Rapport fra tilsyn med habiliterings og opplæringstjenester til barn i barne- og avlastningsboliger ved Skoglia barne- og avlastningsbolig, Hole kommune 2022

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Hole kommune og besøkte i den forbindelse Skoglia barne- og avlastningsbolig fra 07.11.2022 til 08.11.2022. Vi undersøkte om Hole kommune sørger for at habiliterings- og opplæringstjenester blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Barn i Skoglia barne- og avlastningsbolig får forsvarlige tjenester innen habilitering og opplæring. 

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tilsynets tema er om barn i barne- og avlastningsboliger får habilitering og opplæring i samsvar med sine behov.

Habilitering er i tilsynet definert som målrettede samarbeidsprosesser på ulike arenaer mellom pasient, bruker, pårørende og tjenesteytere med formål å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltagelse sosialt og i samfunnet. Habilitering iverksettes etter en vurdering av barnas funksjonsnivå, hva det kan være mulig å oppnå og hvilke tiltak som er nødvendig. Det forventes at prosessene er koordinerte, sammenhengende og det benyttes kunnskapsbaserte tiltak for å nå individuelt tilpassede mål.

I tilsynet er begrepet opplæring tatt med, og det skal forstås som målrettede tiltak knyttet til barnets ferdigheter i dagliglivet (ADL) og sosiale ferdigheter. Dette er ferdigheter som har stor betydning for barnets mestringsevne og selvstendighet.

I tilsynet har Statsforvalteren undersøkt om Skoglia barne- og avlastningsbolig:

• har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov
• bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet
• gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring
• evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Tilsynsprosessen har bygget på systemrevisjon som metode. En systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tjenester er resultatet av systematisk styring og ledelse og kontinuerlig forbedringsarbeid. I dette tilsynet har undersøkelsene vært tett knyttet til faglige arbeidsprosesser for habilitering/opplæring. I undersøkelse av krav til styring og ledelse er det derfor aktiviteter tett på de faglige prosessene, som har vært mest aktuelle.

Statsforvalteren inkluderte XXXXXX barn under 18 år med tilbud i Skoglia bo- og avlastningsbolig i tilsynet. XXXXXX barn hadde tilbud om barnebolig. De øvrige barna hadde avlastningstilbud i boligen.

Som ledd i tilsynet utførte Statsforvalteren 05.10.2022 journalgjennomgang for alle barna som er inkludert i tilsynet. Vi gikk gjennom alle journaldokumenter de siste tre månedene for barn med fast tilhold i boligen og seks måneder for barn med avlastningstilbud i boligen. Vi så også på møtereferater og annet innhold dokumentert i elektronisk journal (Cos Doc) for inntil to år, og innhold i brukerpermer. Selve tilsynsbesøket ble gjennomført 07.11- 08.11.2022. Det ble gjennomført intervjuer med foreldre til alle barna. Det ble gjennomført intervjuer med ansatte i boligen; to assistenter, tre primærkontakter, sykepleier med fagansvar for medisiner og enhetsleder. Videre ble det gjennomført intervjuer med kommuneledelsen; TFF konsulent, tjenesteleder TFF, kommunalsjef velferd og kommunedirektør.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Tilsynsmyndighet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester, jf. helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) § 12-3 og helsetilsynsloven § 4. Kommuneloven kapittel 30 setter den rettslige rammen for hvordan statlig tilsyn med kommunene skal gjennomføres, med unntak av kommuneloven § 30-4. Et eventuelt pålegg om retting skjer i henhold til helsetilsynsloven § 8, jf. hol. § 12-3. Statsforvalterens myndighet til å føre tilsyn med privat tjenesteleverandør følger av helsetilsynsloven § 4.

Kommunens ansvar for heldøgns helse- og omsorgstjenester i barne- og avlastningsboliger

Når et barn har opphold i barne- og avlastningsbolig har kommunen innvilget avlastningsopphold eller fulltidsplass i slik institusjon til familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3- 2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsboliger regnes som omsorgsinstitusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

Habiliteringen/opplæringen skal være forsvarlig

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, som betyr at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. I tolkningen av hva som er forsvarlig inngår blant annet anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dett tilsynet bygger det faglige innholdet på følgende normerende publikasjoner fra Helsedirektoratet:

• nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov,
• nasjonal veileder om barn og unge med
• nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator
• nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i disse veilederne er at god praksis er å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov.

Krav om individuelt tilpasset habilitering/opplæring

Individuelt tilpassede tjenester bidrar til å oppnå forsvarlige tjenester og til å oppfylle barnets og foreldrenes rett til medvirkning og informasjon etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kapittel 3.

For habilitering/opplæring er brukerinvolvering, medvirkning og informasjonsutveksling viktig i hele prosessen. Det vil si at barnet/foreldrene får informasjon og kan medvirke både når tjenester skal planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

Tverrfaglig samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfaglig samarbeid skal understøtte forsvarlige tjenester, og er regulert flere steder i helse- og omsorgslovgivningen. Det følger av forsvarlighetskravet i hol. § 4-1 bokstav a at kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud. Bestemmelsen stiller krav til koordinering og samarbeid internt, med andre etater og andre tjenestenivåer og tilsvarer kommunens plikt til å samarbeid og samordning hol. § 3- 4.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tjenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

En viktig begrunnelse for krav til samarbeid og koordinering er at det er flere kjente risikofaktorer

Krav til kompetanse

En viktig forutsetning for at habilitering/opplæring skal være forsvarlig, er at ansatte har nødvendig kompetanse sett opp mot barnas behov. Det følger av hol. § 4-1 om forsvarlighet at kommunen skal tilrettelegge med tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene. Dette er nærmere omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og 7 bokstav b. Der det er iverksatt kompetansetiltak skal virksomheten kontrollere at tiltakene har effekt og korrigere tiltakene om nødvendig, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvarlig og omforent praksis

Barne- og avlastningsboligen må ha en plan for hvordan barnet skal få dekket sine behov under oppholdene. En slik plan skal inkludere barnets behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring. En slik plan for gjennomføringen omtales i pasientjournalforskriften § 6 første ledd bokstav d som en behandlingsplan. I barne- og avlastningsboliger benyttes som oftest begrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til en slik forbundet med samarbeid og overganger internt og eksternt. Det er særskilt omtalt at det i planlegging av tjenester skal legges vekt på å minimalisere risikofaktorer forbundet med samhandling internt og eksternt, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e.

Krav til styringssystem som sikrer tjenester i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikten går også frem av helsetilsynsloven § 5, som pålegger enhver virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester å opprette internkontrollsystem. Internkontrollsystemet omtales i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten som styringssystem: Begrepet er i stor grad sammenfallende med kravene til internkontroll, men omfatter også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, samt oppfyllelse av pasientrettigheter.

Styringssystemet skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig. Det samme gjelder dokumentasjon av styringspliktene jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten i helse- og omsorgstjenesten § 5. Vi legger til grunn at kompleksiteten i disse tjenestene tilsier at de fleste styringstiltakene må være skriftlige. Innholdet i kravet til styringssystemet er nærmere beskrevet i forskriften §§ 6 til og med 9. I dette tilsynet har vi særlig sett på følgende styringskrav:

For å sikre individuell, forsvarlig og omforent praksis må det være beskrevet hvordan tiltak skal gjennomføres (rutiner og prosedyrer), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §7 bokstav c. Ruiner og prosedyrer som beskriver gjennomføringen bør inngå i selve tiltaksplanen for at planen skal være et hensiktsmessig verktøy for ansatte. Informasjonen om bruk av hjelpemidler, der dette er nødvendig må også være beskrevet i tiltaksplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringer i barnets behov skal det være utarbeidet rutiner om hvordan informasjon skal innhentes og utveksles. Rutinene må omfatte samarbeid med foreldre, de ulike arenaen barna oppholder seg og relevante instanser. Det skal videre være rutinene som omhandler hvordan muntlig rapportering og dokumentasjon i barnets journal skal foregå. Journalføringen skal være i tråd med hpl. § 40 og pasientjournalforskriften §§ 5 til og med 8. Det er i helse- og omsorgstjenesteloven § 5-10 presisert at både kommunen og virksomheten som har avtale med kommunen skal sørge for at journal- og informasjonssystemene er forsvarlige.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Hole kommune er en mellomstor kommune med i underkant av 7000 innbyggere. Kommunens ledelse oppga i intervju at kommunen har begrensede ressurser, kompetanse og penger. Det er etablert interkommunale samarbeidsavtaler på en rekke områder. Det er bl.a. etablert helsesamarbeid mellom kommunene Krødsherad, Sigdal, Modum, Jevnaker, Ringerike og Hole og det er utarbeidet en interkommunal strategisk kompetanseplan for helse og omsorgstjenesten i de samme kommunene. Det ble under intervjuer fortalt at det generelt var vanskelig å rekruttere ansatte med vernepleier- og sykepleierkompetanse i kommunen, og at det hadde vært mye utskiftninger blant ansatte. Det er ansatt kommunalsjef for «personal human resources» som bl.a. skal ha rekruttering som ansvarsområde. Stillingen blir tiltrådd sommeren 2023.

Hole kommune har utarbeidet «Hole-modellen» med slagordet «mitt liv – min vei», hvor alle barn som fødes i kommunen skal ha fast kontaktperson/stafettholder som følger barnet gjennom oppveksten. Dersom det identifiseres store hjelpebehov utarbeides oppvekstteam med tverrfaglig deltagelse fra alle de ulike faggruppene som jobber med barn og unge i kommunen. Målet for modellen er bl.a. at hjelpebehov oppdages og riktige tiltak settes inn så tidlig om mulig, barnas beste er i fokus, alle skal ha likt tilbud til hjelp og fagkompetanse, det skal være brukermedvirkning og foreldremedvirkning og det skal tilbys koordinerte tjenester. Modellen er under implementering i kommunen.

Skoglia barne- og avlastningsbolig er den eneste kommunale boligen med bo- og avlastningstilbud for barn i kommunen. Kommunen har organisert bo- og avlastningstilbudet under tiltak for funksjonshemmede (TFF) som ledes av tjenesteleder TFF. Tjenesteleder rapporterer til kommunalsjef velferd som igjen rapporterer til rådmann. Kommunen har også TFF-konsulent som er stedfortreder for tjenesteleder og skal bistå tjenesteleder i faglige spørsmål. TFF-konsulent har bl.a. systemansvar/opplæringsansvar for individuelle planer i kommunen og ansvar for journal og IPLOS- registrering innen TFF og har en sentral rolle ved tildeling av tjenester i TFF. Det foregår regelmessige møter mellom organisasjonsnivåene. Det oppgis i intervjuer at det er god formell og uformell kontakt mellom organisasjonsnivåene og det kommer frem under intervjuer at det er god kunnskap om boligens tilbud og utfordringer på alle ledelsesnivåer. Plasseringen av barnebolig i direkte tilknytning til barneskole og barnehage ble oppgitt å være et resultat av kommunens fokus på et helhetlig og koordinert tilbud til alle innbyggere i kommunen med økt hjelpebehov.

Skoglia barne- og avlastningsbolig ledes av enhetsleder. Enhetsleder har personal- og driftsansvar og faglig ansvar for tilbudet i boligen. Boligen har stilling for fagansvarlig, men stillingen er fortiden ikke besatt på grunn av permisjon. Det er ikke ansatt vikar for fagansvarlig. Fagansvarlig har bl.a. et særskilt ansvar for å utarbeide dagsplaner og tiltak og mål for barna, utarbeide og koordinere plandokumenter, veilede øvrig personell i fagligjobbing og sikre at brukeren får tilbud om en meningsfull fritid og at det foregår brukermedvirkning. Hvert barn tilknyttet boligen har en primærkontakt. Primærkontaktens oppgaver er bl.a. å utarbeide og holde brukerpermer og journal oppdatert i forhold til dagsplaner, tiltak og mål og andre aktuelle opplysninger. Dette skal skje i samarbeid med fagansvarlig. Primærkontakten skal samarbeide med foreldre og andre faggrupper, delta på møter vedrørende brukeren og gi nødvendig informasjon videre til den øvrige personalgruppen

Det er XXXXXX barn somhar avlastningstilbud i boligen i alderen tre til 13 år. Barna har varierende avlastningstilbud, fra en ettermiddag i uken til fast opphold i boligen. Barna har behov for langvarige og koordinerte tjenester og det er ansvarsgrupper for hvert barn minst en gang årlig.

3.1 Har barne- og avlastningsboligen tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov?

 Det ble opplyst i intervjuer at når det ble søkt om helse- og omsorgstjenester for barn i Hole kommune, gjennomførte tjenesteleder TTF og TFF-konsulent en felles kartlegging av barnets behov, før evt. tildeling av avlastning. Det ble innhentet samtykke fra foreldre til å innhente informasjon fra PPT, helsesøster, skole, barnehage eller lignende og det ble innhentet informasjon fra foreldrene.

Det ble gjennomført IPLOS kartlegging. Foreldrene var med på å velge hva slags avlastningstilbud som skulle opprettes. Foreldre oppga i intervju at de opplevde kartleggingen som god. Hvis det ble fattet et vedtak om avlastning, ville informasjon om barnets situasjon og behov fremgå av vedtaket, og vedtaket ble overført til boleder i boligen. Ved tildeling av avlastningstilbud i boligen tok enhetsleder i boligen kontakt med foreldrene og utførte egen kartlegging. I intervju med foreldre fremkom at de mente boligen hadde god informasjon om barnas behov.

I intervjuer ble det fortalt at fortløpende informasjonsutveksling med foreldre foregikk i ansvarsgruppemøter som ble gjennomført to ganger i året. I ansvarsgruppemøtene ble det bl.a. diskutert med barnas foreldre hva barna skulle øve på mens de var i boligen. Det ble oppgitt at det var et generelt fokus på at boligen skulle videreføre opplæring som foreldre vanligvis gjør, for at barna i best mulig grad skulle klare hverdagen og fungere best mulig i sitt voksenliv. XXXXXX foreldre fortalte at de kommuniserte med boligen via e-post, SMS og telefonsamtaler. Ett av barna med avlastningstilbud hadde også en kommunikasjonsbok hvor skole, bolig og foreldre skrev meldinger om barnet. Foreldrene oppga at de opplevde at kommunikasjonen med boligen var god og at de ansatte kjente barna deres godt.

Informasjonsutvekslingen mellom boligen og barneskolen ble oppgitt å være svært god. Ansatte fra boligen fulgte XXXXXX fastboende XXXXXX på skolen og det var ukentlige møter mellom skole og bolig.

Det var ingen faste møter mellom boligen og ungdomsskolen, men representanter fra ungdomsskolen har deltatt i ansvarsgruppemøter der det har vært aktuelt. Det var også faste avtaler med ungdomsskolen om hvordan kontakt skulle foregå dersom det oppsto spesielle hendelser eller endringer. XXXXXX Det var også møter med andre samarbeidende instanser. Det var bl.a. faste ukentlige møter der medisinansvarlig, enhetsleder, lege og habiliteringstjenesten deltok og andre møter der boligen, habiliteringstjenesten og barnas foreldre deltok. Informasjon fra samarbeidende instanser, som for eksempel. lege-epikriser, ble scannet og lagt til pasientens elektroniske journal.

Det ble gjennomført ukentlige samarbeidsmøter knyttet til XXXXXX. Enhetsleder fikk også informasjon om de andre barna i disse møtene. De andre barna hadde ikke egne samarbeidsmøter, men det var brukermøter på teams for hvert av barna, der alle ansatte som jobbet med barnet deltok. I tillegg var det personalmøter en gang i måneden der alle barna ble diskutert. Det ble skrevet referater fra møtene. Det ble ikke skilt ut informasjon om de ulike barna fra avdelingsmøtene hvor denne informasjonen kunne gjenfinnes direkte knyttet til barnets journal eller brukergruppe i teams. Det ble i intervjuer fortalt at opplæring var et tema det ble snakket mye om i de faste møtene. Det ble forventet at de som arbeidet med barna sjekket referatene dersom de ikke hadde deltatt på møtene. Det ble oppgitt at det ikke ble gjennomført systematisk signering for lest informasjon, og ansatte mente at det i liten grad ble fanget opp dersom ikke alle hadde fått med seg informasjonen. Enhetsleder fortalte at hun oppfordret ansatte til å markere med «tommel opp» i teams og at hun fikk varsler fra teams når ansatte hadde vært innom ulike grupper i teams.

Enhetsleder fulgte slik med på med på hvem av de ansatte som hadde vært registrert i teamet og lest referatene.

Ansatte har i intervjuer fortalt at de finner informasjon om barna og evt. endringer hovedsakelig i elektronisk journal (CosDoc) og på lukkede teamsgrupper knyttet til hvert barn. Det finnes også brukerpermer, men det oppgis i intervju at disse ikke er like oppdaterte som CosDoc. Ansatte delte også informasjon om barna i overlapp/vaktskifte. Denne informasjonen ble ikke dokumentert. Det var rutiner for å dokumentere løpende kommunikasjon med foreldre i journal og vi så flere eksempler på slik dokumentasjon ved journalgjennomgang.

Det ble fortalt i intervjuer at informasjonsutveksling også foregikk på morgenrapport og i vaktskifter. Enhetsleder i boligen fortalte at hun holdt seg oppdatert om tjenestene i boligen ved direkte arbeid med barna i miljøet, noe som ga henne god kjennskap til barna og deres behov, hun deltok på daglig morgenrapport, faste samarbeidsmøter og brukermøter og møtte personalet daglig. Hun hadde jevnligepostkorrespondanse med barnas foreldre. Det ble oppgitt i intervjuer at enhetsleder etterspurte informasjon fra de ansatte om hvordan det gikk med barna og hvordan rutinene knyttet til barna fungerte. Miljøarbeidere oppga at de skulle rapportere til enhetsleder dersom det oppsto utfordringer i arbeidet med barna. Enhetsleder fortalte at hun leste barnas journal. Fokus ved journalgjennomgangen var å se på endringer knyttet til barna, tiltaksplaner og hva barn og ansatte har gjort.

3.2. Brukes innhentet informasjon til å identifisere behov for habilitering og opplæring og utforme mål og tiltak for barna

Ved journalgjennomgang fant vi at alle barna hadde tiltaksplan dokumentert i CosDoc. Tiltaksplanen inneholdt beskrivelse av hvordan tiltakene skulle gjennomføres. Målet for tiltakene var ikke alltid definert.

Primærkontaktene sa i intervju at de hadde ansvar for utforming av tiltaksplanene. Dette fremgår også av stillingsbeskrivelsen for primærkontakter. To av primærkontaktene var nye i denne stillingen, men begge hadde lang erfaring fra arbeid i boligen. Det ble oppgitt i intervjuer at de hadde fått tildelt rollen på bakgrunn av lang kjennskap til- og god kjemi med barna Det var etablert en samarbeidsgruppe med disse primærkontaktene og sosionom ansatt 100% i boligen, som skulle hjelpe dem i rollen som primærkontakter og sosionomen skulle bistå ved utarbeidelse av nye tiltaksplaner.

IPLOS kartlegging ble utført to ganger i året. Enhetsleder og primærkontakt gjennomførte denne kartleggingen. Det ble opplyst i intervju at TFF-konsulent hadde et overordnet ansvar for IPLOS kartleggingen og kalte inn til møter hvor kartleggingen ble gjennomgått. Vi fant at det var samsvar mellom der IPLOS kartleggingen avdekket stort bistandsbehov og definerte tiltak innen habilitering og opplæring.

Alle barna som var inkludert i tilsynet hadde individuell plan og koordinator.

3.3 Barne- og avlastningsboligen gjennomfører tiltak for habilitering og opplæring

3.3.1 Gjennomføring:

Ved journalgjennomgang fant vi at det var stor grad av dokumentasjon på at tiltakene innen habilitering og opplæring var gjennomført. Det var i liten grad dokumentert hvordan tiltakene var gjennomført, eller beskrivelse av resultatet av gjennomføringen. I intervjuer kom det frem at det var en felles forståelse blant ledere og ansatte om at dersom et tiltak var gjennomført som beskrevet i tiltaksplanen, så var det tilstrekkelig å dokumentere at det var utført. Dersom gjennomføringen avvek fra planen, skulle dette dokumenteres. I intervjuer framkom at det var individuelle forskjeller på om tiltak ble gjennomført og om de ble gjennomført slik beskrivelsen var i tiltaksplanen. Årsaker til ulik praksis ble oppgitt å være uenighet om hva som var beste fremgangsmåte, manglende kompetanse og forståelse for hva brukerne trengte og betydningen for barna om lik praksis. Leder var kjent med og fulgte opp problemstillingen, og dette hadde bl.a. vært behandlet i brukermøter. Det ble også oppgitt at en grunn til ulik gjennomføring av tiltak var at ikke alle ansatte brukte CosDoc og teamsgruppene til å innhente oppdatert informasjon om barna og evt. endringer i tiltak for barna og derfor ikke hadde oppdatert kunnskap om hvilke tiltak som skulle gjennomføres.

I intervjuene ble det opplyst at barna selv i stor grad samhandlet til gjennomføring av ulike tiltak og ga utrykk for hva de ønsket. Dette ble tatt hensyn til ved valg av aktiviteter. Ansatte oppga at det å lære barna samhandling med andre var et fokusområde.

3.3.2 Kompetanse/opplæring:

Vi fikk oversendt opplæringsplan med signeringsliste for ett barn som var inkludert i tilsynet. Tilsvarende planer ble i intervjuer oppgitt å finnes for de andre barna. Hvor mange opplæringsvakter som var nødvendig ble individuelt tilpasset til barnas behov. Det vanligste var tre opplæringsvakter, men det oversendte eksempelet innebar fem opplæringsvakter. Planene hadde vært fraveket enkelte ganger. Det ble oppgitt at dette var etter vurdering fra enhetsleder om dette var faglig forsvarlig. Flere ansatte hadde fått opplæring og jobbet med flere av barna innen tilsynet. Ansatte oppga at de følte seg trygge på oppgavene de hadde i boligen. Det ble opplyst at det var fadderordning for nyansatte, men at ordningen var relativt ny. Det ble opplyst at det ble gitt opplæring i journalføring og at det ble gitt tilbakemelding fra primærkontakter, enhetsleder og TFF- konsulent knyttet til journalføring. Journalføring hadde også vært tema på egne fagmøter. Hovedsakelig var det språkbruk og holdninger i journalnotatene som ble fulgt opp, ikke det faglige innholdet.

Det ble i intervjuer fortalt at det ikke foregikk systematisk veiledning av de ansatte etter gjennomført opplæring. Det ble fortalt at årsaken til dette var mangel på fagpersoner til å gjennomføre veiledningen.

Det ble fortalt i intervju at leder ved tildeling av oppgaven som primærkontakter vurderte hvilke ansatte som passet best overens med barnas personlighet, selv om dette viste seg å være en ansatt som manglet treårig høyskoleutdannelse. To av primærkontaktene var nye i rollen. Begge sa i intervju at de ikke hadde fått opplæring i hva rollen innebar, men at de fikk god hjelp av leder eller andre ansatte, hvis de ba om råd. Leder bekreftet i intervju at primærkontaktene ikke hadde fått ytterligere opplæring i hva rollen innebar enn stillingsbeskrivelsen. Boligen hadde en fagligansvarlig med sykepleierutdannelse, men hun var i permisjon. Faglig ansvarliges oppgaver ble nå utført av enhetsleder. Enhetsleder gjennomførte veiledning av ansatte mens hun arbeidet i miljøet. Leder spurte også ansatte om det var noe de lurte på. Ansatte opplevde i stor grad tilstrekkelig veiledning og faglig oppfølging fra leder. Det ble fortalt at også brukermøtene var en arena for felles faglige refleksjoner og veiledning fra enhetsleder. Ansatte fikk tilbud om ulike kurs. Det ble oppgitt i intervjuer at det ble vurdert individuelt hvilke ansatte som kunne ha nytte av hvilke kurs, knyttet til hvilket barn de jobbet med. Det ble videre fortalt at kurstilbud ble gitt også til assistenter og at det var krav til alle ansatte om ulike kurs som skulle gjennomføres hvert år. Kursbevis skulle leveres til enhetsleder. Vi har mottatt innsendt samlet oversikt over kompetansetiltak i TFF med oversikt over ansatte som har gjennomført ulike kurs for 2014 og 2019. Vi har ikke mottatt tilsvarende oversikt for 2021 eller 2022.

Alle ansatte med tre-årig høyskoleutdanning hadde ukentlige fagdager. Primærkontakter i boligen som ikke hadde tre-årig høyskoleutdannelse fikk mer sporadiske fagdager. Primærkontaktene ønsket mer avsatt tid til fagarbeid/fagdager. Det ble oppgitt at mangel på folk i miljøet førte til at ikke alle fagdager kunne gjennomføres som planlagt.

3.3.3 Bemanning:

Det ble fortalt i intervjuer at det egentlig var tilstrekkelig bemanning i boligen hvis alle var på jobb, men pga. fravær var det likevel ofte en opplevelse av at det var for få på jobb og at dette var en begrensning for fagarbeid og gjennomføring av tiltak. Enhetsleder fortalte at fravær i all hovedsak ble dekket opp i miljøet. Dette ble løst ved overtid fra faste ansatte, og omfordeling av oppgaver fra fagdager til arbeid i miljøet. Ved gjennomgang av tilsendt ansatte liste fant vi at det var svært få tilkallingsvikarer tilknyttet boligen på tidspunktet for tilsynet. Vi så også at det var gjennomført en større rekruttering med flere nye ansettelser som skulle tiltre innen kort tid etter tilsynet.

3.4 Barne- og avlastningsboligen evaluerer tiltak for habilitering og opplæring

Ved dokumentgjennomgang fant vi at det ble utført endringer av tiltak, og at dette var lett å følge med på i barnas journal under egen fane «endringer». Det var ingen beskrivelse av hvorfor tiltakene ble endret, eller evalueringsprosessen som var årsak til endringene. Det er primærkontaktene som utfører endringene i tiltaksplanen

Det ble i intervjuer beskrevet at ansatte hadde lagt merke til økt funksjonsnivå hos barna som resultat av gjennomføring av tiltak. Det ble beskrevet eksempler hvor tiltak på grunn av måloppnåelse ikke lenger var aktuelle, og derfor ble endret i tiltaksplanen. Det var også eksempler i tiltaksplanen på at et mål var uendret, men at tiltakene som skulle brukes for å nå målet var endret. Det ble opplyst at det i oppfølging av tiltakene som ble gjort ble fokusert på ett og ett mål, slik at det var mulighet for å vurdere hva som fungerte for barnet. Ved journalgjennomgang fant vi ingen dokumentasjon på slik refleksjon eller evaluering.

Det ble fulgt med på journal både av primærkontakt, enhetsleder og TFF-konsulent. Journalgjennomgangen hadde ikke primært et mål av å evaluere tjenestene, men hadde mest fokus på uønsket ordbruk og avdekke uønskede holdninger og adferd fra ansatte. I intervjuer kom det frem at den gjeldende rutinen, hvor det kun ble dokumentert at et tiltak var gjennomført og ikke hvordan det hadde blitt utført eller hvordan det hadde fungert for barnet, ikke ga tilstrekkelig informasjon til at primærkontakt kunne følge med på og evaluere effekten av de gjennomførte tiltakene.

Ved intervjuer med ansatte i boligen kom det frem at avvik systemet ble brukt, men det ble ikke skrevet avvik på temaene opplæring og habilitering. Erfaring fra andre meldte avvik var at tilbakemeldingen begrenset seg til «mottatt og lest», uten at det ble synliggjort om melding av tiltaket fikk konsekvenser. Alvorlige avvik ble diskuter i kvalitetsråd fire ganger årlig. Møtene ble ledet av kvalitetsrådgiver. Her ble også temaer som personalmangel, sykefravær og økt avlastningsbehov diskutert. Vi fikk under tilsynet utdelt eksempel på kvartalsvis avviksrapportering til tjenesteleder.

Som et resultat av en periode med mange avvik og høy arbeidsbelastning over tid, ble det høsten 2021 etablert endringer i turnus i boligen. Det ble etablert en «mellomvakt» med arbeidstid fra 12 til 20, slik at det alltid var ekstra bemanning i dette tidsrommet.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Vi vurderer at Hole kommune har et generelt høyt fokus på barns behov for og rett til habilitering og opplæring og har lagt vekt på behovet for koordinerte og helhetlige tjenester til barn med stort hjelpebehov ved etablering av bolig- og avlastningstilbudet i kommunen. Kommunen har også sørget for etablering av koordinator og individuell plan til barna som del av det helhetlige tilbudet til barna i Skoglia barne- og avlastningsbolig. Videre vurderer vi at kommunen har ivaretatt foreldrenes rett til medvirkning i utforming av avlastningstilbudet og utarbeidelse av planer for barna innen habilitering og opplæring.

4.1 Informasjon

Gjennomgangen viser at det rutinemessig innhentes samtykke fra foreldre til innhenting av informasjon fra øvrige tjenesteytere ved etableringen av avlastningstilbudet. Vi vurderer utfra intervjuer og dokumentasjon i journal at kommunen og boligen har innhentet tilstrekkelig informasjon om barna før etablering av tilbud i boligen og at informasjonsutveksling med samarbeidspartnere og foreldre er god. Selv om boligens ansatte fortalte om variasjon i hvor aktivt de tilegnet seg informasjon fra journal og møtereferater, er informasjonen tilgjengelig for alle. Vi vurderer på denne bakgrunn at boligen har etablert tiltak for at ansatte får tilstrekkelig informasjon. Det foregikk også faste møter for alle ansatte hvor informasjonsflyten kunne styres til de ansatte.

Leder fulgte med på hvorvidt møtereferater ble lest og var tett på de ansatte i miljøet, slik at det var mulighet for å gi direkte informasjon fra leder til ansatte der det var behov for dette. Samlet sett vurderer vi at den løpende informasjonsutvekslingen er tilstrekkelig.

4.2 Tiltaksplan

Vi vurderer at kommunen og boligen hadde et høyt fokus på at barna skulle oppleve læring og mestring, og at dette ga seg utslag i individuelt tilpassede tiltak innen habilitering og opplæring som vi vurderer samsvarte med barnas kartlagte behov for å utvikle og opprettholde funksjons- og mestringsevne. Tiltaksplanene inneholdt beskrivelser av hvordan tiltak skulle gjennomføres, noe som er et nødvendig utgangspunkt for at alle som arbeider med barnet utfører tiltakene likt.

Planene inneholdt ikke målsetning for tiltakene, eller en plan for evaluering av tiltakene. Å ha definerte mål for tiltakene er nødvendig for å følge med på i hvilken grad tiltakene har ønsket effekt og om de er hensiktsmessige og relevante i forhold til barnets behov. Videre er det hensiktsmessig med en plan for når og hvordan effekten av et tiltak skal evalueres, for å sikre en løpende justering av tiltak og mål i tråd med barnets behov og utvikling. Vi vurderer at boligen har et forbedringspotensiale på dette feltet, men har i vurderingen lagt vekt på at det er etablert et samarbeid mellom primærkontakter og sosionom for å øke kunnskapen om utarbeiding av tiltaksplaner og vi fikk under tilsynet beskrevet hvordan forbedringsarbeidet på dette området allerede var i gang.

Samlet sett vurderer vi at boligen har benyttet seg av tilgjengelig informasjon om barna til å utforme individuelt tilpassede tiltaksplaner for hvert enkelt barn som er i tråd med barnas behov og lovkravet. Vi vurderer videre at foreldre hadde stor grad av påvirkningsmuligheter ved utarbeiding av tiltaksplanen.

4.3 Gjennomføring av tiltak

Vi vurderer at planlagte tiltak i all hovedsak ble gjennomført i tråd med tiltaksplanen og tilpasset barnas behov. Vi vurderer at daglig morgenrapport, rapportering i vaktskifter, regelmessige møter med møtereferater og personlig oppfølging førte til at de som jobbet med barna hadde nødvendig informasjon til å endre gjennomføring av tiltak i tråd med barnas behov dersom det oppsto endringer. Selv om det forelå noe variasjon i om alle ansatte utførte tiltakene likt, var dette noe primærkontakter og enhetsleder var oppmerksomme på og jobbet aktivt med i form av tilbakemeldinger til ansatte og tematisering av problemstillingen i brukermøter. Det var hyppig dokumentasjon på at tiltak var gjennomført med alle barna i tilsynet, tilnærmet hver vakt. Boleder og primærkontakter fulgte med på i hvilken grad tiltak ble gjennomført ved journalkontroll. Vi vurderer videre at gjennomføring av tiltak ble gjort med stor grad av brukermedvirkning og at barna fikk være med å velge aktivitetene/tiltakene som ble gjennomført.

Vi har ikke funnet at manglende kompetanse eller manglende bemanning har ført til uforsvarlig gjennomføring av tiltak innen habilitering og opplæring. Det pågår en løpende veiledning fra Leder i miljøet, det er fokus på kompetanseheving og faglige spørsmål i faste møter og det er satt inn ekstra ressurs for å følge opp ansatte som er nye i rollen som primærkontakt. Dette er kompenserende tiltak for manglende formell kompetanse i ansatte-gruppen og for fravær av fagleder som har ansvar for veiledning av ansatte i boligen. Ved vurdering av forsvarligheten har vi også lagt vekt på at alle de intervjuede ansatte oppga at de følte seg trygge på oppgavene sine og at det var lett å be om hjelp ved behov. Vi vurderer likevel at løsningen er sårbar og til dels personavhengig og anbefaler at boligen følger opp egne rutiner for mer systematisk veiledning og avsatt tid til fagarbeid. Vi anbefaler at det i denne oppfølgingen spesielt ses på veiledning og tid til fagarbeid knyttet opp mot ansvar og roller, og i mindre grad formell utdanning. Vi anbefaler videre at kommunen og boligen vurderer hvilke konsekvenser det medfører at nøkkelpersonell, som for eksempel stillingen som fagansvarlig, er ubesatt over lang tid pga. permisjon, og hvilke kompenserende tiltak som er mulige. Vi vurderer at kommunen har tilstrekkelig oversikt over ansattes kompetanse via møter med informasjonsutveksling, kompetanseplan og oversikt over ansattes gjennomførte kurs.

4.4 Evaluering av tiltak

Vi vurderer at journalføringen knyttet til gjennomføring av vedtak er egnet til å evaluere om tiltak blir gjennomført eller ikke. Når journalføringen i all hovedsak bare omhandlet at tiltaket var gjennomført, uten å beskrive hvordan det gikk ved gjennomføringen, hva som fungerte eller ikke fungerte for barnet eller grad av mestring ved gjennomføringen, er journalnotatene dårlig egnet som grunnlag for evaluering av effekten av tiltakene. Manglende definisjon av hva som er målet med tiltaket øker også utfordringene knyttet til evaluering av effekten av tiltakene. Dersom det ikke gjennomføres evaluering av effekten av tiltakene innen habilitering og opplæring risikerer man at tiltakene ikke justeres i takt med barnas behov. Dette kan både være knyttet til at barna har oppnådd funksjonsmålet, slik at tiltaket ikke lenger er relevant, eller at tiltaket ikke gir den effekten man ønsket, og man må utarbeide andre tiltak for å nå funksjonsmålet. Vi fant ingen dokumentasjon på den faglige evalueringsprosessen som ligger til grunn for korrigering av tiltakene som ble gjennomført. Men vi ble fortalt i intervjuer om en fortløpende felles vurdering av barnas utvikling og behovsendringer gjennom daglig rapportering og faste møter i boligen, og vi så dokumentert i journal at tiltak ble endret både som følge av forbedret funksjonsnivå og som følge av at tiltakene ikke ga forventet resultat. Vi vurderer også at det foregår en evalueringsprosess gjennom ansvarsgruppemøter der foreldre og andre tjenesteytere deltar og involveres i vurderingen av barnas funksjonsnivå og justerte behov for habilitering og opplæring. Vi vurderer derfor at evalueringen og korrigeringen av tiltak innen habilitering og opplæring ble utført i tråd med barnas behov og lovkravet. Vi anbefaler likevel at boligen vurderer egne rutiner knyttet til dokumentasjon av gjennomføring av tiltak og dokumentasjon av evalueringsprosessen som leder til endring av tiltak.

Dette kan lette evalueringsprosessen og gi bedre oversikt over hva slags type tiltak som har god effekt for hvert enkelt barn. Dette vil igjen kunne redusere risikoen for at tiltak ikke utarbeides eller endres i takt med barnas forutsetninger og behov.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Vi finner at barna i Skoglia barne- og avlastningsbolig får forsvarlige tjenester innen habilitering og opplæring. Vi har ved tilsynet gitt muntlige tilbakemeldinger til boligens og kommunens ledelse på områder vi definerer som forbedringsområder, uten at vi vurderer at områdene er utrykk for svikt i tjenestene. Vi observerte at våre tilbakemeldinger førte til umiddelbart arbeid for justeringer av påpekte forhold. Vi har tillit til at boligen og kommunen tar hensyn til våre observasjoner og vurderinger under tilsynsbesøket og i rapporten og avslutter med dette tilsynet. Kommunen har fått oversendt foreløpig rapport fra tilsynet til gjennomlesing og kommunen har gitt skriftlig tilbakemelding på at de ikke har innvendinger til faktagrunnlaget i rapporten, og at de kjenner seg igjen i innholdet og vurderingene. Vi avslutter med dette tilsynet.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

Med hilsen

Anne Hilde Crowo
Fylkeslege/avdelingsdirektør

Helene Belle Laszlo
Revisjonsleder
Helseavdelingen

Dokumentet er elektronisk godkjent

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk