Rapport – Landsomfattende tilsyn med oppfølging av barn i fosterhjem - Ringerike kommune 2022

Statsforvalteren har gjennomført tilsyn med barneverntjenesten i Ringerike kommune. I den forbindelse har vi besøkt tjenesten aktuelle datoer;

• 26.08.2022 - informasjonsmøte
• 13.09.2022  - intervjuer av barn og fosterforeldre
• 19.09.2022 - intervjuer av ledere og ansatte
• 20.09.2022 - intervjuer av ledere og ansatte
• 22.09.2022 - oppsummeringsmøte.

Vi har undersøkt om Ringerike kommune sørger for at oppfølgingen av barn plassert i fosterhjem blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Statsforvalteren har avdekket mangler i barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem. Barneverntjenesten sikrer ikke en systematisk planlegging og oppfølging av fosterhjemmene. Det foreligger også mangler knyttet til barneverntjenestens dokumentasjon. På bakgrunn av dette er det usikkert om barn som ikke mottar nødvendige tiltak blir fanget opp av barneverntjenesten. Dette sammenholdt med manglende internkontroll, styringsdokumenter og rutiner gjør at det er for stor risiko for at barn bosatt i fosterhjem ikke får nødvendig og forsvarlig oppfølging. Dette medfører et brudd på bvl. § 4-16 jf. 1-4 og kommuneloven § 25-1 jf. bvl. § 2-1.

Kommunen har kommet med noen mindre innsigelser på foreløpig rapport, og endringer er gjort som følge av tilbakemeldingene.

Med hilsen

Mari Hagve avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Atle Grønstøl
seksjonssjef

1.  Tilsynets tema og omfang

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem er forsvarlig. Tilsynet med forsvarlig oppfølging av barn i fosterhjem innebærer en undersøkelse og vurdering av om:

• Barneverntjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert
• Barneverntjenesten planlegger oppfølgingen av barnet
• Barneverntjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Barneverntjenestens oppfølging av fosterhjemmet er helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie
• Barneverntjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å gi barnet forsvarlig oppfølging
• Barneverntjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon og konkluderer på om det er behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Barneverntjenesten iverksetter nødvendige beslutninger om behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Kommunen sikrer systematisk og tilpasset internkontroll i oppfølgingsarbeidet

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med om kommunen utfører, styrer og leder arbeidet slik at de oppfyller aktuelle lov- og forskriftskrav. Statsforvalteren skal ikke overprøve enkeltsaker, men se på om tjenesten systematisk følger opp barn i fosterhjem i tråd med regelverket.

Kravene i tilsynet er utformet som overordnede krav knyttet til arbeidsprosesser i barneverntjenesten og gjenspeiler det viktigste som må skje hos tjenesten for at oppfølgingen av barnet skal bli av god og forsvarlig kvalitet.

Det er omsorgskommunens ansvar for oppfølging og kontroll av hvert enkelt barns situasjon i fosterhjem som har vært tema for dette tilsynet jf. barnevernloven (bvl.) § 8-4 tredje ledd og forskrift om fosterhjem § 1 annet ledd. Tilsynet har omfattet barneverntjenestens oppfølging av barn som bor i kommunale fosterhjem der det er snakk om omsorgsovertakelse, og plasseringen har skjedd ved tvang, jf. bvl § 4-12. Med dette forstås hjem i barnets familie eller nære nettverk eller et fosterhjem som er rekruttert på generelt grunnlag.

Barneverntjenestens ansvar for å følge opp biologiske foreldre har ikke vært en del av dette tilsynet. Barn og fosterforeldres meninger om og erfaringer med barneverntjenestens arbeid med oppfølging, er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg fosterforeldre og barn som bor eller nylig har bodd i fosterhjem har derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter bvl. § 2-3 b. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Overordnede rettslige prinsipper

Det sentrale lovgrunnlaget for tilsynet med kommunenes barneverntjenester i 2022 er Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 med tilhørende forskrifter.

Sammen med Norges menneskerettslige forpliktelser oppstiller barnevernloven noen helt grunnleggende prinsipper som er førende for barnevernsområdet generelt og derfor også for barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem. Også forvaltningsloven (fvl.) inneholder regler som blir førende for dette tilsynet på et grunnleggende og overordnet nivå.

