Tilsynsrapport – Ringerike kommune – Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap 2022

Bakgrunn

28. september 2022 gjennomførte Statsforvalteren i Oslo og Viken tilsyn med Ringerike kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap. Tilsynet var avgrenset til tre temaer innen kommunenes beredskapsplanlegging:

1. Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
2. Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
3. Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfatter ikke disse temaene.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i:

• Lov juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29.
• Forskrift august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10.
• Lov desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven) § 4 andre ledd.

Statsforvalterens hovedinntrykk

Statsforvalteren har inntrykk av at Ringerike kommune håndterer hendelser på en god måte og at interessen for faget er stort. Det forstås som at samfunnssikkerhet- og beredskap, samt helseberedskap, vil få økt oppmerksomhet i tiden fremover når ny helhetlig ROS er på plass og at andre sentrale og tilhørende dokumenter vil bli koblet på denne. Kommunen vil i dette arbeidet også ha fokus på å sikre at overordnet beredskapsplan samordner og integrerer øvrige beredskapsplaner i kommunen, herunder helseberedskapsplanene.

Ved forrige tilsyn (2016) med kommunal beredskapsplikt ble det gitt 4 avvik. I 2016 manglet flere av minimumskriteriene til kommunens helhetlige ROS-analyse, samt at kommunen ikke jobbet helhetlig og systematisk med samfunnssikkerhet og beredskap. Under dette tilsynet ble det gitt avvik på de samme paragrafene. Vi forutsetter at kommunen følger opp de gjengående avvikene i revideringen av planverket.

Nå det gjelder kravene til kommunal beredskapsplikt viser vi til rådene i Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt og Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen som gode hjelpemidler i det videre arbeidet.

Helseberedskap

I helse- og omsorgstjenesten har enhetslederne ansvar for beredskapen i egen virksomhet. Likhetsprinsippet er lagt til grunn beredskapsarbeidet og linjestrukturen følges også i kriser så langt mulig. Både kommunalsjef for helse og kommuneoverlegen sitter i kriseledelsen.

Kommunen har i tillegg til helseberedskapsplan, også utarbeidet smittevernplan, plan for psykososialt kriseteam og plan for miljørettet helsevern, med en kort del som omhandler beredskap. Helseberedskap- og smittevernplanen er ikke oppdaterte og ikke samordnet med overordnet beredskapsplan.

Kommunen må oppdatere og samordne sine beredskapsplaner innenfor helse med overordnet planverk. Kommunen har ikke samordnet beredskapsplan med helseforetaket. Det foreligger likevel et godt samarbeid, men dette må formaliseres.

Innen helseberedskap viser vi til rådene i Tips ved risikovurdering som grunnlag for arbeidet med helse og-omsorgsberedskap i kommunen som støtte i det videre arbeidet.

Resultater fra tilsynet

Definisjoner

Avvik:

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15, forskrift til kommunal beredskapsplikt, samt helseberedskapsloven § 2-2, 1. ledd, lov om folkehelsearbeid §§ 27 og 28, 2. ledd, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. §§ 1 til 9, og smittevernloven § 7-1 og § 7-2, forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Følgende avvik ble avdekket under tilsynet:

Avvik 1

Kommunens helhetlige ROS-analyse oppfyller ikke minimumskravene og er utdatert.

Regelhenvisning

Sivilbeskyttelsesloven § 14 risiko og sårbarhetsanalyse. Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 og § 6.

Vurdering og begrunnelse

Kommunene er pliktet til å gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse, herunder kartlegge, systematisere og vurdere sannsynligheten for uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen og hvordan disse kan påvirke kommunen. Kommunen har en ROS-analyse som mangler flere av de minimumskravene som forskrift om kommunal beredskapsplikt stiller. Det er kun bokstav a som er oppfylt. Minimumskriteriene til en helhetlig ROS er følgende:

1. Eksisterende og fremtidige risiko- og sårbarhetsfaktorer i kommunen
2. Risiko og sårbarhet utenfor kommunens geografiske område som kan ha betydning for kommunen
3. Hvordan ulike risiko- og sårbarhetsfaktorer kan påvirke hverandre
4. Særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastruktur
5. Kommunens evne til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse og evnen til å gjenoppta sin virksomhet etter at hendelsen har inntruffet
6. Behovet for befolkningsvarsling og evakuering.

Kommunen er nødt til å analysere samtlige overnevnte punkter i utarbeidelse av sin nye ROS- analyse. Hvert scenario skal inneholde analyser av de ulike temaene, i tillegg til at man skal se det i sammenheng med andre hendelser. Dette gjelder særlig det som omhandler hvordan ulike risiko- og sårbarhetsfaktorer påvirker hverandre og utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av infrastruktur.

Når det gjelder behov for befolkningsvarsling og evakuering er det viktig at kommunen analyserer omfang og dekningsgrad i lys av det scenarioet som analyseres. Dette er også noe beredskapsplan med tiltakskort skal bygge videre på.

Risiko- og sårbarhetsanalysen er fra 2016 og siden den tid har kommunen stått i flere hendelser. Det har medført ny kunnskap, samt endringer i risikobildet. Det er viktig at denne analysen er oppdatert og kan benyttes som beslutningsgrunnlag for kommunens håndtering av hendelser. Det stilles krav til at både helhetlig ROS og overordnet beredskapsplan skal kvalitetssikres, oppdateres og revideres som en del av det systematiske samfunnssikkerhetsarbeidet. Følgende krav er satt til oppdatering av helhetlig ROS:

• Når risiko- og sårbarhetsbildet endres. At helhetlig ROS er oppdatert er sentralt for at kommunen skal ha et plangrunnlag for arbeidet med samfunnssikkerhet som er i tråd med utviklingen. I forarbeidene til sivilbeskyttelsesloven er terskelen for endringer av risiko- og sårbarhetsbildet lagt lavt. Eksempler kan være at det etableres asylmottak eller industrivirksomhet som håndterer farlige stoffer
• I takt med revisjon av kommunedelplaner. Dette innebærer at kommunen hvert fjerde år i forbindelse med ny kommunal planstrategi, skal ta stilling til planbehovet for perioden. I denne sammenheng vurderes det også om helhetlig ROS skal vurderes.
• Når evalueringer av øvelser og uønskede hendelser gir grunnlag for å foreta nødvendige endringer i helhetlig ROS.

Kommunen må utarbeide en ny ROS-analyse som representerer dagens risikobilde. Fremover ber vi også kommunen om å sette krav til rutinemessig oppdatering og vedlikehold, noe som kan inngå i plan for oppfølging, eller som egne rutiner i henholdsvis helhetlig ROS og overordnet beredskapsplan. En revidering av ROS-analyse medfører også behov for revisjon av langsiktige mål og plan for oppfølging av samfunnssikkerhetsarbeidet.

Avvik 2

Kommunen mangler prioriteringer og en plan for oppfølging og det jobbes ikke helhetlig og systematisk med samfunnssikkerhet.

Regelhenvisning

Sivilbeskyttelsesloven § 14 risiko- og sårbarhetsanalyse. Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3 bokstav a.

Vurdering og begrunnelse

Kommunen har utarbeidet et beredskapsdirektiv som beskriver kommunens mål og strategier for samfunnssikkerhet. Det mangler derimot prioriteringer og en tilstrekkelig plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Det er etter flere øvelser listet opp forslag til tiltak, men det foreligger ikke noen form for oppfølging eller nåværende status på disse. Det mangler også vurderinger av hvordan disse skal prioriteres og hvem som har ansvaret. Kommunen må her utarbeide en plan for oppfølging som beskriver frister og hvem som har ansvar for å følge opp de ulike tiltakene. Dere finner et eksempel på innhold i plan for oppfølging på side 45 i veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen (DSB, 2014). Ettersom kommunen er i gang med en ny ROS-prosess er det også sentralt at de tiltak som foreslås der inngår i denne planen.

Kommunen har revidert den overordnede beredskapsplanen i henhold til de krav som stilles i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Ettersom ROS-analysen er utdatert og har flere mangler, mangler den røde tråden mellom ROS-analysen og beredskapsplanen. Det er viktig at beredskapsplanen bygger på det risikobildet som presenteres i den helhetlige ROS-analysen.

På bakgrunn av manglende oppfølgingsplan og rød tråd mellom helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse og beredskapsplan er ikke kommunens arbeid med samfunnssikkerhet helhetlig og systematisk.

Avvik 3

Kommunen har ikke oppdaterte beredskapsplaner for helseberedskap og smittevern. Beredskapsplanene for helse er ikke samordnet med overordnet beredskapsplan.

Regelhenvisning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 3-7, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Vurdering og begrunnelse

Kommunen har en beredskapsplan for helse, men denne er fra 2012. Planen er godkjent av daværende rådmann og det fremgår også av planen når den skal oppdateres. Smittevernplanen fra 2017 og inneholder innledningsvis en god oversikt over kommunens organisering av smittevernarbeidet og kommunens utfordringsbilde. Under intervjuene kom det frem at senere revisjoner av planene kun har vært av overfladisk karakter og ikke reelle revisjoner.

Gjennomgang av beredskapsplanverket for helse viser at dette ikke er samordnet med overordnet beredskapsplan. Eksempelvis er ansvar og roller for ekstern kommunikasjon er definert ulikt i hhv overordnet beredskapsplan og helseberedskapsplanen. Dette medfører risiko for uavklart rolleforståelse i kommunens krisehåndtering. Tiltak for pandemi er også ulikt beskrevet i hhv overordnet beredskapsplan og smittevernplanen.

Selv om beredskapsplanene i henholdsvis helseberedskap og kommunal beredskapsplikt har ulike krav og formål, skal helseberedskapslanen samordnes med kommunenes øvrige planer jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2. Tilsvarende må kommunens overordnede beredskapsplan samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen slik at det fremgår hvordan disse henger sammen.

Kommunen skriver i sin tilbakemelding til foreløpig rapport at dere i prosessen med helhetlig ROS har tatt inn tema for helseberedskap og smittevern og vil ta i utgangspunkt i dette i forbindelse med revidering av helseberedskapsplan og smittevernplan. Det fremgår også at det lokale helseforetaket vil delta i arbeidet med helhetlig ROS.

Statsforvalteren vurderer at kommunen har tatt inn relevante tema som grunnlag for ROS og videre revisjon av beredskapsplanene. Det er viktig at dere i denne prosessen fortløpende vurderer hvorvidt overordnet ROS er dekkende også for helse eller om det må lages egen ROS for helse.

Avvik 4

Kommunen har ikke samordnet beredskapsplan med helseforetaket.

Regelhenvisning:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, forskrift om beredskapsplanlegging § 6

Vurdering og begrunnelse:

Ringerike kommune har godt samarbeid og dialog med Ringerike sykehus om beredskap, men det foreligger ingen skriftlig avtale eller annen form for formalisert samordning av beredskapsplanene. Det fremgår heller ikke av overordnet beredskapsplan hvordan kommunen skal samarbeide med helseforetaket.

Det er et krav at kommunen og helseforetaket skal samordne sine beredskapsavtaler. Hensikten er å sikre oversikt og kunnskap om eget og helseforetakets ansvar og legge til rette for å samordne beredskap og krisehåndtering lokalt. Kommunen må i sin gjennomgang av planverket sørge for å samordne sine beredskapsplaner med helseforetaket.

I sin tilbakemelding til foreløpig rapport skriver kommunen at det i 2023 vil bli laget en skriftlig avtale mellom kommunen og lokalt helseforetak som spesifikt omhandler helseberedskapsplanen. Vi finner det positivt at det foreligger konkrete planer for å sikre omforente beredskapsplaner mellom kommunen og helseforetaket. Vi ber om en konkretisering av tidsplan for dette arbeidet i deres tilbakemelding på endelig rapport.

Veien videre

Statsforvalteren har mottatt kommunens svar på den foreløpige tilsynsrapporten. Ringerike har i tilbakemeldingen gjort rede for hvordan de tenker å lukke avvikene, men vi ønsker også at kommunen innen seks uker etter dato for mottatt endelig tilsynsrapport gir oss en oversikt over når det tenkes at disse avvikene vil lukkes.

Når planen er mottatt vil vi vurdere om planen og fristene er akseptable.

Når avvik er fulgt opp, i tråd med oppfølgingsplanen, ber vi kommunen orientere Statsforvalteren om dette.

Spørsmål vedrørende tilsynet som omhandler kommunal beredskapsplikt kan rettes til Rachel Bjørkmo Meyer på telefon 69 24 75 09 eller på e-post . Andre spørsmål på området samfunnssikkerhet og beredskap kan rettes til begge deres kommunekontakter Sissel Thon Andersen, som kan nås på telefon 22 00 35 56 eller e-post og Rachel Bjørkmo Meyer.

For spørsmål vedrørende helseberedskapsdelen av tilsynet kan Maren Heldahl kontaktes på telefon 69 24 70 77 eller e-post .

Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

Med hilsen

Marit Strengen  
direktør
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben                                                

Hanne Fisknes
fungerende fylkeslege
Helseavdelingen

Rachel Bjørkmo Meyer      
rådgiver
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben                                                        

Maren Heldahl
assisterende fylkeslege
Helseavdelingen

Dokumenter

Oversikt over dokumenter som ble benyttet under tilsynet:

• Beredskapsplan Helse, Ringerike kommune
• Beredskapsplan, Ringerike vannverk
• Beredskapsplaner, beredskapsplan
• Brann- og redningstjenestens risiko- og sårbarhetsanalyse
• Direktiv for beredskapsforum
• Forbedringstiltak etter evaluering av øvelser og hendelser
• Infeksjonskontrollprogram, Ringerike kommune
• Kontinuitetsplan for helsepersonell
• Kriseteamets «Lille røde»
• Ledelse, opplærings og kompetanseplan for beredskapsarbeid 2022
• Ledelsens gjennomgang – beredskap 2022
• Overordnet ROS-analyse
• Plan for miljørettet helsevern 2020-23
• Rutine for bruk av jodtabletter i Ringerike kommune
• Saksprotokoll – Revidert ROS-analyse og overordnet beredskapsplan for Ringerike kommune 2016
• Satellittelefoni
• Smittevernplan, Ringerike kommune
• Styringsdokument for beredskapsarbeid
• Tilsynsplan for Ringerike kommune

Deltakere

Ikke publisert her