Tilsynsrapport – Nordre Follo kommune – Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap 2022

Bakgrunn

28. september 2022 gjennomførte Statsforvalteren i Oslo og Viken tilsyn med Nordre Follo kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap.

Tilsynet var avgrenset til tre temaer innen kommunenes beredskapsplanlegging:

1. Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
2. Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
3. Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfatter ikke disse temaene.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i:

• Lov juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29.
• Forskrift august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10.
• Lov desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven) § 4 andre ledd.

Statsforvalterens hovedinntrykk

Statsforvalteren har et godt inntrykk av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Nordre Follo kommune. Vi sitter igjen med et inntrykk av at kommunen har håndtert pandemien på en god måte, og at de er i gang med rullering av sentrale dokumenter på beredskapsområdet. Kommunen er i gang med en revidering av sin helhetlige ROS-analyse, som igjen vil benyttes som grunnlag i det videre arbeidet. Vi har anbefalt kommunen å foreta ytterligere analyser av to minimumskrav til ROS- analyse, som igjen vil være et godt utgangspunkt for vurderingene og strategiene i beredskapsplanen;

1. Ivaretakelse av drift og kontinuitet når kommunen utsettes for hendelser
2. Befolkningsvarsling og evakuering

Det første punktet omfatter vurderinger av hvilke tjenester hvert enkelt scenario kan påvirke, om disse tjenestene vil settes ut av drift og eventuelt hvor lang tid det vil ta før tjenestene er oppe igjen. Vedrørende befolkningsvarsling ønsker vi at kommunen beskriver ytterligere hvor omfattende befolkningsvarsling scenarioet kan kreve, samt vurderinger av dekningsgrad.

Helseberedskap

I helse- og omsorgstjenesten har enhetslederne ansvar for beredskapen i egen virksomhet. Likhetsprinsippet er lagt til grunn for alt beredskapsarbeid og linjestrukturen følges også i kriser. Både kommunalsjef for helse og kommuneoverlegen sitter i kriseledelsen. Kommunen har tre kommuneoverleger. Disse er, sammen med blant annet rådgiver for miljørettet helsevern og folkehelsekoordinator, organisert i en egen samfunnsmedisinsk enhet som administrativt er lagt til kommunedirektørens stabsfunksjon.

Kommunen har i tillegg til helseberedskapsplan, også utarbeidet smittevernplan, plan for psykososialt kriseteam og plan for miljørettet helsevern. Kommunens helse- og beredskapsplan er nylig revidert. Under tilsynet kom det frem at revisjonen er av mer overfladisk karakter og at planen er av eldre dato og ikke bygger på en egen ROS. I det pågående arbeidet med ROS, er helsesektoren og kommuneoverlegene godt involvert. Det foreligger planer om en helhetlig gjennomgang og oppdatering av helseberedskapsplanen og tilhørende planverk innenfor helseområdet som en oppfølging av ROS – analysen. Vi gjør i den sammenheng oppmerksom på at det i tillegg til den helhetlige ROS – analysen for kommunal beredskapsplikt også må gjøres egne ROS – analyser for helseberedskapen.

Nå det gjelder kravene til kommunal beredskapsplikt viser vi til rådene i Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt og Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen som gode hjelpemidler i det videre arbeidet.

Innen helseberedskap viser vi til rådene i Tips ved risikovurdering som grunnlag for arbeidet med helse og-omsorgsberedskap i kommunen som støtte i det videre arbeidet.

Resultater fra tilsynet

Definisjoner

Avvik:

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15, forskrift til kommunal beredskapsplikt, samt helseberedskapsloven § 2-2, 1. ledd, lov om folkehelsearbeid §§ 27 og 28, 2. ledd, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. §§ 1 til 9, og smittevernloven § 7-1 og § 7-2, forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Følgende avvik ble avdekket under tilsynet:

Avvik 1

Kommunen har ikke en plan for oppfølging av kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Regelhenvisning

Sivilbeskyttelsesloven § 14 risiko- og sårbarhetsanalyse. Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3 bokstav a.

Vurdering

Det mangler en tilstrekkelig plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Det mangler også vurderinger av hvordan disse skal prioriteres og hvem som har ansvaret. Kommunen må her utarbeide en plan for oppfølging som beskriver frister og hvem som har ansvar for å følge opp ulike tiltak, og andre områder innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Dere finner et eksempel på innhold i plan for oppfølging på side 45 i veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen (DSB, 2014).

Etter en lengre tid med koronahåndtering har ikke kommunen evaluert ledelsens håndtering av pandemien, som ville vært et godt grunnlag og utgangspunkt for den nye helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen. Det viser seg også at personer med sentrale roller i kriseledelsen ikke kjenner til sentrale prosesser, som eksempelvis kommunens nåværende arbeid med en ny helhetlig ROS. Det kontinuerlige og helhetlige arbeidet som beredskap og krisehåndtering krever er mangelfullt. Basert på manglende rød tråd i kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, blir ikke arbeidet helhetlig og systematisk. Dette basert på manglende rød tråd i krisehåndteringssirkelen, som innebærer ROS-analyse med beredskapsplan, øvelser og evalueringer. I tillegg mangler en oppfølgingsplan som nevnt over, som er sentralt for å sikre kontinuitet i arbeidet.

Avvik 2

Kommunen har ikke en plan for opplæring av personer med sentrale roller i kriseledelsen

Regelhenvisning

Sivilbeskyttelsesloven § 15. Forskrift om kommunal beredskapsplikt

Vurdering

Forskriften stiller krav til at kommunen skal ha et system for opplæring, og bakgrunnen for dette er at ansatte som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering skal få tilstrekkelig opplæring for å kunne ivareta rollen på en god måte. Opplæring kan gis i form av øvelser, eller egen internopplæring. Ettersom personer med en sentral rolle i kriseledelsen har startet i kommunens håndtering av korona har de ikke fått den typen opplæring, men vi forstår også at medlemmer av kriseledelsen har fått tilegnet seg erfaringer fra krisehåndteringsarbeidet.

Kommunen er også pliktet til å dokumentere sitt system for opplæring, og dette kan for eksempel inkluderes i plan for oppfølging og/eller i kommunens kompetanseplan.

Avvik 3

Kommunen beskriver ikke sentrale roller i kommunens kriseledelse i sin overordnede beredskapsplan

Regelhenvisning

Sivilbeskyttelsesloven § 15 Beredskapsplan. Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 a.

Vurdering

I kommunens overordnede beredskapsplan skal det foreligge en plan for kommunens kriseledelse. Kommunen har utarbeidet beskrivelser av kriseledelsens oppgaver, men beskrivelsen av roller og ansvar tilknyttet kriseledelsens funksjoner er mangelfulle.

Det er sentrale roller i kriseledelsen som ikke beskrives, noe som kan påvirke kommunes beredskapshåndtering, spesielt ved fravær. Prosedyrer for å etablere og drifte en kriseledelse gjennom håndtering av uønskede hendelser skal være forberedt, og det innebærer en beskrivelse av rolle- og ansvarsfordeling. Eksempelvis mangler det beskrivelser av rollene til kommuneoverlegene og enkelte kommunalsjefer. Kommunens kriseledelse er å forstå som en kritisk samfunnsfunksjon som skal kunne opprettholdes uansett hendelse og varighet, og skal også kunne utvides ved behov, og gode rolle- og ansvarsbeskrivelser er derfor sentralt.

Avvik 4:

Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig plan for helseberedskap basert på ROS – analyse.

Regelhenvisning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 3-7, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Vurdering og begrunnelse

Nordre Follo kommune har ikke fremlagt en helseberedskapsplan med prioriterte og forberedte tiltak basert på ROS – analyse, som sikrer at driften kan opprettholdes ved hendelser som medfører at kommunen får redusert evne til å yte helse- og omsorgstjenester.

For helseberedskapen følger det av forskrift om krav til beredskapsplanlegging at avdekket risiko og sårbarhet skal reduseres gjennom forebyggende og skadeavvergende tiltak. For at ROS-analysene skal ha praktisk nytte, må kommunen ta stilling til hvilke tiltak som kommunen skal prioritere og forbedre for å sette kommunen i stand til å håndtere uønskede hendelser. Det er et krav om at helseberedskapsplaner skal sikre opprettholdelse av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet. Dette må forstås slik at beredskapsplanen skal ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS-analysene.

Helseberedskapslanen skal samordnes med kommunenes øvrige planer jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, og det skal det stå i helseberedskapsplanen hvor ofte planen, og ROS - analysen den bygger på, skal evalueres og oppdateres. Dette skal dateres og dokumenteres i en plan for oppfølging. Det er også et krav om at helseberedskapsplanen skal godkjennes av kommuneledelsen. Det er viktig at kommunen implementerer disse kravene i sitt planverk og internkontrollsystem.

Avvik 5

Kommunen har ikke forberedte tiltak for å sikre legetjenesten ved uforutsette hendelser som medfører at kommunen får reduserte evner til å yte helse- og omsorgstjenester eller hendelser som medfører en vesentlig belastning for kapasiteten.

Regelverk:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 3-7

Vurdering og begrunnelse

Det er utarbeidet kontinuitetsplaner Pleie og omsorg, men foreligger det ikke kontinuitetsplaner for legetjenesten.

Det er avgjørende at kommunen har planer som sikrer at hele helsetjenesten kan håndtere hendelser som reduserer virksomhetens evne til å yte tjenester eller gi ekstraordinære belastninger. Dette inkluderer legetjenesten, herunder også fastlegene.

Veien videre

Statsforvalteren har mottatt kommunens svar på den foreløpige tilsynsrapporten, og det var ingen innspill til utkastet. Statsforvalteren ber om en plan for hvordan Nordre Follo kommune vil følge opp avvikene med rimelige tidsfrister. En plan for oppfølging skal sendes til oss innen seks uker etter dato for mottatt endelig tilsynsrapport. Når planen er mottatt vil vi vurdere om planen og fristene er akseptable.

Når avvik er fulgt opp, i tråd med oppfølgingsplanen, ber vi kommunen orientere Statsforvalteren om dette.

Spørsmål vedrørende tilsynet som omhandler kommunal beredskapsplikt kan rettes til Rachel Bjørkmo Meyer på telefon 69 24 75 09 eller på e-post . Andre spørsmål på området samfunnssikkerhet og beredskap kan rettes til begge deres kommunekontakter Sissel Thon Andersen, som kan nås på telefon 22 00 35 56 eller e-post og Rachel Bjørkmo Meyer.

For spørsmål vedrørende helseberedskapsdelen av tilsynet kan Maren Heldahl kontaktes på telefon 69 24 70 77 eller e-post .

Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

Med hilsen

Marit Strengen  
direktør
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben                                                

Hanne Fisknes
fungerende fylkeslege
Helseavdelingen

Rachel Bjørkmo Meyer      
rådgiver
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben                                                        

Maren Heldahl
assisterende fylkeslege
Helseavdelingen

Dokumenter

Oversikt over dokumenter som ble benyttet under tilsynet:

• Administrativt delegeringsreglement
• Beredskapsplan for Nordre Follo kommune (CIM)
• Beredskapsplan for Ski ungdomsskole
• Beredskapsplan miljørettet helsevern
• Endelig rapport – covidevaluering 2021-2022
• Framsikt virksomhetsplan
• Infeksjonskontrollprogram
• Kommuneplan Nordre Follo kommune – samfunnsdel 2019-2031
• Kriseplan for Nordre Follo kommune
• Mal for risiko- og sårbarhetsvurdering beredskap Helse og mestring
• Miljørettet helsevern oversikt ROS tilsynsobjekter fra kvalitetssystemet
• Nordre Follo kommune administrativ organisering
• Overordnet beredskapsplan Helse og mestring
• Oversikt pandemiplandokumenter kvalitetssystemet
• Oversikt smittevernplandokumenter kvalitetssystemet
• Pandemiplan
• Plan for beredskap og krisekommunikasjon
• Planstrategi Nordre Follo 2020-2023
• Protokoll
• Rapport helhetlig ROS Nordre Follo kommune
• ROS analyse smittevern fra kvalitetssystemet
• ROS brann Greverud sykehjem og omsorgsboliger
• ROS brann Solborg bo- og aktivitetssenter
• ROS Covid-19 Langhus bo- og servicesenter
• Saksprotokoll
• Samlet saksfremstilling
• Smittevernplan
• Vedtak
• Økonomi- og handlingsplan 2022-2025

Deltakere

Ikke publisert her