vedtakene, men at det i mange tilfeller kun er en beskrivelse av hvor gamle de er. Det ble videre vist til at i noen vedtak er det uklart om barna går i barnehage, på skole eller deltar i fritidsaktiviteter, og om de selv har søkt eller har rett til å søke ytelser. Det ble også konkludert med at barnas behov og rettigheter i liten grad blir beskrevet i vedtakene.

Internrevisjonen skriver også i sin rapport at avvik kun meldes i det statlige systemet ASYS og da fortrinnsvis kun HMS avvik. Andre typer avvik som mangler i vedtak, feil anvendelse av lov/forskrift og lignende meldes ikke systematisk i noe system med tanke på å skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav ifølge rapporten.

Kartlegging

Statsforvalteren har i tilsynet gjennomgått 20 saksmapper i kommunens fagsystem Socio for sosiale tjenester. Gjennomgangen omfatter hovedsakelig vedtak med tilhørende dokumentasjon for årene 2021 og 2022. Tilhørende og relevante opplysninger i fagsystemene Arena, Modia og Gosys er også gjennomgått. I 15 av 20 gjennomgåtte mapper var barnas behov ikke tilstrekkelig kartlagt. 4 av mappene med tilstrekkelig kartlegging gjaldt barn med spesielle behov og deltakere i HOF. Det var likevel søsken i disse mappene som også burde vært bedre kartlagt. I 8 av 20 mapper var det ingen dokumentert kartlegging av barna. Kartlagt informasjon i andre mapper begrenser seg i all hovedsak til alder, kjønn, skole/barnehage, SFO og noen fritidsaktiviteter. Mappene viser at det gjennomføres samtaler med brukerne, men kartlegging av barnas behov for økonomisk stønad fremgikk i liten grad av vedtakene og journalnotatene.

Ansatte opplyste i intervjuene at alle brukere tilbys førstegangssamtale, og at saksbehandlerne er kjent med kartleggingsskjemaene. Det fremgikk derimot at det er opp til hver enkelt hvordan skjemaene brukes, og at de er ment som et hjelpeverktøy. Ledelsen oppga at det skal være et kartleggingsnotat i Arena. Det ble videre sagt at alle langtidsbrukere skal ha oppfølgingssamtaler. Det ble også opplyst at samtalereferat med brukere bør oppdateres i Arena ca. hver 3 måned. Gjennomgangen av mappene viste imidlertid at kartleggingsinformasjonen var spredt rundt i ulike notater uten en samlet oversikt. Det var derfor vanskelig å få oversikt over hva som er gjort og vurdert i kartleggingen av barna. Denne utfordringen ble også bekreftet av enkelte ansatte i intervjuene. Kommunen har det skriftlige avvikssystemet Simpli, men i intervjuene ble det avklart at det ikke benyttes til å melde faglige avvik. Det ble opplyst at faglige feil og mangler heller ikke på andre måter er meldt videre til kommunens øverste ledelse.

Statsforvalteren inviterte 15 brukere av Nav-kontoret til intervju, men det var kun 5 som til slutt ønsket å stille. 4 av de 5 brukerne oppga at Nav-kontoret ikke aktivt etterspør barnas behov i saker om økonomisk stønad. En bruker sa at Nav-kontoret aldri hadde spurt om barnets behov, og en opplyste å kun ha hatt én samtale etter 2017.

Kontoret har to skriftlige skjemaer som kan benyttes til kartlegging av barn ved søknad om økonomisk stønad. I kun 1 av 20 mapper var det dokumentert bruk av disse skjemaene. Nav-kontoret har egen rutinehåndbok for sosiale tjenester som blant annet skal sikre at brukerne kartlegges på lik måte. Nav-kontoret har også rutine for internkontroll av saker 3 ganger i året hvor opplysninger om barnas situasjon skal kontrolleres. Resultatet av kontrollen i uke 9 i år viste at det manglet journalnotater på barna i 6 saker, selv om det i 2 av disse var utfyllende opplysninger i vedtaket. Nav-kontoret skriver i rapporten at det bør føres jevnlige oppfølgingssamtaler for barnefamilier. Nav-kontoret har derfor et system for internkontroll som avdekker noe av svikten i tjenesten, men internkontrollen har ikke sikret at praksisen er korrigert i ettertid.

