Tilsynsrapport – Nannestad kommune – Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap 2022

Bakgrunn

20. oktober 2022 gjennomførte Statsforvalteren i Oslo og Viken tilsyn med Nannestad kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap.

Tilsynet var avgrenset til tre temaer innen kommunenes beredskapsplanlegging:

1. Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
2. Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
3. Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfatter ikke disse temaene.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i:

• Lov juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29.
• Forskrift august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10.
• Lov desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven) § 4 andre ledd.

Hovedinntrykk

Statsforvalteren har et godt inntrykk av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Nannestad kommune. Ved forrige tilsyn med kommunal beredskapsplikt (2016) var det to avvik. Vi har under dette tilsynet verifisert at disse er fulgt opp. Kommunen viser under tilsynet at dere i løpet av disse årene har jobbet mye med å utvikle det helhetlige beredskapsarbeidet.

På helseberedskapsområdet har kommunen lagt likhetsprinsippet til grunn for alt beredskapsarbeid og linjestrukturen følges også i kriser.

I kriseledelsen er tre av de 10 virksomhetslederne fast medlem. Virksomhetsleder for helse er ikke en av disse, men innkalles ved behov. Kommuneoverlegen er fast medlem av kommunens kriseledelse.

Nannestad kommune har generelt god forståelse for å håndtere beredskap. Kommunen har et godt samarbeid med nabokommunene, også i beredskapssammenheng. Både i pandemien og i forbindelse med raset i Gjerdrum har kommunen bistått nabokommunene. Tilsynet har likevel avdekket at det foreligger til dels store mangler når det gjelder beredskapsplanverket, og ROS – analyser på helseberedskapsområdet. Det er viktig at kommunen evaluerer og implementerer sine erfaringer fra beredskapsarbeidet de siste årene i oppfølgingen av avvikene som ble avdekket under tilsynet. Tilsynet har også vist at selv om kommuneledelsen jobber tett sammen med kommuneoverlegen, foreligger det et behov for å styrke samarbeidet på tvers av de ulike virksomhetene innenfor helse.

Resultater fra tilsynet

Definisjon av avvik

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15, forskrift til kommunal beredskapsplikt, samt helseberedskapsloven § 2-2, 1. ledd, lov om folkehelsearbeid §§ 27 og 28, 2. ledd, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. §§ 1 til 9, og smittevernloven § 7-1 og § 7-2, forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Følgende avvik ble avdekket under tilsynet:

Tema 1: Kommunen har utarbeidet ROS-analyser som oppfyller kravene

Avvik 1: Kommunen mangler langsiktige mål, strategier og prioriteringer for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet

Regelhenvisning

Ifølge forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3, 1. ledd a) skal kommunen på bakgrunn av den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen utarbeide langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.

I veilederen til forskriften står det at de langsiktige målene bør gjenspeile hvordan kommunen vil arbeide for å styrke samfunnssikkerheten. Strategier sier noe om hvordan kommunen vil arbeide for å nå de langsiktige målene. Strategiene kan gi føringer for kommunen for eksempel innen næringsutvikling, arealbruk og tilpasning til klimaendringene. Kommunen følger opp de strategiske valgene gjennom å prioritere tiltak i en plan for oppfølging av samfunnssikkerhetsarbeidet.

Bestemmelsen er et systemkrav som pålegger kommunen å legge helhetlig ROS til grunn for arbeidet med samfunnssikkerhet.

Kravet kan oppfylles ved å integrere samfunnssikkerhetsarbeidet i planer og prosesser etter plan- og bygningsloven. Det er derimot ikke et krav at arbeidet med kommunal beredskapsplikt skal inngå i planer etter plan- og bygningsloven.

Vurdering og begrunnelse

Kommunen har en plan for oppfølging av ROS-analysen, men det har ikke blitt lagt fram langsiktige mål, strategier og prioriteringer for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til kommunen.

Under intervjuene kommer det fram at kommunen er i gang med oppstart av planer og prosesser etter plan- og bygningsloven, og at det er en intensjon om å gjøre samfunnssikkerhet- og beredskap mer synlig i disse planene.

På bakgrunn av dette kan vi ikke se at kravet etter § 3 andre ledd bokstav a er oppfylt på det tidspunktet tilsynet ble gjennomført.

Avvik 2: Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig ROS – analyse for helseberedskapen eller smittevern.

Regelhenvisning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5

Følgende er hentet fra veileder for tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap:

For helseberedskapen følger det av forskrift om krav til beredskapsplanlegging at avdekket risiko og sårbarhet skal reduseres gjennom forebyggende og skadeavvergende tiltak. For at ROS-analysene skal ha praktisk nytte, må kommunen ta stilling til hvilke tiltak som kommunen skal prioritere og forberede for å sette kommunen i stand til å håndtere slike hendelser. Det er et krav om at helseberedskapsplaner skal sikre tilstrekkelig produksjon av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet.

