Rapport – LOT – landsomfattende tilsyn 2023 –Drammen –Barnevernstjenestens ansvar for oppfølging av barn plassert i fosterhjem 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med barnevernstjenesten i Drammen kommune. I den forbindelse besøkte vi tjenesten aktuelle datoer;

08.11.2023 informasjonsmøte
04.12.2023 intervjuer av ansatte
05.12.2023 intervjuer av ledere
07.12.2023 oppsummeringsmøte

Vi har undersøkt om Drammen kommune sørger for at oppfølgingen av barn plassert i fosterhjem blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at barna får trygge og gode tjenester. Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Kommunen har ikke hatt bemerkninger eller innsigelser til den foreløpige rapporten. Endelig rapport er derfor likelydende den foreløpige.

Statsforvalterens konklusjon

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Trine Land Nilsen
revisjonsleder

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

 

Kopi til:
Drammen kommune, barnevernstjenesten Postboks 671 Strømsø 3003 DRAMMEN

1. Tilsynets tema og omfang

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at barnevernstjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem er forsvarlig. Tilsynet med forsvarlig oppfølging av barn i fosterhjem innebærer en undersøkelse og vurdering av om:

• Barnevernstjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert
• Barnevernstjenesten planlegger oppfølgingen av barnet
• Barnevernstjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmet er helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie
• Barnevernstjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å gi barnet forsvarlig oppfølging
• Barnevernstjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon og konkluderer på om det er behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Barnevernstjenesten iverksetter nødvendige beslutninger om behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Kommunen sikrer systematisk og tilpasset internkontroll i oppfølgingsarbeidet

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at statsforvalteren har ført tilsyn med om kommunen utfører, styrer og leder arbeidet slik at de oppfyller aktuelle lov- og forskriftskrav. Statsforvalteren skal ikke overprøve enkeltsaker, men se på om tjenesten systematisk følger opp barn i fosterhjem i tråd med regelverket.

Kravene i tilsynet er utformet som overordnede krav knyttet til arbeidsprosesser i barnevernstjenesten og gjenspeiler det viktigste som må skje hos tjenesten for at oppfølgingen av barnet skal bli av god og forsvarlig kvalitet.

Det er omsorgskommunens (jf. barnevernsloven § 9-6 første ledd og forskrift om fosterhjem § 1 annet ledd) ansvar for oppfølging og kontroll av hvert enkelt barns situasjon i fosterhjem som har vært gjenstand for dette tilsynet. Tilsynet har omfattet barnevernstjenestens oppfølging av barn som bor i kommunale fosterhjem der det er snakk om omsorgsovertakelse og plasseringen har skjedd ved tvang jf. barnevernsloven § 5-1. Med dette forstås hjem i barnets familie eller nære nettverk eller et fosterhjem som er rekruttert på generelt grunnlag. Barnevernstjenestens ansvar for å følge opp biologiske foreldre har ikke vært en del av dette tilsynet.

Barn og fosterforeldres meninger om og erfaringer med barnevernstjenestens arbeid med oppfølging, er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg fosterforeldre og barn som bor eller nylig har bodd i fosterhjem har derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter barnevernsloven § 17-3 første ledd (barnevernloven av 1992 § 2-3 b). Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Overordnede rettslige prinsipper

Det sentrale lovgrunnlaget for tilsynet med kommunenes barneverntjenester i 2023 var lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 (nå erstattet med lov om barnevern av 18. juni 2021, barnevernsloven) med tilhørende forskrifter, i og med at mye av dokumentasjonen vi har gjennomgått omhandler forhold før 01.01.2023.

Sammen med Norges menneskerettslige forpliktelser oppstiller barnevernsloven noen helt grunnleggende prinsipper som er førende for barnevernsområdet generelt og derfor også for barnevernstjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem. Også forvaltningsloven (fvl.) inneholder regler som blir førende for dette tilsynet på et grunnleggende og overordnet nivå.

Barns rett til omsorg og beskyttelse kan utledes av både Grunnloven (Grl.) § 104 og FNs barnekonvensjon (Barnekonvensjonen) artikkel 3 og 19. Barns behov for omsorg og beskyttelse er også understreket av Den europeiske menneskerettsdomstol i mange saker, og er anerkjent som et legitimt inngrepsformål ved inngrep i retten til familieliv etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. Hvis myndighetene overtar omsorgen for et barn, påligger det dem likevel en positiv plikt til å sette inn tiltak for å tilrettelegge for gjenforening mellom barn og foreldre så snart det med rimelighet lar seg gjøre jf. Grl. § 102 og EMK art. 8 nr. 2.

Prinsippet om barnets beste er barnevernområdets mest sentrale hensyn. Prinsippet fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven § 104 og skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. I barnevernsloven er prinsippet nedfelt i § 1-3 som sier at tiltakene skal være etter hva som er til barnets beste. Prinsippet om barnets beste utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn. Barnets mening er et helt sentralt moment i vurderingen av barnets beste.

Barnets rett til medvirkning er et særlig viktig krav som har vært undersøkt i dette tilsynet. Barnets rett til å bli hørt følger av både Grunnloven § 104 og FNs Barnekonvensjon art. 12. I barnevernsloven er prinsippet nedfelt i § 1-4 om retten til medvirkning. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Barnets synspunkter skal i samsvar med barnets alder og modenhet, alltid tas med i vurderinger og bidra til at avgjørelser som fattes er til barnets beste. Forskrift om medvirkning og tillitsperson gjelder for alle deler av barnevernets arbeid og utdyper hvordan barnevernstjenesten skal sikre barnets medvirkning.