• Barns rett til omsorg og beskyttelse kan utledes av både Grunnloven (Grl.) 104 og FNs barnekonvensjon (Barnekonvensjonen) artikkel 3 og 19. Barns behov for omsorg og beskyttelse er også understreket av Den europeiske menneskerettsdomstol i mange saker, og er anerkjent som et legitimt inngrepsformål ved inngrep i retten til familieliv etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. Hvis myndighetene overtar omsorgen for et barn, påligger det dem likevel en positiv plikt til å sette inn tiltak for å tilrettelegge for gjenforening mellom barn og foreldre så snart det med rimelighet lar seg gjøre jf. Grl. § 102 og EMK art. 8 nr. 2.
• Prinsippet om barnets beste er barnevernområdets mest sentrale Prinsippet fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven § 104 og skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. I barnevernloven er prinsippet nedfelt i §  4-1 som sier at det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak til som er til det beste for barnet. Bestemmelsen slår også fast at det i vurderingen skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Prinsippet om barnets beste utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn. Barnets mening er et helt sentralt moment i vurderingen av barnets beste.
• Barnets rett til medvirkning er et særlig viktig krav som har vært undersøkt i dette Barnets rett til å bli hørt følger av både Grunnloven § 104 og FNs Barnekonvensjon art. 12. I barnevernloven er prinsippet nedfelt i § 1-6 om retten til medvirkning. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Barnets synspunkter skal i samsvar med barnets alder og modenhet, alltid tas med i vurderinger og bidra til at avgjørelser som fattes er til barnets beste. Forskrift om medvirkning og tillitsperson gjelder for alle deler av barnevernets arbeid og utdyper hvordan barneverntjenesten skal sikre barnets medvirkning.
• Forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4 innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig Barnevernlovens regel om forsvarlighet har et helhetlig utgangspunkt. Innholdet i kravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven, der særlig barnevernlovens formålsbestemmelse, prinsippet om barnets beste og barnets rett til å medvirke er viktige tolkningsfaktorer.
• Dokumentasjon. Som en følge av forsvarlighetskravet i § 1-4, god forvaltningsskikk og plikten til internkontroll, har barneverntjenesten plikt til å dokumentere både barnevernfaglige vurderinger og de faktiske forhold som ligger til grunn for de beslutninger og vedtak som fattes. Barneverntjenesten har en generell plikt til å dokumentere barnets medvirkning i saksbehandlingen jf. forskrift om medvirkning og tillitsperson § 7. Avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter barnevernloven regnes som enkeltvedtak, jf. bvl. § 6-1 annet ledd. Dette innebærer at vedtaket skal begrunnes etter reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25.

Barneverntjenestens plikt til å følge opp barn i fosterhjem

Barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn og foreldre etter vedtak om omsorgsovertakelse er overordnet regulert i bvl. § 4-16. Barneverntjenesten har etter § 4-16 et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen av barnet, herunder å følge med på barnets utvikling og vurdere om det er nødvendig med endringer eller ytterligere tiltak slik at barnet får best mulig omsorg. En del av ansvaret innebærer også arbeidet med gjenforening, samt å legge til rette for samvær med søsken der hensyn til barnet ikke taler mot det. At barneverntjenesten har et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen av barnet, innebærer at tjenesten på en systematisk og regelmessig måte må vurdere barnets behov. Det handler om å planlegge oppfølgingen, innhente informasjon, følge opp fosterhjemmet, vurdere, konkludere og iverksette beslutninger slik at barnet får den omsorgen og hjelpen det har behov for. Gjennomgående skal barnet medvirke og arbeidsprosessene understøttes av en systematisk internkontroll.

Forskrift om fosterhjem § 7 gir en nærmere utdyping av hva som ligger i barneverntjenestens plikt til kontroll og oppfølging av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet.

Barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmet skal være helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie jf. forskrift om fosterhjem § 7 annet ledd. Oppfølgingsansvaret inkluderer nødvendig råd, veiledning og støtte til fosterforeldrene og gjelder så lenge barnet er i fosterhjemmet.

Fosterforeldrenes egne biologiske barn er også en del av fosterfamilien og må inkluderes i barneverntjenestens oppfølging av hvilke behov fosterhjemmet har.

Barneverntjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minst fire ganger i året jf. fosterhjemsforskriften § 7 tredje ledd. For barn som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn to år, kan barneverntjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum to ganger i året.

Den delen av fosterhjemsarbeidet som handler om veiledning, oppfølging og kontroll av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet, er kanskje den delen av fosterhjemsarbeidet som er aller viktigst for å få fosterhjemsplasseringen til å fungere etter sitt formål. Ansvaret for kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet innebærer et ansvar for å foreta en jevnlig kontroll med at barnet får den omsorg det trenger og at fosterhjemsplasseringen for øvrig fungerer etter sitt formål. Det vil hele tiden være barneverntjenesten som har ansvaret for å vurdere hva som er nødvendig og forsvarlig oppfølging av det enkelte barn, om vilkårene for omsorgsovertakelse fortsatt er til stede og om det konkrete fosterhjemmet er et egnet tiltak for barnet. Barneverntjenesten vil også ha et ansvar for å foreta endringer i barnets omsorgssituasjon som viser seg å være nødvendige.

Barn som er under barnevernets omsorg, vil ofte ha særlige behov som må imøtekommes gjennom systematisk innsats. Å utarbeide planer er en skriftliggjøring av en systematisk arbeidsform.

Barneverntjenesten har ansvar for å utarbeide ulike planer som for eksempel omsorgsplan (bvl. § 4- 15 tredje ledd, fosterhjemsavtale (Forskrift om fosterhjem § 6), samværsavtaler/samværsplaner (bvl. § 4-19), tiltaksplaner for barn som mottar hjelpetiltak (bvl. § 4-5) og individuell plan for barn som har behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester (bvl. § 3-2 a).

Ved all oppfølging og utarbeidelse av planverk er det viktig at barneverntjenesten involverer og samarbeider både med barn og foreldre, jf. bvl. § 1-6 og § 1-7 på en systematisk måte.

Internkontroll

Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige. Kommuneloven § 25-1 jf. bvl. § 2-1, regulerer de krav som stilles til kommunene når det gjelder internkontroll. Internkontrollen skal være systematisk, og den må ha et omfang og innhold som er tilpasset barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Det er kommunedirektøren i kommunen som er ansvarlig for internkontrollen. Bestemmelsens tredje ledd bokstav a til e stiller videre krav til innholdet i internkontrollen. Kommunen skal skaffe seg oversikt over, og følge med på, områder hvor det er fare for svikt i tjenesteenhetene eller at tjenestene ikke følger lov- og forskriftskravene. Hvilke styringsaktiviteter som er nødvendige for å få oversikt vil variere avhengig av blant annet organisering og størrelse på tjenestene.

God internkontroll kan bidra til at oppfølgingen av barn og fosterhjem foregår på en forsvarlig og kvalitativt god måte. Noen sentrale forutsetninger er imidlertid at den er risikobasert, tilstrekkelig formalisert og innbefatter ulike kontroll- og forbedringstiltak.

På barnevernsområdet må kravene til internkontroll ses i sammenheng med såkalte pliktbestemmelser i barnevernloven som har betydning for hvordan tjenesten skal sikre forsvarlige tjenester. I henhold til bvl. § 2-1 syvende ledd skal kommunen sørge for at de ansatte i barneverntjenesten får nødvendig opplæring og veiledning. Ansvaret innebærer blant annet at ansatte må følges opp og få nødvendig støtte i arbeidet. I sitt internkontrollarbeid må kommunene identifisere behov for opplæring og/eller veiledning av de ansatte, iverksette kvalifikasjonshevende tiltak ved behov og følge opp at de iverksatte tiltakene virker etter sitt formål.

3.  Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

3.1 Virksomheten

3.1.1   Kommunens organisering

Ringerike kommune har per 2022, i 2. kvartal, 31 239 innbyggere hvorav 8098 er barn i alderen 0-25 år, jf. Statistisk sentralbyrå, SSB.

Kommunedirektøren (Rådmann) og kommunalsjefene utgjør kommunens øverste administrative ledelse, og har et totalansvar for hele organisasjonen. Kommunalsjefene har kommunedirektørens fullmakter innen sine tjenesteområder.

På flytskjemaet:

Rådman

Kommuneadvokat – Kommunikasjonssjef / Assisterande rådmann - Strategi og utvikling -Miljø og areal – Digitalisering og IT

Kommunalsjef – Utdanning og familie / Kommunalsjef – Teknisk, kultur og idrett / Kommunalsjef – Helse og omsorg / Kommunalsjef – HR og fellestjenester / Kommunalsjef – Økonomi

Kommunalsjef for utdanning og familie har overordnet ansvar for flere enhetsledere, deriblant enhetsleder for barneverntjenesten, heretter omtalt som barnevernleder. Kommunalsjef for oppvekst og utdanning ble i august konstituert i stillingen, og fikk under tilsynet fast stilling.

3.1.2   Barneverntjenestens organisering

På bildet:

Barnevernleder – Merkantill

Avd. Mottak/undersøkelse – Avd. Tiltak – Ressursteam – Avd. Omsorg – Tilsynspersoner – Interkommunal barnevernvakt - Ungdomsplassen/Ungdomskontakt

Totalt teller barneverntjenesten 42,66 årsverk og 50 ansatte. Barneverntjenesten er delt inn i 7 avdelinger, inkludert interkommunal barnevernvakt og tilsynsførere. Barnevernvakten hadde på tidspunktet for tilsynet 9 deltidsansatt pluss 5 tilkallingsvikarer. Barnevernvakten er i en endringsprosess. Det er to faste ansatte tilsynsførere som fører tilsyn med barn som bor i fosterhjem i kommunen. Barnevernleder tiltrådte stillingen 15. august 2022.

Avdelingsleder for omsorg er også avdelingsleder for ressursteamet og ungdomsplassen/ungdomskontakt. Avdeling omsorg har 7 ansatte, i tillegg til avdelingsleder.

Barneverntjenesten forvalter barnevernets kommunale ansvarsområde etter “spesialistmodell”, der hver avdeling i tjenesten har spesialisert kompetanse og oppgaver knyttet til ulike deler av virkeområdet etter lov om barneverntjenester.

Kommunen hadde ifølge Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets kommunemonitor 6.1 fagstillinger per 1000 barn i befolkningen 0-17 år i 2020. Gjennomsnittet for Viken var 5.1 stillinger.

Andel barn som bodde utenfor hjemmet i aldersgruppen 0-17 år (2021) var 1 %, som var det samme som snittet på landsbasis. Det fremgår av halvårsrapporteringen til Statsforvalteren at barneverntjenesten per 2. halvår i 2021 hadde 47 barn under omsorg, og 19 barn som mottok ettervernstiltak.

3.1.3   Systematisk og tilpasset internkontroll

I henhold til kommuneloven § 25-1 andre ledd bokstav a og d skal kommunen utarbeide en beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, mål og organisering. Videre skal internkontrollen være dokumentert i den formen og det omfang som er nødvendig.

Rapporteringssystem og møtestruktur

I begynnelsen av året møter kommunaldirektøren (rådmannen) kommunalsjef for en gjennomgang av tjenesten(e) som kommunalsjefen har ansvaret for. Utover dette møter rådmannen kommunalsjef ukentlig.

Barneverntjenesten har vært i en utfordrende situasjon den siste tiden og det har vært fokus på driften av tjenesten, slik at overordnet rapporteringssystem ikke har vært satt i system. Kvalitetssjef og beredskapsleder jobber med å få på plass ROS analyse innenfor alle sektorer.

Barneverntjenesten har ikke gjennomført ROS analyser de siste årene.

To ganger i året avholdes det miljø, kvalitet og sikkerhetsmøter (MKS), samt ledermøter med rådmannen på overordnet nivå. Utover dette har kommunen månedlige MKS- og medbestemmelsesmøter på sektor- og enhetsnivå.

Kommunalsjef rapporterer på økonomi og budsjett til rådmannen.

Kommunalsjefen har videre faste månedlige møter med enhetslederne i kommunen. I tillegg avholdes det sektormøter innenfor særlige tiltak annenhver uke. Barnevernleder rapporterer på sykefravær og driftsavvik. Kommunalsjef mottar informasjon om økonomi direkte fra økonomirådgiver.

Internt i barneverntjenesten avholdes det månedlige personalmøter der blant annet kommuneadvokaten inviteres inn med faglige temaer.

I avdeling omsorg har det frem til nylig vært avholdt ukentlige avdelingsmøter der saker drøftes. Ny praksis er at dette skal gjennomføres annenhver uke. I tillegg har kontaktpersonene saksgjennomgang med avdelingsleder 1-2 ganger per måned, der de også mottar veiledning. Det varierer hvor hyppig saksgjennomgang blir gjennomført. I veiledningen er det gjennomgang av saker og oppfølgingsbesøk. Det foreligger en mal for hva veiledningen skal inneholde.

Kontaktpersonene kan innkalle avdelingsleder og barnevernleder til drøftinger utover de oppsatte tidspunktene for avklaringer, og det er lav terskel for å diskutere saker utenfor oppsatte møter.

Avdelingsleder har personalansvar, delegert fagansvar, og myndighet etter barnevernloven for avdelingens oppgaver.

Det foreligger ikke skriftlige rutiner for rapporteringssystemet i linjen opp til kommunalsjefen (Rådmann), og heller ikke for møtestrukturen i barneverntjenesten.

Nødvendige rutiner og prosedyrer

Videre omfatter internkontrollen at tjenesten har nødvendige rutiner og prosedyrer på plass, jf. kommuneloven § 25-1 andre ledd bokstav b.

Kommunen benytter kvalitetssystemet Compilo. Systemet gjør det mulig å melde avvik, samtidig som alle prosedyrer og rutiner kan legges inn.

Barneverntjenesten har en rutine for oppfølging av barn under omsorg og en annen for oppfølging av fosterhjem. Rutinene er til dels overlappende. I tillegg foreligger det et skjema for oppfølging av barn i fosterhjem, som den enkelte kontaktperson kan fylle ut. Skjemaet inneholder kolonner til utfylling slik som planlagte oppfølgingsbesøk, rapport fra tilsynsfører, samvær etc. Skjemaet skal gi en oversikt over oppfølgingsarbeidet. Det foreligger også en rutine for ettervern som sier noe om prosessen fra forberedelse av ettervern til avslutning av saken.

I rutinen oppfølging av barn under omsorg står det blant annet at barnet skal medvirke i prosesser, at barnet skal gis informasjon, og at barnets stemme skal komme frem i dokumentene. Videre skal barnet ha informasjon om muligheten til å ha en tillitsperson. Det skal dokumenteres dersom barnet ikke ønsker samtale med barneverntjenesten.

I rutinen oppfølging av fosterhjem står det også beskrevet at det skal foretas samtaler med barnet, og at avvik fra dette skal begrunnes. Det skal settes opp samværsavtaler og de skal evalueres.

Barneverntjenesten skal sørge for nødvendig veiledning til fosterhjemmene, og opprette samarbeidsmøter hvis nødvendig. Innen to år skal det foreligge en omsorgsplan og det skal vurderes redusert tilsyn når barnet er 15 år, hvis barnet ønsker.

Barneverntjenesten har maler den benytter i sitt oppfølgingsarbeid; mal for oppfølging av fosterhjem/fosterbarn med sjekkliste, mal for evaluering av fosterhjemsavtale og maler for informasjon om tillitsperson.

Barneverntjenesten har skriftlige rutiner for samarbeid med samarbeidende instanser.

Rutinene som foreligger, er lite beskrivende for hvordan saksbehandlingen skal utføres. Det er behov for å oppdatere rutinene, og nyansere de slik at kontaktpersonene kan bruke de som et aktivt verktøy i sin arbeidsutførelse.

Avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik.

En viktig del av internkontrollen er at kommunens ledelse avdekker og følger opp avvik og risiko for avvik, jf. kommuneloven § 25-1 andre ledd bokstav c.

Kommunen har sitt avvikssystem i Compilo. Kommunen har en egen kvalitetssjef og det foreligger en rutine for avvikshåndtering og etterfølgende oppfølging av meldte avvik. Det er også utarbeidet støttemateriell til avvikshåndtering. Av intervjuer med ansatte og ledere fikk vi opplyst av avvikssystemet i avdeling omsorg ikke blir benyttet, og det er usikkerhet knyttet til hva som anses som avvik. I perioden 2020-2022 er det rapportert 7 avvik, men ingen av disse knytter seg til oppfølging av barn i fosterhjem. Avvikene er fulgt opp og lukket.

Opplæring og kompetanseutvikling

Ved nye tiltredelser får kontaktperson en fadder. Dette er en mer erfaren saksbehandler. Avdelingsleder har tettere oppfølging av de med mindre erfaring. Det foreligger ikke opplæringsplaner utover at de ansatte skal sette seg inn i de rutinene som foreligger.

Barneverntjenesten har en kompetanseoversikt over de ansatte per 1.1.2022.

3.1.4   Annen forvaltningsrevisjon

Statsforvalteren er kjent med at Buskerud kommunerevisjon på oppdrag fra kontrollutvalget i Ringerike kommune i 2019 gjennomførte forvaltningsrevisjon av barneverntjenesten. Målsettingen med denne var å vurdere om barneverntjenesten følger opp barn, biologiske foreldre og fosterforeldre forsvarlig etter omsorgsovertakelse. Revisjonen anbefalte kommunen å sørge for at ordningen med tillitsperson ble implementert, at oppfølgingsbesøkene organiseres på en måte som sikrer barnets muligheter for samtale med kontaktperson samt at arbeidet med oppfølgingen av biologiske foreldre styrkes. Videre anbefalte revisjonen at barneverntjenesten i større grad bør evaluere fosterhjemsavtalen regelmessig, og at sørge for at det fattes vedtak ved flytting av barn fra fosterhjem. Det ble også anbefalt at den bør dokumentere de barnevernfaglige vurderingene som ligger bak beslutningen om flytting tilstrekkelig.

3.1.5   Egenrapportering

Kommunen ble i forkant av tilsynet bedt om å gjennomføre en egenrapportering av fem hovedkategorier, med underordnede deltemaer. Kategoriene ble organisert som følger;

• overordnet styring
• risikovurdering, avvik og håndtering
• ansvar, oppgaver og myndighet
• kompetanse
• forsvarlig praksis

Kommunen rapporterte at det forelå overordnet styring, men at kommunens øverste ledelse ikke hadde iverksatt tiltak på bakgrunn av kunnskap om risiko i tjenesten. ROS analyse har ikke vært gjennomført de siste årene i tjenesten, og det foreligger ikke gode nok rutiner for avvikshåndtering. Kommunen har tatt i bruk program for avvikshåndtering og kvalitetsutvikling, Compilo, men programmet er ikke godt nok implementert i tjenesten.

Kommunen har noen rutiner knyttet til forsvarlig praksis, men rapporterer delvis på at den har et system som sikrer at rutiner og prosedyrer gjennomgås og evalueres. Det rapporteres også delvis på at alle relevante opplysninger i saken dokumenteres.

Det ble ellers rapport at det forelå omforent praksis, nødvendige rutiner, kvalitetssikring og kompetanse hos ansatte. Det er også igangsatt tiltak for å redusere faren for svikt på området “oppfølging av barn i fosterhjem”.

3.2 Kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem

 Statsforvalteren har gjennomgått 10 saksmapper der barn eller ungdom bor i fosterhjem som en del av tilsynet. Vi har valgt ut de ulike mappene på bakgrunn av alder, botid og problematikk. Det er gjennomført intervjuer med 3 barn/ungdom som er/har vært under omsorg og 3 fosterforeldre, i tillegg til intervjuer av ansatte.

3.2.1  Barneverntjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert

Saksgjennomgang

I saksdokumentasjonen ser vi at det i 8 av 10 saker blir gjennomført samtaler med barna. Barna får også tilbud om å snakke med barneverntjenesten alene. Vi finner også at barneverntjenesten dokumenterer at barnet ikke ønsker å snakke med barneverntjenesten der det er tilfelle. I et fåtall av sakene, i 2 av 10 saker gjennomføres oppfølgingsbesøk når barnet ikke er hjemme. Barna i disse sakene er små.

Videre er det dokumentert at barna har fått informasjon om muligheten til å ha med seg en tillitsperson i møtene med barneverntjenesten. I flere av sakene finner vi imidlertid få vurderinger av barnets stemme. Mappegjennomgangen viser at barn blir hørt og får medvirke i spørsmål om reduksjon eller økning av samvær, i ettervernstiltak eller reduksjon av oppfølgingsbesøk. I de gjennomgåtte sakene har barna samme kontaktperson over tid, som følger opp barnas ønsker.

Intervjuer

I intervjuene fremgår det at de ansatte som oftest snakker med barna under oppfølgingsbesøkene i fosterhjemmene. Kontaktpersonene tilpasser oppfølgingen ut fra barnas alder og ønsker, og er fleksible på hvor oppfølgingen skal finne sted. Det er ulike systemer for hvordan kontaktperson følger opp det som har blitt snakket om i samtale med barnet. De viser blant annet til punktet “til neste gang” i malen for oppfølgingsbesøk og at kontaktpersonene har egne notater for å huske.

Kontaktpersonene forteller at det er opp til den enkelte hvordan det skal legges til rette for medvirkning, og at det er få overordnede føringer.

Barna som ble intervjuet kunne i all hovedsak fortelle at kontaktpersonene var tilgjengelige og at de opplevde å få være med og bestemme over eget liv.

Brukermedvirkning

Barneverntjenesten hadde på tilsynstidspunktet gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot fosterforeldre, i 2021. Oppfølgingen av denne er satt på vent som følge av en utfordrende tid for barneverntjenesten.

3.2.2   Barneverntjenesten planlegger oppfølgingen av barnet

Saksgjennomgang

I saksdokumentasjonen foreligger det omsorgsplaner og samværsplaner. Omsorgsplanene blir lite justert i henhold til endringer i barnets liv, og fremstår ikke som en aktiv informasjonskilde om barnets situasjon. Samværsplanene fremstår imidlertid som oppdaterte, og følges i praksis. Barna blir også involvert i utarbeidelsen/evalueringen av disse.

Oppfølgingsbesøk blir avtalt fra gang til gang innenfor en kvartalsfrist. Fosterforeldrene involveres i planleggingen av hvor og når det skal gjennomføres. Individuell plan blir tematisert der det er aktuelt.

Det fremstår som at barneverntjenesten ikke planlegger sitt oppfølgingsarbeid ved hjelp av arbeidsplaner, årshjul eller andre verktøy som sikrer en systematisk planlegging.

Intervjuer

Informasjonen fra saksgjennomgangen blir bekreftet i intervjuene. Planleggingen av oppfølgingen begrenser seg i stor grad til gjennomføring av de fire oppfølgingsbesøkene, og at disse skal gjennomføres innenfor kvartalsfristen. Barneverntjenesten har utarbeidet et skjema for oppfølging av fosterbarn, for den enkelte kontaktpersons egen oversikt. Enkelte av de ansatte benytter seg av denne. Systematisk planlegging av oppfølgingen i fosterhjemmet er ikke et tema i veiledningen med avdelingsleder.

3.2.3  Barneverntjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak

Saksgjennomgang

Av de gjennomgåtte sakene fremstår det som at barneverntjenesten tilegner seg informasjon om barnet. Informasjonen fremkommer i referater fra oppfølgingsbesøk, kontakt med biologiske foreldre, referater fra samvær, tilsynsrapporter, referater fra samarbeidsmøter og oversendelse av dokumenter fra aktuelle instanser. Det er i tillegg til dette registrert hyppig kontakt via andre kanaler med fosterforeldre, slik som mailutveksling, telefon og SMS.

Intervjuene

I intervjuene blir funnene i saksgjennomgangen bekreftet. I tillegg forteller kontaktpersonene at samtaler med barna er en sentral informasjonskilde sett opp mot tilegnelse av informasjon.

I samtalene med fosterforeldre og barn fikk vi i hovedsak beskrevet at de har opplevd kontakten med barneverntjenesten som god. De beskriver kontaktpersonene som tilgjengelige og oppdaterte på sakens status.

3.2.4  Barneverntjenestens oppfølging av fosterhjemmet er helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie

Saksgjennomgang

Det blir dokumentert at barneverntjenesten sender henvisninger til eksempelvis BUP, ressursteam (tiltak om råd og veiledning) samt bekreftelser på frikjøp av fosterforeldre i lys av informasjonen barneverntjenesten besitter. I sakene er det også dokumentert at det er kort tidsforløp mellom informasjonsinnhenting og henvisning om tiltak. I saksgjennomgangen fremgår det videre at barneverntjenesten i perioder har hyppigere telefonkontakt og besøk med fosterfamilien. Av referater og journalnotater fremkommer det også at barneverntjenesten følger opp og deltar på møter med eksterne instanser.

Intervjuene

Ut fra intervjuene går det frem at de ansatte opplever å ha oversikt over den enkeltes fosterfamilies behov, noe som i hovedsak også bekreftes av fosterfamiliene som er intervjuet. Kontaktpersonene forteller at de følger opp fosterfamiliens behov. Hvordan kontaktpersonen skal ha en helhetlig og tilpasset oppfølging er tema som ofte drøftes på de ukentlige avdelingsmøtene. Det går også frem av intervjuene at kontaktpersonene kan drøfte saker/problemstillinger seg imellom ved behov. Det fremkommer at det har blitt mer fokus på å ha en tilpasset oppfølging, men at tjenesten ikke har noen rutiner for dette. Det er noe ulik praksis når det gjelder hvordan barneverntjenesten sikrer at ulike behov følges opp, eksempelvis ved hjelp av egne notater eller av referat fra oppfølgingsbesøk.

De ansatte forteller at det er noe tilfeldig om andre barn i fosterhjemmet blir involvert i oppfølgingen, og at det ofte er fosterforeldrene som selv uttaler behov for å involvere andre barn i fosterhjemmet.

Fosterforeldre beskriver hovedsakelig at barneverntjenesten er tilgjengelige og responderer raskt på forespørsler og kontakt. Det fremkommer imidlertid at barneverntjenesten kunne gitt mer informasjon ved innflytting, slik at fosterforeldre informeres bedre og kan ivareta barnas behov.

3.2.5  Barneverntjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å gi barnet forsvarlig oppfølging

Saksgjennomgang

Av mottatte saker fremgår det at barneverntjenesten gjennomfører hyppigere besøk i noen perioder (ved uro, sårbare overgangsfaser), samtidig som oppfølgingsbesøkene reduseres der det er vurdert at vilkårene for dette er oppfylt. Det fattes da et vedtak der barnets syn fremgår. Vi finner imidlertid få vurderinger dokumentert i de sakene der barneverntjenesten vurderer at det er behov for hyppigere besøk.

Intervjuer

Oppfølgingsbesøkene reguleres med utgangspunkt i en konkret vurdering av fosterfamiliens behov. Kontaktpersonene opplever at det er tillit i tjenesten til at de selv gjør vurderingen av omfanget. Ved reduksjon skal dette godkjennes av avdelingsleder. Slike vurderinger blir også drøftet på ukentlig avdelingsmøte.

De ansatte opplever at de strekker seg langt for å få besøkene til å passe for hver enkelt fosterfamilie.

I intervju med barna fremgikk det at besøkene ble tilpasset behovet de selv hadde for kontakt.

3.2.6  Barneverntjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon og konkluderer på om det er behov for endringer eller ytterligere tiltak

Saksgjennomgang

Vurderinger knyttet opp mot informasjon barneverntjenesten får i sakene er ikke dokumentert i barnas saksmapper. Dette gjør det vanskelig å se hvilke behov barneverntjenesten vurderer at barna har og hvilke tiltak som er vurdert utover de henvisninger og tiltak som sendes/iverksettes.

Intervjuer

Det fremgår at de ansatte opplever å ha kontroll over sakene, men at det ikke foreligger systematiske vurderinger av om det konkrete fosterhjemmet er egnet for barnet. De ansatte drøfter saker på de ukentlige avdelingsmøtene, men det er ikke et system for gjennomgang av saker. Det går også frem at de mer erfarne kontaktpersonene i mindre grad tar opp saker i disse møtene. Det er tilfeldig om vurderinger eller drøftinger blir dokumentert. Barnevernleder har besluttet en ny praksis der referent i avdelingsmøte skal skrive vurderingene som kommer frem i gruppen rett inn i barnets mappe i saksbehandlingssystemet.

Det beskrives en usikkerhet fra ansatte når det gjelder lederansvar ved beslutninger. Dersom det er store økonomiske spørsmål ved et eventuelt tiltak, skal dette bringes til barnevernleder.

Det er også usikkert for de ansatte hva som skal dokumenteres av vurderinger i sakene. I saker som skal behandles i fylkesnemnda, må den barnevernfaglige vurderingen dokumenteres. I malen for oppfølgingsbesøk i fosterhjem, er det ikke et eget punkt for vurdering.

3.2.7  Barneverntjenesten iverksetter nødvendige beslutninger om behov for endringer eller ytterligere tiltak

Saksgjennomgang

Av saksdokumentasjonen fremgår det at barneverntjenesten iverksetter tiltak og tilpasninger (i rimelig tid) i lys av den informasjonen som barneverntjenesten tilegner seg. Vi ser at dette særlig gjøres i forbindelse med endring av samvær, ved overgang til ettervern og ved henvisninger til BUP.

Intervjuer

De ansatte opplever at de sender henvisninger og tar kontakt med aktuelle instanser ved behov. Det går frem av intervjuene at det er en praksis på at dette prioriteres og følges opp. De forteller at de ikke har noen rutiner som skal sikre at nødvendige endringer og tiltak iverksettes, men enkelte ansatte har egne notater som bidrar til at de husker hva som må følges opp. Dersom kontaktperson for eksempel er syk er det ingen system som fanger opp hva behovene i saken er.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Barneverntjenestens egenrapportering gir et godt innblikk av status i tjenesten. Statsforvalteren vurderer at kommunen har tatt et objektivt blikk på egen tjeneste og hvilke utfordringer og mangler det må arbeides videre med. Egenrapporteringen samsvarer også med de funnene Statsforvalteren har avdekket i tilsynet.

Vi vurderer at barneverntjenesten i stor grad tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i sin oppfølging av barn i fosterhjem. De ansatte strekker seg langt for å tilpasse oppfølgingen, for gode relasjoner og løpende dialog med fosterhjemmene. Dette legger til rette for at barneverntjenesten er oppdatert på sakens status. Flere av kontaktpersonene har fulgt opp barna i hele plasseringstiden, og det har vært få skifter av kontaktpersoner. Slik praksis er egnet til å fange opp situasjoner der det er behov for endringer eller ytterligere tiltak. At barneverntjenesten fortløpende drøfter konkrete behov i fosterhjemmet på avdelingsmøter og med kollegaer, er med på å kvalitetssikre oppfølgingen.

Når det gjelder de øvrige kravene for forsvarlighet knyttet til oppfølging av barn som bor i fosterhjem har vi funnet mangler i barneverntjenestens saksmapper, styringsdokumenter og lederkontroll.

I saksmappene foreligger det ikke skriftlige vurderinger av hvordan barneverntjenesten vurderer barnets situasjon, planlegger sitt arbeid, vurderer behov for endringer eller hvorvidt plasseringen fungerer etter sitt formål. Vi vurderer at planleggingen i stor grad begrenser seg til gjennomføringen av de fire lovpålagte oppfølgingsbesøkene. Utover dette er oppfølgingen basert på sakens utvikling og hvordan den enkelte kontaktperson følger opp. Dette medfører en risiko for at barneverntjenesten ikke kartlegger eller identifiserer relevante forhold rundt barnet eller at oppfølgingen er systematisk. Konsekvensen av denne risikoen kan være at barnet ikke mottar den oppfølgingen det er behov for og at ikke alle behov blir fanget opp på et tidlig stadium.

Barneverntjenesten har heller ikke praksis for å skriftliggjøre vurderinger som kommer frem i fagmøter, saksdrøft eller på andre arenaer. Kontaktpersonene drøfter endringer, men dokumenterer de ikke i etterkant. Praksis, informasjon og vurderinger blir videreformidlet muntlig. Vi vurderer at dette er et system som delvis har fungert da tjenesten har ansatte som har jobbet lenge i tjenesten og som har vært bevisste sitt ansvar. Praksisen sikrer imidlertid ikke en systematisk oppfølging og fremstår personavhengig. Vi vurderer at dette utgjør en særlig risiko ved personalutskiftninger eller sykdom i tjenesten, da det kan være uklart hvem som har ansvar for hva og hvilke vurderinger som ligger til grunn for ulike beslutninger om det ikke er nedtegnet eller tilgjengelig for ansatte.

Det er nylig implementert at saksdrøft skal dokumenteres i saksmappen. Det er et positivt tiltak som er egnet til å heve praksisen. Det er likevel ikke et tilstrekkelig risikoreduserende tiltak for å sikre en forsvarlig praksis og tilstrekkelig internkontroll. Å avdekke og følge opp avvik er en sentral del av internkontrollen, jf. kommuneloven § 25-1 bokstav c. Vi oppfatter at kommunen selv er klar over at det gjenstår en del knyttet til rutiner og avviksimplementering og er i en påbegynnende prosess når det kommer til dette arbeidet.

Vi ser at kommunen på et overordnet nivå har gode systemer for å ivareta internkontrollen. Det foreligger blant annet gode verktøy knyttet til ROS vurderinger. Kommunens systemer er imidlertid ikke integrert i barneverntjenesten og den har heller ikke gjennomført ROS analyser de siste årene. Rådmannen har et overordnet ansvar for at barneverntjenesten innehar et godt internkontrollsystem som sikrer forsvarlig praksis. Dette er i barneverntjenesten mangelfullt.

I tillegg til mangler funnet i saksmapper mangler barneverntjenesten sentrale styringsdokumenter, jf. kommuneloven § 25-1 b. Det foreligger få rutiner for oppfølgingen av barn i fosterhjem som kan gi veiledning til utførelsen av oppgavene. I tillegg er det manglende lederkontroll i oppfølgingen av barn i fosterhjem. Det foreligger ingen rutiner eller praksis som fører til at ledelsen fanger opp avvik eller svikt i saksoppfølging. Det foreligger heller ingen systemer for å forbedre skriftlige prosedyrer eller andre tiltak for å bedre internkontrollen intern i barneverntjenesten, jf. kommuneloven § 25-1 e.

På bakgrunn av de beskrevne funnene vurderer vi at barneverntjenesten i dag driftes med for høy risiko for svikt, og at tjenesten mangler nødvendig styring. Vi har derfor konkludert med at Ringerike kommune ikke yter forsvarlige tjenester til barn som bor i fosterhjem, og at oppfølgingen som gis ikke er i tråd med lovkravene, jf. Bvl. § 4-16, jf. § 1-4. Dette er også et brudd på kommuneloven § 25-1 jf. bvl. § 2-1 andre ledd.

5.  Statsforvalterens konklusjon

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Statsforvalteren har avdekket mangler i barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem. Barneverntjenesten sikrer ikke en systematisk planlegging og oppfølging av fosterhjemmene. Det foreligger også mangler knyttet til barneverntjenestens dokumentasjon. På bakgrunn av dette er det usikkert om barn som ikke mottar nødvendige tiltak blir fanget opp av barneverntjenesten. Dette sammenholdt med manglende internkontroll, styringsdokumenter og rutiner gjør at det er for stor risiko for at barn bosatt i fosterhjem ikke får nødvendig og forsvarlig oppfølging. Dette medfører et brudd på bvl. § 4-16 jf. 1-4 og kommuneloven § 25-1 jf. bvl. § 2-1.

6.  Oppfølging av påpekte lovbrudd

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sende den til Statsforvalteren innen 1. mars 2023. Planen bør inneholde følgende:

• Konkrete målformuleringer for hva som skal forbedres
• Tiltak som skal gjennomføres for å skape forbedring
• Frister for iverksetting og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
• Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt og gjennomført
• Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene har virket som planlagt

Den 17. mars 2023 kl 10-12 er det avtalt dialogmøte med barneverntjenesten. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog. Antall dialogmøter vil avhenge av omfang og alvorlighet av lovbrudd. For å undersøke om tiltakene har ført til forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontroll avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Revisjonsleder Pernille Wittbank Alexandersson
• Revisor Linn Timenes
• Revisor Trine Land Nilsen

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på informasjonsmøte og oppsummerende møte ved tilsynsbesøket

Ikke publisert her

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Barneverntjenestens ansvar for oppfølging av barn plassert i fosterhjem

Søk etter tilsynsrapporter

Søk