Vurdering og beslutning

I ingen av de gjennomgåtte mappene var det dokumentert en konkret og individuell vurdering med hensyn til hvert enkelt barns behov. I saksbehandlingen var det ikke synliggjort hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov. I alle saker med mer enn 3 barn i familien, var det kun gitt fullt livsopphold etter veiledende satser til de 3 eldste barna. Livsoppholdssatsen fra barn nr. 4 var i disse sakene redusert uten en konkret og individuell begrunnelse. Økonomioversikten i vedtakene viste heller ikke beregnet stønad til hvert enkelt familiemedlem. Det er derfor vanskelig for brukeren å vite hvor mye som skal dekke barnas behov. I intervjuene med ansatte ble også dette nevnt som et problem. En tilstrekkelig kartlegging er en forutsetning for en konkret og individuell vurdering, og de fleste mappene manglet en tilstrekkelig kartlegging.

Intervjuer med ansatte bekreftet at det som hovedregel gis fullt livsopphold kun for de tre eldste barna, og at de resterende får stønad tilsvarende sats for barnetrygd. Det ble videre opplyst at det i disse sakene i tillegg kan gis ytelser til eksempelvis fritidsaktiviteter og utstyr. Det kom også frem i samtalene at saker vurderes ulikt i godkjenningen. Ansatte opplyste videre at det har vært uklart hva som kan dekkes for barn, og at det derfor er en ulik praksis for dette. Videre ble det nevnt i intervju at søknad om utstyr til barn er avslått med henvisning til at barnevernet kan dekke utgiften. Kommunen har det skriftlige avvikssystemet Simpli, men i intervjuene ble det avklart at det ikke benyttes til å melde faglige avvik. Det ble opplyst at faglige feil og mangler heller ikke på andre måter er meldt videre til kommunens øverste ledelse.

I intervju med brukere ble det opplyst at Nav-kontoret ikke hadde informert dem om stønadsrettigheter for barna etter sosialtjenesteloven, og at de derfor kan ha gått glipp av ytelser de kunne hatt krav på.

Nav Asker har en egen beregningsveileder for de som behandler søknader etter lov om sosiale tjenester. Beregningsveilederen er laget for å sikre lik behandling i like saker, og det står at den skal betraktes som hovedregelen. I veilederen står det at det imidlertid alltid vil være unntak, og at man skal fortsette å utøve skjønn. I veilederen står det videre at barne- og ungdomstillegg gis for til sammen maks 3 barn for de eldste barna. Det er videre en rutine at stønad til resten av barna utmåles etter sats for barnetrygd. I beregningsveilederen stod det at nødhjelp i utgangspunktet ikke skal innvilges som en ekstraytelse, men som forskudd på neste utbetaling av sosialhjelp. Det er i den samme veilederen også beskrevet at det kan innvilges stønad til klær for barn med inntil kr. 800 for sommerklær og inntil kr. 1200 for vinterklær. Tilsvarende begrensninger forekommer også for en rekke andre ytelser. Rutinen viste videre til at barnetrygden skal dekke flere utgifter som inngår i livsoppholdet.

Oppfølging

Statsforvalteren har ikke funnet grunnlag for å konkludere med lovbrudd på dette punktet. Vi vil likevel påpeke at det ikke er funnet vedtak etter sosialtjenestelovens § 17 i form av tjenesten opplysning, råd og veiledning i mappegjennomgangen. Det er likevel dokumentert at det tilbys samtaler med flertallet av brukerne, og at det samarbeides med andre tjenester. Statsforvalteren vil presisere at det kun er undersøkt om det tilbys oppfølging til familiene – ikke kvaliteten på oppfølgingen.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Innhenting av relevante og nødvendige opplysninger er en forutsetning for å kunne gjøre riktige vurderinger i sakene, og utmåle økonomisk stønad konkret og individuelt. Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging hvor behovene til hvert enkelt barn undersøkes. Nav-kontoret må i kartleggingen nedtegne sentrale opplysninger av betydning for brukerens sak uavhengig av hvilken kanal opplysningene er mottatt i. Saksbehandlingen må dokumenteres tilstrekkelig til at bruker, veileder, andre ansatte og ledere kan se hva som er gjort og vurdert i saken.