Dette må forstås slik at beredskapsplanen skal ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS-analysene.

Vurdering og begrunnelse

Nannestad kommune har ikke fremlagt ROS-analyser for helse- og omsorgstjenesten. Selv om kommunen i sin helhetlige ROS analyse har tatt med området som også er aktuelle for helseberedskapen, er ROS – analysene som foreligger ikke dekkende for helse.

Kommunen har en smittevernplan, men vi har ikke kunnet finne at det er utarbeidet en ROS – analyse.

Det er ikke beskrevet krav til ROS-analyse i smittevernloven, men smitteutbrudd kommer inn under miljørettet helsevernforskriftens virkeområde, jf. folkehelseloven § 8 første ledd, som lyder:

«Miljørettet helsevern omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer».

Kravet fremgår også av forskrift om miljørettet helsevern § 5, første ledd, annen setning, som lyder:

«Kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og legge det til grunn for sin beredskapsplanlegging, jf. helseberedskapsloven § 2- 2”.

For at ROS-analysene skal ha praktisk nytte, må kommunen ta stilling til hvilke tiltak som kommunen skal prioritere og forbedre for å sette kommunen i stand til å håndtere uønskede hendelser.

Tema 2: Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser

Avvik 3: Kommunens overordnede beredskapsplan mangler tilstrekkelig samordning og integrering av øvrige beredskapsplaner i kommunen

Regelhenvisning

Ifølge forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 første ledd skal kommunens overordnede beredskapsplan samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen. Den skal også være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner.

I Veileder for felles tilsyn mellom kommunal beredskapsplikt og helseberedskap står at dette skal bidra til at kommunen får oversikt og kunnskap om eget og andre beredskapsaktørers ansvar, og legge til rette for å samordne beredskap og krisehåndtering lokalt. Det er ikke meningen at overordnet beredskapsplan skal gjengi alle planene. Kommunen skal likevel ha oversikt over hvordan planverket henger sammen.

Kravet er også nærmere beskrevet i Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt hvor det også er illustrert med eksempler på planer i en figur på side 25.

Vurdering og begrunnelse

I kommunens overordnede beredskapsplan er det på side 12 listet opp planer og tiltakskort som hører til den overordnede beredskapsplanen. Det står også i beredskapsplanen at kommunen har inngått avtaler med Røde Kors, Norske kvinners sanitetsforening, nabo kommuner og at det er gjort avtale om nødvann, men det står ikke noe om hvilket planverk som er utarbeidet for disse samarbeidene. Under Statsforvalterens intervjuer på tilsynsdagen kom det fram at det finnes flere beredskapsplaner i kommunen enn de som er nevnt i den overordnede beredskapsplanen.

Statsforvalteren kan ut fra dette ikke se at kommunens beredskapsplan i tilstrekkelig grad har samordnet eller integrert øvrig planverk slik § 4 første ledd setter krav om.

Avvik 4: Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig plan for helseberedskap eller beredskapsplan for miljørettet helsevern.

Regelhenvisning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 3-7, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Vurdering og begrunnelse

Det foreligger ikke en overordnet helseberedskapsplan for kommunene helse- og omsorgstjenester. Kommunen har utarbeidet en plan for Virksomhet helse, dvs. sykehjemmet, hjemmebaserte tjenester og servicefunksjonene ved sykehjemmet. Planen er ikke laget etter samme mal som for eksempel beredskapsplan for Virksomhet kommunal drift og er preget av stor mangler herunder at den ikke inneholder informasjon om organisering og ledelse av helsetjenestene ved en hendelse, forholdet til sentral kriseledelse, ivaretakelse av kommunikasjon/informasjon eller kontinuitetsplaner. Det er vår vurdering av planen ikke oppfyller kravene til en beredskapsplan.

Kommunen har ikke en egen beredskapsplan for miljørettet helsevern. Av kommunens planverk fremgår det ikke hvordan kommunen skal sikre at de kan utføre alle oppgaver de har innenfor miljørettet helsevern ved ekstraordinære og uønskede hendelser som utfordrer kommunens kapasitet på området.

I kommunens ROS – analyse er det gjennomført risikoanalyse for noen hendelser knyttet opp mot miljørettet helsevern, men det er i liten grad gått inn på de helsemessige konsekvensene av hendelsene. Verken i overordnet beredskapsplan, eller i beredskapsplanverket på virksomhetsnivå, finnes det tiltakskort/utarbeide tiltak for hendelser innen miljørettet helsevern/CBRNE – hendelser.

Kommunene i Øvre Romerike har etablert en interkommunal enhet som ivaretar flere av oppgavene innenfor miljørettet helsevern, men beredskap er ikke nevnt blant disse oppgavene.

Under flere av intervjuene ble det pekt på kommunens organisering av helsetjenestene i flere virksomheter og et behov for en sterkere samordning og koordinering av tjenesteområdene, også innenfor beredskapsarbeidet.

Manglende ROS – analyse og beredskapsplaner utgjør en stor risiko med tanke på kommunens evne til å håndtere uforutsette interne og eksterne hendelser som kan utfordre kommunens evne til å yte helsetjenester. Det er viktig at kommunen snarlig påbegynner arbeidet med ROS – analyser for helsetjenesten og utarbeidet et beredskapspanverk basert på denne.

Helseberedskapslanen skal samordnes med kommunenes øvrige planer jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, og det skal det stå i helseberedskapsplanen hvor ofte planen, og ROS analysen den bygger på, skal evalueres og oppdateres. Dette skal dateres og dokumenteres i en plan for oppfølging. Det er også et krav om at helseberedskapsplanen skal godkjennes av kommuneledelsen. Det er viktig at kommunen implementerer disse kravene i sitt planverk og internkontrollsystem

Avvik 5

Kommunen har ikke forberedte tiltak for å sikre legetjenesten ved uforutsette hendelser som medfører at kommunen får reduserte evner til å yte helse- og omsorgstjenester eller hendelser som medfører en vesentlig belastning for kapasiteten.

Regelhenvisning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 3-7

Vurdering og begrunnelse

I det beredskapsplanverket foreligger det ikke kontinuitetsplaner for legetjenesten. Det kom frem at det er utarbeidet kontinuitetsplaner i den enkelte virksomhet (sykehjem, hjemmesykepleie og botjenesten) og at disse er under videreutvikling.

Det er viktig at kommunen har planer som sikrer at hele helsetjenesten kan håndtere

hendelser som reduserer virksomhetens evne til å yte tjenester eller gi ekstraordinære belastninger. Dette inkluderer legetjenesten, herunder også fastlegene.

Tema 3: Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

Ingen avvik.

Veien videre

Statsforvalteren ber om en plan for hvordan Nannestad kommune vil følge opp avvikene med rimelige tidsfrister. En plan for oppfølging skal sendes til oss innen seks uker etter dato for mottatt endelig tilsynsrapport. Når planen er mottatt vil vi vurdere om planen og fristene er akseptable.

Når avvik er fulgt opp, i tråd med oppfølgingsplanen, ber vi kommunen orientere Statsforvalteren om dette.

Eventuelle spørsmål kan rettes til Ingvild Hoel Rise på telefon 95 85 65 50 eller e-post . For spørsmål av helsefaglig karakter kan også Maren Heldahl kontaktes på e-post .

Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

Med hilsen

Marit Strengen
direktør/fylkesberedskapssjef
samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Anne Hilde Crowo
fylkeslege helseavdelingen

Ingvild Hoel Rise
seniorrådgiver
samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Maren Heldahl
ass. fylkeslege helseavdelingen

 

 

Dokumenter

Oversikt over dokumenter som ble benyttet under tilsynet:

• Kommuneplanens samfunnsdel 2018 – 2035
• Nannestad kommunes organisasjonskart per august 2022
• Delegeringsreglement Nannestad kommune datert juni 2022
• Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse 2021-2025
  • Behandling i kommunestyret 7. desember 2021
  • Plan for oppfølging av ROS 2021-2025
• Overordnet beredskapsplan Nannestad kommune datert mai 2022
  • Tilhørende tiltakskort
  • Varslingsliste beredskap for overordnet ledelse
• Pandemiplan datert 14. september 2022
• Smittevernplan revidert september 2022
• Infeksjonskontrollprogram
• Beredskapsplan for kommunal drift
• Beredskapsavtale for kommunene på Øvre Romerike
• Årshjul for beredskap
• Årsberetning beredskap 2022
• Øvelsesplan 2021-2025
• Prosedyre for krisekommunikasjon
• Plan for evakuert- og pårørendesenter Nannestad
• Prosedyre for etablering av lokalt evakuert- og pårørendesenter
• Prosedyre for beredskap i kvalitetssystemet
• Beredskapsplan virksomhet helse
  • Varslingsliste virksomhet helse
• Plandokument psykososialt kriseteam
• Dokumenter fra gjennomførte øvelser og hendelser
  • Øvelse Sindre
  • Nødstrøm på sykehjem
  • Brannøvelse virksomhet helse
  • Rapport etter pandemi 2020-2022

Deltakere

Ikke publisert her