Forsvarlighetskravet i barnevernsloven § 1-7 innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang. Barnevernslovens regel om forsvarlighet har et helhetlig utgangspunkt. Innholdet i kravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernsloven, der særlig barnevernslovens formålsbestemmelse, prinsippet om barnets beste og barnets rett til å medvirke er viktige tolkningsfaktorer.

Dokumentasjon. Barnevernstjenesten har plikt til å føre journal for det enkelte barn jf. barnevernsloven § 12-4. Journalen skal inneholde alle vesentlige faktiske opplysninger, herunder nødvendig informasjon om barnets omsorgssituasjon, møtereferater, relevant oppfølgingsarbeid, barnevernfaglige vurderinger og herunder saksrelevante drøftinger, faglige analyser, evalueringer, hvilken vekt barnets mening og hensyn til familiebånd er tillagt i vurderingene (Prop. 133 L, s. 585). Etter barnevernloven av 1992 inngår denne plikten i forsvarlighetskravet i § 1-4, god forvaltningsskikk og plikten til internkontroll har barnevernstjenesten plikt til å dokumentere både barnevernfaglige vurderinger og de faktiske forhold som ligger til grunn for de beslutninger og vedtak som fattes. Barnevernstjenesten har en generell plikt til å dokumentere barnets medvirkning i saksbehandlingen jf. Forskrift om medvirkning og tillitsperson § 7. Avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter barnevernsloven regnes som enkeltvedtak, jf. barnevernsloven § 12-1. Dette innebærer at vedtaket skal begrunnes etter reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25. I barnevernsloven § 12-5 er det også inntatt et særskilt krav til begrunnelse av barnevernets vedtak.

Barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn i fosterhjem

Barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn og foreldre etter vedtak om omsorgsovertakelse er overordnet regulert i barnevernsloven § 8-3. Barnevernstjenesten har etter § 8-3 et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen for barnet, herunder å følge barnets utvikling og vurdere om det er nødvendig med endringer eller ytterligere tiltak for barnet slik at barnet får best mulig omsorg. En del av ansvaret innebærer også arbeidet med gjenforening, samt å legge til rette for samvær med søsken der hensyn til barnet ikke taler mot det. At barnevernstjenesten har et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen av barnet, innebærer at tjenesten på en systematisk og regelmessig måte må vurdere barnets behov. Det handler om å planlegge oppfølgingen, innhente informasjon og følge opp fosterhjemmet, vurdere, konkludere og iverksette beslutninger slik at barnet får den omsorgen og hjelpen det har behov for. Gjennomgående skal barnet medvirke og arbeidsprosessene understøttes av en systematisk internkontroll.

Forskrift om fosterhjem § 7 gir en nærmere utdyping av hva som ligger i barnevernstjenestens plikt til kontroll og oppfølging av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet.

Barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmet skal være helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie jf. Forskrift om fosterhjem § 7 annet ledd. Oppfølgingsansvaret inkluderer nødvendig råd, veiledning og støtte til fosterforeldrene og gjelder så lenge barnet er i fosterhjemmet. Fosterforeldrenes egne biologiske barn er også en del av fosterfamilien og må inkluderes i barnevernstjenestens oppfølging av hvilke behov fosterhjemmet har.

Barnevernstjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minst fire ganger i året jf. fosterhjemsforskriften § 7 tredje ledd. For barn som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn to år, kan barnevernstjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum to ganger i året.

Den delen av fosterhjemsarbeidet som handler om veiledning, oppfølging og kontroll av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet, er kanskje den delen av fosterhjemsarbeidet som er aller viktigst for å få fosterhjemsplasseringen til å fungere etter sitt formål. Ansvaret for kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet innebærer et ansvar for å foreta en jevnlig kontroll med at barnet får den omsorg det trenger og at fosterhjemsplasseringen for øvrig fungerer etter sitt formål. Det vil hele tiden være barnevernstjenesten som har ansvaret for å vurdere hva som er nødvendig og forsvarlig oppfølging av det enkelte barn, om vilkårene for omsorgsovertakelse fortsatt er til stede og om det konkrete fosterhjemmet er et egnet tiltak for barnet. Barnevernstjenesten vil også ha et ansvar for å foreta endringer i barnets omsorgssituasjon som viser seg å være nødvendige.

Barn som er under barnevernets omsorg, vil ofte ha særlige behov som må imøtekommes gjennom systematisk innsats. Å utarbeide planer er en skriftliggjøring av en systematisk arbeidsform. Barnevernstjenesten har ansvar for å utarbeide ulike planer som for eksempel plan for barnets omsorgssituasjon og oppfølgingen av barnet og foreldrene jf. bvl. § 8-3 fjerde ledd (bvl. av 1992 § 4- 15 tredje ledd), plan for samvær og kontakt jf. bvl. § 7-6 første ledd (bvl. av 1992 § 4-19) og individuell plan for barn som har behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester jf. bvl. § 15-9 første ledd (bvl. av 1992 § 3-2 a).

Ved all oppfølging og utarbeidelse av planverk er det viktig at barnevernstjenesten involverer og samarbeider både med barn og foreldre, jf. bvl. § 1-4 og § 1-9 på en systematisk måte.

Internkontroll

Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige. Kommuneledelsen skal gjennom sin internkontroll følge med på å understøtte arbeidsprosessene i barnevernstjenesten.

Kommuneloven § 25-1 jf. bvl. 15-2 regulerer de krav som stilles til kommunene når det gjelder internkontroll. Internkontrollen skal være systematisk, og at den må ha et omfang og innhold som er tilpasset barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Det er kommunedirektøren i kommunen som er ansvarlig for internkontrollen. Bestemmelsens tredje ledd bokstav a til e stiller videre krav til innholdet i internkontrollen. Kommunen skal skaffe seg oversikt over, og følge med på, områder hvor det er fare for svikt i tjenesteenhetene eller at tjenestene ikke følger lov- og forskriftskravene. Hvilke styringsaktiviteter som er nødvendige for å få oversikt vil variere avhengig av blant annet organisering og størrelse på tjenestene.

God internkontroll kan bidra til at oppfølgingen av barn og fosterhjem foregår på en forsvarlig og kvalitativt god måte. Noen sentrale forutsetninger er imidlertid at den er risikobasert, tilstrekkelig formalisert og innbefatter ulike kontroll- og forbedringstiltak.

På barnevernsområdet må kravene til internkontroll ses i sammenheng med såkalte pliktbestemmelser i barnevernsloven som har betydning for hvordan tjenesten skal sikre forsvarlige tjenester. I henhold til bvl. § 15-2 annet ledd (bvl. av 1992 § 2-1 syvende ledd) skal kommunen sørge for at de ansatte i barnevernstjenesten får nødvendig opplæring og veiledning. I sitt internkontrollarbeid må kommunen identifisere behov for opplæring og/eller veiledning av de ansatte, iverksette kvalifikasjonshevende tiltak ved behov og følge opp at de iverksatte tiltakene virker etter sitt formål.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

3.1 Om virksomheten

Per 3. kvartal 2023 hadde Drammen kommune 104 109 innbyggere[1]. 1,1 % av barna mellom 0-17 år har barnevernstiltak i form av plassering utenfor hjemmet[2]. Gjennomsnittet for fylket er 0,9 %.

Drammen kommune ble i 2020 slått sammen med tidligere Svelvik kommune og Nedre Eiker kommune.

3.1.1 Kommunens organisering

Barnevernstjenesten er organisert under Forebyggende tjenester i kommunen sammen med pedagogisk/psykologisk tjeneste (PPT), helsefremmende tjenester 0-100 og Aktivitet og rehabilitering.

Kommunalsjef for Forebyggende tjenester er i direkte linje fra kommunedirektør.

3.1.2 Barnevernstjenestens organisering

Per 31.12.2022 hadde barnevernstjenesten totalt 138 stillinger. Tjenesten er organisert i syv avdelinger, der fosterhjem er en egen avdeling. Ledergruppen i barnevernstjenesten består av virksomhetsleder og syv avdelingsledere. Det er i tillegg også to rådgivere i tjenesten, som blant annet har ansvar for rutiner og prosedyrer. Virksomheten er lokalisert i fire ulike bygg på tre ulike lokasjoner i kommunen.

Fosterhjemsavdelingen har 26 ansatte, inkludert avdelingsleder og to ansatte med utvidet fagansvar. Tre av de ansatte jobber som veiledere i fosterhjem. Fosterhjemsavdelingen har oppfølging av barn under omsorg og ungdommer over 18 år bosatt i fosterhjem.

Kommunens rapportering viser at den siste halvår 2022 hadde 214 barn i fosterhjem. Ifølge tjenestens tilstandsrapport inkluderer dette kommunale hastehjem/støttefamilier. Per 21.12.2022 var ca. 29 % av fosterhjemmene nettverksfosterhjem[3].

De fleste ansatte på fosterhjemsavdelingen har grunnutdanning sosionom eller barnevernspedagog, men også andre utdanninger er representert. Det er flere ansatte med fullført masterstudium eller andre videreutdanninger og som vil oppfylle kompetansekravet i 2031.

3.1.3 Systematisk og tilpasset internkontroll

Etter kommuneloven § 25-1 andre ledd bokstav a og d skal kommunen utarbeide en beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, samt mål og organisering. Kommunen skal ha en tilpasset internkontroll etter kommunens størrelse og art. Videre skal internkontrollen være dokumentert.

Kommunen bruker kvalitetssystemet EQS i internkontrollarbeidet. I EQS ligger blant annet styringsdokumenter og avviksmeldinger. Kommunen har egen stilling som har et overordnet ansvar for kommunens internkontroll.

Barnevernstjenesten utarbeider årlig tilstandsrapport som administrasjonen legger frem for politisk behandling.

Tjenesten har en virksomhetsplan. I planen ligger blant annet en oversikt over årets utviklingsprosjekter i tjenesten. Virksomhetsplanen skal evalueres jevnlig og endres ved behov.

Delegering og ansvar

Drammen kommune har et delegeringsreglement som viser en delegering av ansvar fra kommunedirektør. Virksomhetsleder har et helhetlig delegert ansvar innenfor sin virksomhet for fag, personal og økonomi. Det går også frem at avdelingsleder har et særlig ansvar i sin avdeling innenfor de samme områdene.

Prosedyren «Myndighet og delegasjoner i barnevernstjenesten” avklarer interne ansvarsforhold for vedtak som fattes med hjemmel i barnevernsloven.

Barnevernstjenestens myndighetskart beskriver oppgaver og ansvarsforhold i avdelingene.

Ansatte med utvidet fagansvar har saksveiledning med kontaktpersonene på avdelingen og fungerer som kvalitetssikring før beslutninger går til avdelingsleder.

Rapporteringssystem og møtestruktur

Kommunedirektør har møte med kommunalsjef for Forebyggende tjenester og andre kommunalsjefer annenhver uke. Utover dette rapporterer kommunalsjef ved tertialrapportering og årlig tilstandsrapport, og gir ellers informasjon løpende ved behov. Både kommunedirektør og kommunalsjef sitter i AMU, som har møter ca. hver 6. uke.

Vi får opplyst at det politisk er stor oppmerksomhet for barnevern i kommunen.

Virksomhetsleder barnevern deltar i ledermøter med kommunalsjef en gang i uken, sammen med de tre andre lederne i Forebyggende tjenester. Kommunalsjef har videre dialog med virksomhetsleder ved behov. Kommunalsjef mottar månedlig rapportering fra barnevernstjenesten, samt rapportering i tertialrapport.

Barnevernstjenesten har utarbeidet en oversikt som viser den interne møtestrukturen. Virksomhetsleder har ukentlige møter med ledergruppen i tjenesten. I tillegg har virksomhetsleder ukentlig samtale med avdelingsleder for fosterhjem da hun også er stedfortreder i tjenesten.

Avdelingen har fast møte hver 14. dag, og saksdrøft i to grupper de ukene det ikke er avdelingsmøte. I saksdrøft deltar den med utvidet fagansvar og avdelingsleder sammen med de øvrige ansatte på avdelingen.

Kontaktpersonene har videre regelmessig enesamtaler med avdelingsleder (ca. en gang i måneden), i tillegg til fast saksveiledning med en ansatt med utvidet fagansvar. Hyppigheten for saksveiledning er fra hver 2. til hver 6. uke, tilpasset kontaktpersonens ønsker og behov.

Nødvendige rutiner og prosedyrer

Videre omfatter internkontrollen at tjenesten har nødvendige rutiner og prosedyrer på plass, jf. Kommuneloven § 25-1 andre ledd bokstav b.

Barnevernstjenesten har en rekke prosedyrer og rutiner for arbeidet i tjenesten. Dette gjelder også for arbeidet med barn som bor i fosterhjem. Sett opp mot dette temaet for tilsynet er rutinen for oppfølging av fosterforeldre sentral. Rutinen retter seg mot arbeidet i fosterhjemmet og beskriver arbeidsoppgaver ovenfor fosterforeldre, men også mot barnet. Blant annet fremgår det at barnevernstjenesten skal opprette samarbeid med andre instanser ved behov, at oppfølgingen skal være helhetlig og tilpasset og det skal gis nødvendig råd og veiledning.

Tjenesten har egen rutine for barns medvirkning, men barnets rett til medvirkning inngår også i rutine for utarbeidelse av plan etter vedtak om omsorgsovertakelse og i rutinen for plan for gjennomføring av samvær og kontakt. Barnevernstjenesten har også rutine ved innflytting i fosterhjem, plassering av barn med nedsatt funksjonsevne og for barn på fortrolig eller strengt fortrolig adresse.

Barnevernstjenesten har flere maler den bruker i saksbehandlingen. For tilsynets tema er mal for rapport for oppfølgingsbesøk en viktig mal. Den inneholder punkter omhandlende barns medvirkning; hva barnet er opptatt av, barnets mening om ulike arenaer, kontakt med biologisk familie, tillitsperson og kultur. Den inneholder også punkter for at barnevernstjenesten får informasjon om barnets fungering samt status i fosterhjemmet. Avslutningsvis skal det skrives en vurdering.

I malen for vurdering av biologisk familie, kontakt og status belyses relevante temaer for status i saken, og hvordan barnevernstjenesten skal jobbe videre. Barnevernstjenesten skal ha en årlig vurdering av dette.

Ved vurdering av om det er behov for fortsettelse av frikjøp av fosterforeldre, benytter barnevernstjenesten seg av Bufdirs modell. Modellen gir beskrivelser av barnets omsorgshistorie og bakgrunn, barnets fungering, barnets fungering i fosterhjemmet og i dagtilbud samt behov for samlede tiltak og fosterforeldrenes rolle i dette.

I intervjuene bekreftes det at malene brukes aktivt i kontaktpersonenes arbeidshverdag.

Tjenesten har utarbeidet sjekklister knyttet til sentrale momenter i saken og sjekkliste for ledere ved godkjenning av vedtak.

Avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik

En viktig del av internkontrollen er at kommunens ledelse avdekker og følger opp avvik og risiko for avvik, jf. Kommunelovens § 25-1 andre ledd bokstav c.

Barnevernstjenesten har en rutine for avviksmeldinger, og det fremstår under tilsynet som at denne er kjent blant de ansatte. Statsforvalteren har mottatt 25 avviksmeldinger registrert i fosterhjemsavdelingen for perioden 2021- 2023. De fleste meldingene omhandler manglende oppfølgingsbesøk i fosterhjemmet. Avdelingsleder følger opp avvik i avdelingen.

I 2023 ble det gjennomført en internrevisjon av akuttplassering og brudd i fosterhjem/institusjonsplasseringer. Funnene viser positive tendenser ved arbeidet, men også flere forbedringsområder.

Fosterhjemsavdelingen har også hatt en egenrevisjon av barns medvirkning på avdelingens fagdag høsten 2023. Avdelingen har oppdaget avvik på området barns medvirkning og dokumentasjon i sakene. Vi får under tilsynet opplyst at dette er noe det vil jobbes videre med, også spesifikt i enkeltsaker der det er oppdaget barn som må følges opp bedre eller på annen måte.

Vi får opplyst at avdelingsleder gjennomgår alle sakene i avdelingen i løpet av et kvartal. Her kan det være ulike krav/faglige standarder det ses på, blant annet for å se om forventninger formidlet til de ansatte etterfølges i arbeidet. Avdelingsleder har også en gjennomgang av nøkkeltallene ved rapportering.

Opplæring og kompetanseutvikling

Barnevernstjenesten har en kompetanseplan, som gir informasjon om kompetanse i tjenesten, kompetansebehov, samt vilkår for videreutdanninger. Kompetanseplanen er todelt, der det er en langsiktig plan for perioden 2023 – 2031, samt en kortsiktig plan for 2023 – 2024. Planen skal evalueres årlig av ledergruppen.

I barnevernstjenestens virksomhetsplan er det en oversikt over utviklingsprosjekter tjenesten skal ha i 2023. Den har blant annet utarbeidet et “vurderingsverktøy”; et verktøy for systematisering av informasjon basert på transaksjonsmodellen og andre kartleggingsverktøy. Modellen skal benyttes i saker der det er behov for et stoppunkt med systematisering av informasjon.

Tjenesten jobber med fagtemaer og utviklingsarbeid på avdelingsmøter og fagdager. De ansatte har prosessveiledning ca. hver 6. uke

Det er også en rutine for opplæring av nyansatte, samt en plan for ansvarsfordeling når det gjelder ulike oppgaver knyttet til dette.

Barnevernstjenesten har implementert FIT (Feedback Informerte Tjenester) i enkelte avdelinger. Elementer fra FIT brukes også i de andre avdelingene og en ytterligere implementering vil bli vurdert fortløpende. Eksempel på bruk av dette er at barnet får gradere sin opplevelse i form av ulike smilefjes etter en samtale eller et samvær.

Det går frem av tilstandsrapporten at barnevernstjenesten vil gjennomføre en brukerundersøkelse i løpet av 2023 og utarbeide en plan for faste brukerundersøkelser i årene fremover. Barnevernstjenesten vil også forsøke å opprette et brukerråd i løpet av 2023.

3.1.4 Egenrapportering

I egenrapporteringen kommunen fylte ut i forkant av tilsynet, fremkommer det blant annet at kommunens øverste ledelse blir informert om tilstand og risiko i barnevernstjenesten gjennom tilstandsrapporten og i tertialrapporter. Statistikk for avvik, sykefravær og turnover blir lagt frem i AMU. Det oppleves at frekvens på rapportering og møter med virksomhetsleder tilfredsstiller behovet for informasjon. Kommunen har endret avdelingsstruktur og gjennomført andre tiltak på bakgrunn av risiko for tjenesten.

Kommunen rapporterer videre om at den vurderer fortløpende hvor det er fare for svikt i arbeidet, og den har satt i gang tiltak for å redusere fare for svikt. Den viser til at saker der barn er plassert i fosterhjem har to kontaktpersoner, at saksgjennomgang og ledersamtaler er i en fast struktur, at ansatte deltar i grupper med saksdrøft og får opplæring etter behov.

Internkontroll-aktiviteter gjennomføres i fast intervall hver 3. måned. Alle lovpålagte oppgaver gjennomgås av avdelingsleder, avvik registreres av kontaktpersoner og plan for videre oppfølging lages. Ved kvartalsslutt gjennomgås status knyttet til uønsket praksis i avdelingsmøter.

Kommunen mener at ansvar, oppgaver og myndighet er avklart i tjenesten, at den sikrer at alle ansatte får nødvendig opplæring og at den har en forsvarlig praksis i fosterhjemsarbeidet.

3.2 Kommunens arbeid med oppfølging av barn og ungdom i fosterhjem

Statsforvalteren har gjennomgått 12 saksmapper for barn eller ungdom i fosterhjem som en del av tilsynet. Vi har valgt ut de ulike mappene på bakgrunn av alder og tiltakets varighet. Det er gjennomført intervjuer med tre ungdom som er under omsorg og fire fosterforeldre, i tillegg til intervjuer av ansatte.

3.2.1 Barnevernstjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert

Saksgjennomgang

Dokumentgjennomgangen viser at de ansatte i hovedsak gjennomfører samtaler med barna, alene eller sammen med fosterforeldrene, og at barnevernstjenesten responderer på barnas ønsker og behov. Barna får mulighet til å uttale seg før det blir tatt avgjørelser i saken, og barnets mening går frem av referatene. Barnets syn kommer frem i enkelte av vurderingene og det er noen eksempler der dette blir vektet opp mot andre momenter. Det mangler imidlertid informasjon om tillitsperson i flertallet av sakene. I malen for rapport fra oppfølgingsbesøk er punktet om tillitsperson fjernet i flere saker. Det kommer heller ikke tydelig frem i sakene om, eller hvilken, informasjon barnet får om partsrettigheter eller hvem som har innsyn i mappen. Når det gjelder kulturelle hensyn, har vi sett konkrete eksempler der dette blir synliggjort og jobbet med.

Intervjuer

Det de ansatte fortalte i intervjuene samsvarer stort sett med det som fremgår av saksmappene. De ansatte gir tilbud om samtaler med barna og det tilrettelegges for at samtalene skal være gode ut fra barnet eller ungdommens ønsker. Det fortelles om en praksis der kontaktpersonene er tilgjengelige for barna, og er opptatt av å få til trygge relasjoner. De ansatte er opptatt av barnas ønsker for samvær og kontakt med familie og biologiske foreldre. Når det gjelder hvorvidt barna gis tilbud om tillitsperson er det noe variasjon i hvorvidt dette tas opp med barna. Det fremkommer i intervjuene at informasjon om partsrettigheter gis muntlig, men ikke alltid dokumenteres. Videre fremgår det av intervjuene at barn med partsrettigheter mottar oppsummering fra barnevernstjenestens besøk dersom de ønsker det.

Ungdommer vi har snakket med under tilsynet, oppga at de opplever at kontakten tilpasses etter deres ønsker.

3.2.2 Barnevernstjenesten planlegger oppfølgingen av barnet

Saksgjennomgang

Det foreligger planer for barnets omsorgssituasjon i 11 av 12 saker. Flere av planene (tidligere omsorgsplaner) er generelle, lite oppdaterte og gir få beskrivelser av barnets behov. Det er imidlertid samværsplaner i alle aktuelle saker, som justeres ved behov. I fire av sakene kan vi ikke se om barna har medvirket i planlegging av oppfølgingen. Det fremkommer at fosterforeldrene involveres i planleggingen i alle sakene. Etter at det er foretatt en vurdering av biologiske foreldre, kontakt og status, beskriver tjenesten fokus videre i saken. Dette er imidlertid mer rettet mot mål for gjenforening, men beskriver samtidig også forhold omkring barnet og hva det er i behov av. I enkelte av sakene benyttes årshjul eller lignende for å planlegge oppfølgingen. I andre saker planlegges oppfølgingsbesøk fra gang til gang eller i forkant av besøket. Oppfølgingsbesøkene gjennomføres innenfor hvert kvartal. De ser ut til å fordele seg med naturlig frekvens og hyppighet, som kan være uttrykk for god og systematisk planlegging av besøkene. Vi har også sett eksempler der ettervern planlegges.

Intervjuer

De ansatte formidler i intervjuene at alle barna har omsorgsplan, samt samværsplaner der dette er aktuelt. Det oppgis at barna og fosterforeldrene deltar i utarbeidelsen av samværsplaner. Det varierer litt hvorvidt planen som beskriver barnets behov brukes aktivt i oppfølgingen. Noen ansatte oppgir at de utarbeider arbeidsplaner i de sakene der det er mer aktivitet. Ellers gjennomføres det drøftinger i et såkalt ressursteam i mer komplekse saker. Da er det hyppigere møter og evaluering av tiltak.

Fosterforeldre som vi intervjuet oppga at de opplever at barnevernstjenesten planlegger besøk i samråd med dem, og gir uttrykk for at barnevernstjenesten løpene holder dem orientert om oppfølgingen av barnet. Ungdommene vi snakket med ga også uttrykk for at barnevernstjenesten hadde en plan for oppfølging, eksempelvis knyttet til når planlegging av ettervern skal starte.

3.2.3 Barnevernstjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak

Saksgjennomgang

Saksgjennomgangen viste at barnevernstjenesten har oppdatert informasjon om barnets fungering og utvikling i dokumentasjonen. Dette gjennom informasjon fra barnet selv, fosterhjemmet, barnehage, skole, helsesykepleier eller andre instanser omkring barnet. Det etableres samarbeidsmøter og ansvarsgrupper når det er behov for det. Informasjon fra tilsynsfører benyttes i oppfølgingen.

Intervjuer

Av intervjuene med de ansatte fremgikk det at de gjennom oppfølgingsbesøk, samtaler med barna, samarbeidsmøter og oppfølging knyttet til samvær får hensiktsmessig informasjon om barna.

Både fosterbarn og fosterforeldre som vi har snakket med i tilsynet opplevde at de ansatte er opptatt av barnet og det å få informasjon om hverdagen til barnet.

3.2.4 Barnevernstjenesten oppfølging av fosterhjemmet er helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie

Saksgjennomgang

Dokumentasjonen viste at barnevernstjenesten tilpasser oppfølgingen etter behovene til den enkelte fosterfamilie. Dette handler om tidspunkter for besøk, tilpasninger i kontakten samt hjelp til familien. Vi så flere eksempler på at støtte og veiledning tilpasses etter behov, og vi så også dokumentasjon av at dette ble evaluert. Saksgjennomgangen viste videre at barnevernstjenesten har satt inn tiltak for hjelp til den biologiske familien i fosterhjemmet. Det fremkom også at innholdet fra oppfølgingsbesøk dokumenteres i referat og sendes fosterfamilien.

Intervjuer

Intervjuene bekrefter funn fra saksgjennomgangen. De ansatte formidlet at de i stor grad tilpasser sin oppfølging ut ifra hva som er fosterhjemmenes behov. De formidler at de bestreber seg på å være fleksible både når det gjelder å møtes utenom ordinær arbeidstid og når det gjelder innholdet i oppfølgingen. De forteller videre at de for eksempel kan sette inn avlastning for å ivareta hele familien i fosterhjemmet.

Fosterforeldrene vi intervjuet oppga at de er fornøyde med oppfølgingen fra barnevernstjenesten. De opplever at barnevernstjenesten er tilgjengelige, og at de får hjelp, råd og veiledning som de har behov for, for å kunne gi god omsorg til barnet. Fosterforeldre ga også uttrykk for at barnevernstjenesten gir relevant informasjon til dem knyttet til barnevernstjenestens oppfølging. Fosterforeldrene formidlet også at kontaktpersonene forstår deres behov og at de også etterspør hvordan biologiske barn i familien har det.

3.2.5 Barnevernstjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å gi barnet forsvarlig oppfølging

Saksgjennomgang

Dokumentgjennomgangen viste at barnevernstjenesten i hovedsak gjennomfører oppfølgingsbesøk i fosterhjemmene, men vi så også eksempler på at møte på barnevernstjenestens kontor eller på en kafe er registrert som besøk. I flere saker er det gjennomført flere oppfølgingsbesøk enn minimumskravet. Oppfølgingen fremstår som tilpasset barnets situasjon slik denne fremgår av dokumentasjonen.

Intervjuer

De ansatte formidlet at leder legger inn frister for gjennomføring av oppfølgingsbesøk i kalenderne, og når disse skal være dokumentert. Dersom det vurderes at antall oppfølgingsbesøk kan reduseres, skal dette godkjennes av leder.

Fosterforeldrene bekreftet i intervjuene med oss at oppfølgingsbesøk blir gjennomført som planlagt, og så ofte som nødvendig.

3.2.6 Barnevernstjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon og konkluderer på om det er behov for endringer eller ytterligere tiltak

Saksgjennomgang

Dokumentgjennomgangen viste at barnevernstjenesten foretar vurderinger av barnets utvikling og omsorgssituasjon. Det er gjort vurderinger i forbindelse med oppfølgingsbesøkene, men det er variasjon i hvor omfattende disse vurderingene er. Mer omfattende vurderinger internt i barnevernstjenesten er også dokumentert. Øvrige drøftelser og vurderinger som er gjort fortløpende i barnevernssaken er det variabelt om er dokumentert. I tilfeller hvor barnevernstjenesten blir klar over bekymringsfulle forhold, eller andre forhold som krever oppfølging, viser dokumentasjonen at dette blir fulgt opp.

Intervjuer

De ansatte formidler at de gjør løpende vurderinger av barnets utvikling og omsorgssituasjon. Dette gjøres rutinemessig etter hvert oppfølgingsbesøk. Malen for referat fra oppfølgingsbesøkene oppleves som en god støtte for dette. I tillegg gjøres det årlig en vurdering av samvær og mulighet for gjenforening. I de fosterfamiliene der det er satt inn forsterkningstiltak, vurderes det også årlig om det er behov for videre forsterkning. I saker der det er behov for hyppige vurderinger og beslutninger, opprettes det en egen ressursgruppe som møtes jevnlig, for eksempel hver 14. dag i en periode.

3.2.7 Barnevernstjenesten iverksetter nødvendige beslutninger om behov for endringer eller ytterligere tiltak

Saksgjennomgang

Dokumentasjonen viser at barnevernstjenesten har tatt beslutninger og fulgt opp disse innen rimelig tid i samtlige saker vi gjennomgikk. Det er også sendt henvisninger til andre instanser. Barnet, fosterforeldre og øvrige berørte parter og instanser blir informert om beslutninger barnevernstjenesten tar.

Intervjuer

De ansatte forteller om en praksis der de iverksetter nødvendige endringer eller ytterligere tiltak omgående etter at en beslutning er tatt. Barn og fosterforeldre gir ikke informasjon i samtalene med oss som står i motsetning til dette.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Statsforvalteren vurderer at kommunen har en tilstrekkelig klar organisering og tydelig delegering av myndighet. Møtestrukturer og rapportering internt i barnevernstjenesten, og fra barnevernstjenesten til øvrig kommuneledelse er satt i system. Barnevernstjenesten har skriftlig støttemateriell i form av rutiner, maler og sjekklister. Tjenesten gjennomfører aktiviteter som bidrar til at risikoområder identifiseres og følges opp der dette er et behov. Barnevernstjenesten har et avvikssystem som fremstår å være tilpasset tjenestens egenart. Systemet er således egnet til å håndtere opp avvik på en systematisk måte.

Enkelte av rutinene vi gjennomgikk lå tett opp mot lovtekst og ga i mindre grad konkrete beskrivelser av hvordan oppgavene i saksbehandlingen skal gjennomføres i praksis. For å sikre en enhetlig praksis, kunne enkelte av rutinene gitt mer beskrivelser av oppgavene. Vi kan likevel ikke se at dette har påvirket avdelingens praksis eller gitt uønskede individuelle ulikheter i oppfølgingen. Likevel oppfordrer vi barnevernstjenesten til å følge opp dette som et forbedringsområde fremover.

Vi vurderer at kommunen legger til rette for opplæring og kompetanseheving, systematisk veiledning og oppfølging på saksnivå. Det er avklart hva kontaktpersonene kan beslutte på egenhånd og hva som skal forankres hos leder. Samlet sett vurderer vi at dette legger til rette for å sikre en god faglig praksis.

Barnevernstjenestens egenrapportering gir et godt innblikk i status for tjenestens arbeid. Statsforvalteren vurderer at kommunen har gjennomført gode vurderinger om status i egen tjeneste. Egenrapporteringen samsvarer i stor grad med de funnene vi har gjort i tilsynet.

Ved gjennomgang av saksmappene vurderer vi at det er det lett å følge sakens utvikling, herunder forstå eventuelle endringer og hvorfor hjelp eller tiltak blir satt inn. Vi vurderer videre at kravet til forsvarlig dokumentasjon og plikten til journalføring i hovedsak er ivaretatt i sakene, jf. bvl. §§ 1-7 og 12-4. Barnevernfaglige vurderinger dokumenteres ved interne drøftelser og i rapport fra oppfølgingsbesøk. Det er imidlertid variasjon i hvor omfattende disse vurderingene er gjennomført og dokumentert Det vil være naturlige variasjoner i dette sett opp mot barnets situasjon og behov for eventuelle endringer. Vi oppfordrer likevel barnevernstjenesten til å være seg bevisst at den får frem relevante momenter i vurderingene i saken. Dette gjelder også når det gjelder å få frem barnets syn og vektingen av dette i vurderingene.

Basert på opplysningene fra tilsynet så fremgår det at barnevernstjenesten snakker med barna, og de ansatte er opptatt av å tilrettelegge for at barn og ungdom skal ha en kjent og trygg relasjon til sin kontaktperson. Vi opplevde gjennom intervjuene at de ansatte hadde en omsorg og forståelse for barn og unge som de jobber med. Dette kan indikere at det gis mer informasjon fra barnevernstjenesten enn hva som dokumenteres, både når det gjelder muligheter for tillitsperson, informasjon om partsrettigheter og hvem som har innsyn i mappen osv. Vi vurderer imidlertid at barnevernstjenesten i større grad bør dokumentere hvilken informasjon som blir gitt til barnet. På den måten vil det bli tydeligere hva barna har fått informasjon om, og om det er gitt mulighet til å kunne medvirke rundt alle forhold som berører barnet. Barnevernstjenestens interne utviklingsarbeid med barns medvirkning vurderes å være i tråd med våre funn i saksmappene, og vi er kjent med at tjenesten skal jobbe med dette videre. Samlet sett vurderer vi at barnevernstjenesten ivaretar medvirkningskravet tilstrekkelig i sin saksbehandling, jf. bvl. § 1-4.

Statsforvalteren vurderer at barnevernstjenesten har utarbeidet relevant planverk i sakene, men plan for barnets omsorgssituasjon (tidligere omsorgsplan) er ikke aktivt i bruk i oppfølgingen. Barnevernstjenesten bør etterstrebe en helhetlig praksis rundt planer, slik at planverket gir barnet, fosterfamilien, biologisk familie og de ansatte en tydelighet og transparens om hvordan oppfølgingen skal være. En slik plan kan også være et egnet verktøy ved evaluering av tiltaket.

Videre vurderer vi at barnevernstjenesten planlegger oppfølgingen sammen med barnet og fosterforeldre, oppfølgingen fremstår tilpasset den enkelte fosterfamilie og basert på informasjonen barnevernstjenesten får underveis. Vår vurdering er at barnevernstjenesten oppleves tilgjengelige for fosterforeldre og er observant i perioder som kan være sårbare for barnet.

Ut fra våre undersøkelser i tilsynet, vurderer vi at barnevernstjenesten responderer på behov som oppstår og setter inn hjelp til barn og fosterforeldre når dette vurderes som nødvendig. Vi vurderer videre at barnevernstjenesten løpende følger med på barnets omsorgssituasjon og utvikling og at den foretar systematiske vurderinger av plasseringen. Vurderingene foretas etter oppfølgingsbesøk, men den har også en årlig evaluering opp mot kontakt med biologisk familie og eventuell tilbakeføring. Selv om dette er mer rettet mot gjenforeningsmålet, er det likevel en evaluering av barnets situasjon og gir oversikt over barnets behov i det videre. Vi minner i denne sammenheng om at omfang og hyppighet for evalueringer må vurderes opp mot forsvarlighetskravet.

Samlet sett vurderer Statsforvalteren basert på opplysninger i tilsynet at Drammen kommune har en forsvarlig oppfølging av barn i fosterhjem innenfor gitte tema. Tjenesten har et styringssystem som er egnet til å gi støtte til de ansatte, fange opp svikt og følge opp der det er behov. Vi har i all hovedsak sett en enhetlig praksis i tjenesten og systemer egnet til å redusere individuelle ulikheter i oppfølgingen. Vi vurderer også at ledelsen sørger for hensiktsmessig innretning for kvalitetssikring av saksbehandlingen, for eksempel gjennom muntlige drøftinger og gjennomgang av de beslutningene som blir tatt.

5. Statsforvalterens konklusjon

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Revisjonsleder Trine Land Nilsen
• Revisor Mary Kristin Hernes Ringerud
• Revisor Linn Timenes
• Revisor Josefine Høyem Høifødt

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på informasjonsmøte og oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her.

[1] Kommunefakta – SSB

[2] Statistikk og analyse | Bufdir

[3] Tilstandsrapport 2022

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Barneverntjenestens ansvar for oppfølging av barn plassert i fosterhjem

Søk etter tilsynsrapporter

Søk