Statsforvalteren vurderer at Nav-kontoret ikke sikrer at sakene er tilstrekkelig opplyst og kartlagt før det fattes vedtak om økonomisk stønad. De gjennomgåtte mappene inneholder få eller ingen opplysninger om barnas situasjon. Vi vil spesielt fremheve at det mangler kartlegging av forhold knyttet til helse, bolig, etableringsfaser/flytting, omsorgssituasjon, sosialt nettverk, behov for utstyr og andre særlige behov barna måtte ha. Det er ikke alltid det kommer tydelig frem hva familien har behov for i en søknad, og kartleggingen må i slike tilfeller avdekke stønadsbehovene og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Selv om Nav-kontoret har skriftlige rutiner for kartlegging, har mappegjennomgangen og intervjuene avdekket at det er en ulik og mangelfull praksis i kartleggingen.

Vurdering og beslutning

Statsforvalteren anser at Nav-kontoret ikke vurderer barnas behov konkret og individuelt ved søknad om økonomisk stønad. Barnets beste er heller ikke vurdert opp mot andre hensyn. Fordi det i de fleste sakene heller ikke er gjort en tilstrekkelig kartlegging, blir dette en i stor grad en følgefeil. En konkret og individuell vurdering av barnas behov forutsetter en tilstrekkelig kartlegging. Videre er det gjennom mappegjennomgangen og intervjuer avdekket at stønad i all hovedsak utmåles etter veiledende satser og med begrensninger i stønaden fra barn nr. 4 uten en konkret og individuell vurdering. Nav-kontorets beregningsveileder hadde en eksplisitt føring på at ordinært barnetillegg gis for maks tre barn. Selv om det i noen tilfeller innvilges ekstra stønad til eksempelvis fritidsaktiviteter, kompenserer ikke det for den reduserte livsoppholdsutmålingen som er ment å dekke andre utgifter. Den innvilgede stønaden kan derfor bli uforsvarlig lav. Bistand fra barnevernet anses i utgangspunktet heller ikke som en annen mulighet det kan vises til ved vurdering av stønadsbehov etter sosialtjenesteloven. I Nav Askers kommentar til foreløpig rapport er det tilbakevist at dette er en praksis ved kontoret. På grunnlag av intervjuene vurderer likevel Statsforvalteren at det for enkelte ansatte var uklart hvordan bistand fra barnevernet skulle vurderes i forhold til reglene om økonomisk stønad i sosialtjenesteloven.

Nav-kontorets beregningsveileder hadde føringer på at nødhjelp i utgangspunktet ikke skal innvilges som en ekstraytelse, men som forskudd på neste utbetaling av sosialhjelp. Dette er en lovstridig føring da søknad om akutthjelp skal vurderes etter sosialtjenesteloven på selvstendig grunnlag. I kommentar til foreløpig tilsynsrapport har Nav-kontoret uttalt at dette er en praksis som ble fjernet for en tid siden, og at den nå også er fjernet fra veilederen. Det var i den samme veilederen også beskrevet at stønad til klær for barn kan innvilges med inntil kr. 800 for sommerklær og inntil kr. 1200 for vinterklær. Tilsvarende begrensninger forekom også for en rekke andre ytelser, og dette er i strid med sosialtjenestelovens krav om at alle saker skal vurderes konkret og individuelt. Nav-kontoret har i sin kommentar til foreløpig rapport bemerket at det ikke er satt en grense for stønad, og at de nevnte satsene kun er veiledende. Statsforvalteren vurderer likevel at ordlyden i veilederen ikke var tydelig nok på dette, og derfor kunne medføre en risiko for lovstridig praksis. Rutinen viste videre til at barnetrygden skal dekke en rekke utgifter som inngår i livsoppholdet. Dette er fra 01.09.22 i strid med sosialtjenesteloven. Nav-kontoret har i etterkant av tilsynsbesøket informert om at rutinen for barnetrygd i beregningsveilederen nå skal være endret i samsvar med lovendringen.

Styring og ledelse

Nav-kontoret har rutiner for internkontroll av vedtak etter sosialtjenesteloven, og det gjøres systematiske gjennomganger av saksbehandlernes porteføljer. Tilsynet viser at kontrollen bare i begrenset grad har avdekket faglige feil og mangler, og at praksisen på kontoret ikke blir endret tilstrekkelig. Den faglige svikten er heller ikke meldt videre til kommunens øverste ledelse. Samlet utgjør dette en betydelig risiko for de som mottar sosiale tjenester ved Nav-kontoret. Statsforvalteren vurderer derfor at kommunens styringstiltak ikke sikrer at barnas behov blir tilstrekkelig kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Nav Asker foretar ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.

Nav Asker foretar ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til barnefamilier.

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens § 17, 24, 25 og 41 og kommunelovens § 25-1.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre videre i prosessen for å rette påpekte lovbrudd.

Nav-kontoret har etter foreløpig rapport oversendt plan for retting av lovbruddene. Det er avholdt dialogmøte med Nav-kontoret 11.11.22 om videre oppfølging av de påpekte lovbruddene.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, ber vi kommunen om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå 10 saker ved å fylle ut et eget skjema for egenkontroll som oversendes Statsforvalteren. Endrede rutiner etter tilsynet skal også oversendes Statsforvalteren. Videre dialogmøter avtales ved behov.

Frist for gjennomføring av egenkontrollen er 01.03.23.
Frist for oversendelse av nye rutiner er 01.01.23.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Tilsynet avsluttes når resultatet av etterkontrollen er vurdert å være tilfredsstillende.

Med hilsen

Mari Hagve
Avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Henrik Lie Nymoen
Revisjonsleder

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 16.06.2022.

Forberedende møte med virksomheten ble gjennomført 24.06.22 og 27.07.22.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Asker, og innledet med et kort informasjonsmøte 23.09.2022. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 03.10.2022.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
Organisasjonsstruktur Nav Asker
Organisasjonskart avdeling velferd Asker kommune
Oversikt over ansatte og stillingsfunksjoner
Årsrapport for Asker kommune 2021
Partnerskapsavtale for Nav Asker
Referat fra partnerskapsmøte Nav Asker
Virksomhetsplan Nav Asker 2021 og 2022
Plan for informasjonsmøter
Møtestruktur Nav-kontoret og kommunen hvor sosiale tjenester er tema
Årshjul Nav Asker
Grovanalyse – risikovurdering hjelpeskjema
Delegasjonsfullmakter for sosiale tjenester ved Nav Asker
Avtale om samarbeid og ansvarsfordeling mellom Nav og Intro ung i Asker kommune
Samarbeidsavtale mellom veiledningssenteret Asker og Bærum og Nav Asker
Avtale om samarbeid og ansvarsfordeling mellom Nav og barneverntjenesten i Asker
Rutine for godkjenning av vedtak om økonomisk stønad
Rutine for godkjenning av vedtak
Rutinehåndbok for sosiale tjenester ved Nav Asker
Oversikt over fagprogrammer som brukes ved Nav Asker
Skjema for mottakssamtale
Spørsmål man kan stille til brukere med barn
Beregningsveileder Nav Asker
Tabell for sosialhjelp statlige normer
Helhetlig oppfølging av familier – HOF Familiekartlegging
Opplæringsplan
Opplæringsplan sosialfaglig oppfølging fra mai 2022
Rutine for internkontroll av vedtak etter lov om sosiale tjenester i Nav
Stikkprøvekontroll 27.04.22
Internkontroll uke 9 - 2022
Internrevisjon Nav Asker – videre arbeid med funn og anbefalinger
Internrevisjon - Nav Asker Harmonisering av rutiner og saksbehandling i ny kommune – sosiale ytelser
Personundersøkelsen – undersøkelse gjort blant brukere i Asker
5 vedtak om økonomisk stønad til barnefamilier

Det ble valgt 20 mapper etter følgende kriterier:

5 saksmapper med vedtak fra nye familier
5 saksmapper med vedtak fra langtidsmottakere (mer enn seks mnd.)
4 saksmapper med vedtak fra familier med flere enn tre barn
3 saksmapper med vedtak som omhandler samvær
3 saksmapper med vedtak av akutt karakter

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

5 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

seniorrådgiver, Henrik Lie Nymoen, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisjonsleder
seniorrådgiver, Magnhild Budal Pettersen, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
rådgiver, Junaid Butt, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
seniorrådgiver, Kari Telstø, Statsforvalteren i Oslo og Viken, observatør

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk