Tilsynsrapport - Krødsherad kommune – kommunal beredskapsplikt og helseberedskap 2023

Bakgrunn

Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte tilsyn med Krødsherad kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap den 18. oktober 2023.

Tilsynet var avgrenset til tre temaer innen kommunenes beredskapsplanlegging:

1. Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
2. Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
3. Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfatter ikke disse temaene.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i:

• Lov juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29.
• Forskrift august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10.
• Lov desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven) § 4 andre ledd.

Kommunal beredskapsplikt

Statsforvalteren har generelt et godt inntrykk av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Krødsherad kommune. Kommunen har økt fokuset og satsningen på beredskapsarbeidet i kommunen gjennom å øke stillingsprosenten til beredskapsansvarlig fra 20 prosent til 40 prosent, og har dedikerte ansatte i beredskapsarbeidet blant annet i teknisk etat. Ny beredskapsansvarlig har nylig revidert overordnet beredskapsplan, og planlegger en revisjon av helhetlig ROS.

Kommunens nåværende helhetlige ROS ble sist oppdatert i januar 2021. ROS-analysen tar for seg 20 uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, og har generelt god kvalitet med blant annet gode vurderinger av risikobildet i kommunen. Statsforvalteren mener likevel at flere av de nærmere analysene fremstår korte og lite detaljerte. Det vises eksempelvis til kravene som er til analyser av hvordan ulike risiko- og sårbarhetsfaktorer kan påvirke hverandre, utfordringer ved tap av kritiske samfunnsfunksjoner og infrastruktur, kommunens evne til å opprettholde og gjenoppta sin virksomhet, samt behovene for befolkningsvarsling og evakuering. Vurderingene rundt kommunens evne til å opprettholde og gjenoppta sin virksomhet, vurderes som så mangelfulle at det utgjør et avvik. Videre utgjør det et avvik at kommunen ikke har et system som følger opp identifiserte sårbarheter og foreslåtte tiltak som er avdekket i helhetlig ROS.

Kommunen har revidert sin overordnede beredskapsplan i september 2023. Planen inneholder oppdaterte varslingslister, ressursoversikter og evakueringsplan. Statsforvalteren fikk i etterkant også tilsendt registreringsskjemaer til bruk ved evakuering. Statsforvalteren vurderer at overordnet beredskapsplan oppfyller alle kravene i forskriften. Det anbefales likevel at det ved ny revisjon utarbeides mer konkretiserte planer for evakuering.

Statsforvalteren merker seg at beredskapskoordinator har gjennomført øvelse med evakueringsteamet i juni 2023 og evalueringer etter ekstremværet «Hans». Kommunen har således oppfylt kravene på disse punktene. Statsforvalteren savner likevel et dokumentert system for opplæring av personene som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering. Dette representerer et avvik i forhold til regelverket.

Helseberedskap

Helseberedskapsområdet er organisert etter ansvars- og likhetsprinsippet, og kommunens enhetsledere har ansvar for beredskapen i egen virksomhet. Linjestrukturen følges også i kriser og kommunalsjef for livsløp (helse) sitter i kriseledelsen. Kommuneoverlegen sitter ikke i kriseledelsen, men er i stedet med i «rådgivende organ» som skal bistå kriseledelsen. Kommunen deler kommuneoverlege med Sigdal og Modum. Krødsherad har gjennom dette samarbeidet 20 prosent kommuneoverlegeressurser som er organisert under virksomhetsleder for livsløp. Det foreligger planer om å utvide stillingen til 50 prosent, samt organisere kommuneoverlegen direkte under kommunedirektøren, men dette er ikke vedtatt. Kommuneoverlegen er for tiden eneste ressurs innenfor miljørettet helsevern, men i tilfelle en hendelse vil ansatte fra blant annet virksomhet eiendom og infrastruktur («teknisk») kunne mobiliseres. Det er utpekt en stedfortreder for kommuneoverlegen, men vedkommende er allmennlege.

Kommunen har utarbeidet ROS-analyse og beredskapsplan for helsetjenesten. Under tilsynet kom det frem at arbeidet med ROS-analysen og helseberedskapsprosessen har foregått som parallelle prosesser og helseberedskapsplanen fremstår derfor som uferdig.

Vi viser videre til følgende veiledere som gode hjelpemidler i det videre arbeidet med kommunal beredskap og helseberedskap:

• Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt
• Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen
• Tips ved risikovurdering som grunnlag for arbeidet med helse og-omsorgsberedskap i kommunen

Resultater fra tilsynet

Definisjoner

Avvik: Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven og i forskrift til kommunal beredskapsplikt, samt helseberedskapsloven § 2-2, § 1. ledd, lov om folkehelsearbeid §§ 27 og 28, 2. ledd, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. §§ 1 til 9, og smittevernloven § 7-1 og § 7-2, forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Avvik

Følgende avvik ble avdekket under tilsynet:

Avvik 1 - Helhetlig ROS mangler tilstrekkelige analyser av kommunens evne til å opprettholde og gjenopprette sin virksomhet

Regelhenvisning

Det følger av Sivilbeskyttelsesloven § 14:

«Kommunen plikter å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer og hvordan de i så fall kan påvirke kommunen. Resultatet av dette arbeidet skal vurderes og sammenstilles i en helhetlig risiko og sårbarhetsanalyse.»

Forskrift om kommunal beredskapsplikt konkretiserer kravene til hva ROS-analysen skal inneholde. Etter forskriftens § 2 første ledd, og bokstav e, fremgår det:

«Kommunen skal gjennomføre en helhetlig risiko og sårbarhetsanalyse, herunder kartlegge, systematisere og vurdere sannsynligheten for uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen og hvordan disse kan påvirke kommunen. Analysen skal som et minimum inneholde:

e. kommunens evne til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse og evnen til å gjenoppta sin virksomhet etter at hendelsen har inntruffet».

I veilederen til forskrift om kommunal beredskapsplikt fra DSB, skriver direktoratet følgende om hvordan kravene i bestemmelsen skal forstås:

«Helhetlig ROS skal omfatte vurderinger av kommunens evne til å opprettholde og gjenopprette sin virksomhet. I denne vurderingen bør det tas stilling til følgende:

• Hvilke kritiske samfunnsfunksjoner som kan bli berørt av de uønskede hendelsene, og om kommunen klarer å opprettholde sin virksomhet under hendelsene.
• Hvilke konsekvenser et eventuelt bortfall vil få for andre
• Om de kritiske samfunnsfunksjonene vil kunne gjenoppta sin virksomhet etter at hendelsene har »

Vurdering og begrunnelse

Kravet må forstås slik at kommunen gjennom egen kunnskap og informasjon som kommunen innhenter fra samarbeidende aktører, foretar en kartlegging og en analyse av kritisk infrastruktur kommunen er avhengig av for å levere kritiske samfunnsfunksjoner og tjenester til befolkningen. Analysen må ha en slik detaljgrad at sårbarheter, utfordringer, styrker og robusthet konkretiseres og synliggjøres i en slik grad at kommunen gjennom planverk og tiltaksplaner har reelle muligheter til å redusere risikoen analysene har identifisert. Analysene må sees i sammenheng med kravet i bokstav c om avhengigheter til kritisk infrastruktur og samfunnsfunksjoner.

I helhetlig ROS har kommunen foretatt en beskrivelse av kravet som stilles i § 2 bokstav e. ROS viser til at det er foretatt vurderinger av kommunens evne til å opprettholde og gjenoppta sin virksomhet under scenario 14, 15 og 16 som gjelder svikt i nødvendige forsyninger og infrastruktur.

Statsforvalteren er enig i at analyser av kommunens evne til å opprettholde og gjenoppta sin virksomhet under uønskede hendelser vil være særlig aktuelt å vurdere under nevnte scenarioer. Samtidig er det også andre scenarier i kommunens helhetlige ROS hvor opprettholdelse og gjenopptakelse av drift bør belyses nærmere. En for streng avgrensning slik kommunen synes å ha gjort i sin helhetlige ROS vil kunne være uheldig for kunnskapsgrunnlaget helhetlig ROS er ment å gi for oppfølgingsarbeidet. Det vurderes videre at analysene som kommunen har foretatt av tematikken er for korte og for lite detaljerte til at det gir tilstrekkelig informasjonsgrunnlag om risikoen i en slik hendelse og for planlegging og tiltak for situasjoner der kritiske samfunnstjenester eller infrastruktur slås ut eller på annen måte gjøres utilgjengelig for kommunen.

Statsforvalteren konkluderer med at analysene av kommunens evne til å opprettholde og gjenoppta sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse, ikke oppfyller kravene i forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 bokstav e.

Avvik 2 - Kommunen har ikke et system som sikrer helhetlig og systematisk samfunnssikkerhet og beredskapsarbeid

Regelhenvisning

Det følger av sivilbeskyttelsesloven § 14 at kommunen plikter å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, vurdere sannsynligheten for at hendelsene kan inntreffe og hvordan hendelsene kan påvirke kommunen. Risiko- og sårbarhetsanalysen skal legges til grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3 statuerer en plikt for kommunen å følge opp ROS- analysen. Av bestemmelsen fremgår det:

«På bakgrunn av den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen skal kommunen: a. Utarbeide langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging av samfunnssikkerhets og beredskapsarbeidet.»

I DSBs veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt fremgår det at kommunen skal utarbeide en plan for å styrke samfunnssikkerheten på bakgrunn av helhetlig ROS. I veilederen er anbefalingen fra DSB at dokumentet er «navet» i kommunens samfunnssikkerhetsarbeid.

Vurdering og begrunnelse

Statsforvalteren legger til grunn at bestemmelsen oppstiller et krav om at kommunen på bakgrunn av helhetlig ROS skal utarbeide en plan for hvilke tiltak og områder kommunen skal prioritere i arbeidet med samfunnssikkerhet.

Kommunens helhetlige ROS analyserer 20 scenariohendelser, og har under hver hendelse foreslåtte tiltak for å redusere risiko og skadereduserende tiltak. Overordnet lister ROS-analysen opp følgende scenariohendelser med «uakseptabel risiko»: snøskred, brann i institusjoner, hotell og større leilighetsbygg, ulykker på vei og jernbane, tunnelulykker, ulykker i skiheisanlegg, forurensning av drikkevannskilder, terrorangrep, skyting pågår og stråling og radioaktivt nedfall.

Dette er hendelser Krødsherad kommune mener bør vies særlig oppmerksomhet i samfunnssikkerhetsarbeidet. Hendelsene er analysert i overordnede temaer hvor kommunen også har identifisert områder man ønsker å arbeide videre med. Disse er igjen delt inn i naturbaserte hendelser, større ulykker, tilsiktede hendelser og svikt i nødvendige forsyninger og infrastruktur.

Kommunen har også sluttkonkludert på områder hvor kommunen gjennomgående har identifisert behov for tiltak.

Statsforvalteren mener kommunen har kommet et stykke på vei når det gjelder å identifisere målrettede tiltak for det videre samfunnssikkerhetsarbeidet i Krødsherad. Samtidig fremstår det noe uklart hvordan kommunen har arbeidet med identifiserte sårbarheter i etterkant. Under intervjuene var mangelen på en plan som systematiserer arbeidet gjenstand for spørsmål fra Statsforvalteren.

Vår forståelse er at mangelen på en oppfølgingsplan har medført at det har vært krevende å arbeide helhetlig og systematisk med å følge opp funn fra ROS. Det er per tid uklart hvordan kommunen har gått fram for å følge opp funn som tidligere er gjort i ROS-analysen, og hvilke prioriteringer og strategier kommunen har for å følge opp ROS fra 2021 fremover.

Statsforvalteren konkluderer med at det utgjør et avvik at kommunen mangler plan for prioriteringer av samfunnssikkerhetsarbeidet og oppfølging av tiltak i helhetlig ROS.

Avvik 3 - Kommunen mangler et system for opplæring Regelhenvisning

Det følger av forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7:

«Kommunen skal ha et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelig kvalifikasjoner»

I Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt skriver DSB at forskriften stiller krav om at kommunen har et system for opplæring. Bakgrunnen er at ansatte som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering skal få tilstrekkelig opplæring for å kunne ivareta rollen på en god måte. DSB skriver videre at opplæring først og fremst gis i forbindelse med øvelser, men at det også kan organiseres en internopplæring f.eks. gjennom plan for oppfølging eller gjennom kommunens kompetanseplan.

Vurdering og begrunnelse

Statsforvalteren legger til grunn at kommunen som et minimum må kunne dokumentere en plan for hvordan opplæring skal gjennomføres, og hvilke mål kommunen har for hvem og hvilken kompetanse ansatte skal ha.

Krødsherad kommune har gjennom ny beredskapsansvarlig gjennomført øvelser for personer som har viktige funksjoner i kommunens beredskapsorganisasjon. Statsforvalteren er opplyst fra kommunen at det ikke er laget noen konkret plan for opplæring slik forskriften stiller krav til.

Statsforvalteren konkluderer med at mangelen på en opplæringsplan utgjør et avvik.

Avvik 4 - Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig plan for helseberedskap basert på ROS – analyse

Regelhenvisning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 3-7, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Vurdering og begrunnelse

Kommunen har utarbeidet en ROS-analyse for helse- og omsorgstjenesten. Denne bygger på overordnet ROS-analyse, i tillegg til at det er tatt inn egne analyser for helsespesifikke områder som legemiddelmangel og økt behandlingsbehov. I helseberedskapsplanen gjenfinnes i liten grad vurderinger og tiltak fra ROS-analysen. Det er ikke utarbeidet tiltakskort eller på annen måte beskrevet hvilke tiltak kommunen planlegger å iverksette for å sikre at driften kan opprettholdes ved hendelser som medfører at kommunen får redusert evne til å yte helse- og omsorgstjenester, herunder kontinuitetsplaner.

For helseberedskapen følger det av forskrift om krav til beredskapsplanlegging at avdekket risiko og sårbarhet skal reduseres gjennom forebyggende og skadeavvergende tiltak. For at ROS-analysene skal ha praktisk nytte, må kommunen ta stilling til hvilke tiltak kommunen skal prioritere og forbedre for å sette kommunen i stand til å håndtere uønskede hendelser. Det er et krav om at helseberedskapsplaner skal sikre opprettholdelse av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet. Dette må forstås slik at beredskapsplanen skal ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS-analysene.

I planen er det beskrevet at den enkelte virksomhet skal utarbeide ROS-analyser med tilhørende beredskapsplaner. Under intervjuene kom det frem at dette arbeidet er iverksatt, men ikke ferdigstilt. Det vil være viktig at kommunen sikrer at virksomhetene ferdigstiller sine planer og at disse er samordnet med øvrige beredskapsplaner.

Avvik 5 - Det er ikke utarbeidet ROS som grunnlag for kommunens smittevernplan

Regelhenvisning

Folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Det er ikke beskrevet krav til ROS-analyse i smittevernloven, men smitteutbrudd kommer inn under miljørettet helsevernforskriftens virkeområde, jf. folkehelseloven § 8 første ledd, som lyder:

«Miljørettet helsevern omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer». Kravet fremgår også av forskrift om miljørettet helsevern § 5, første ledd, annen setning, som lyder:

«Kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og legge det til grunn for sin beredskapsplanlegging, jf. helseberedskapsloven § 2- 2”.

Vurdering og begrunnelse

Kommunen har en smittevernplan. Denne ble utarbeidet i 2006 og senere revidert, siste gang i oktober 2021. Planen er god, og det kom under intervjuene frem at planen også var et nyttig verktøy under pandemien. Vi har imidlertid ikke kunnet finne at det er utarbeidet en ROS-analyse i forbindelse med planen. Sannsynligvis har dette blitt gjort da planen ble utarbeidet, men dette dokumentet gjenfinnes ikke. Det vil være viktig at kommunen gjennomfører en ROS-analyse for å sikre at planen er dekkende, herunder at erfaringer og evalueringer fra hendelser tas med og gjennomgås i analysen.

Avvik 6 - Kommunen har ikke utarbeidet en beredskapsplan for miljørettet helsevern Regelhenvisning

Folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf forskrift om miljørettet helsevern § 5.

I nasjonal helseberedskapsplan står følgende:

«Kommunen som folkehelsemyndighet plikter å ha oversikt over forhold i miljøet som innebærer helserisiko og skal ha beredskapsplan for sine oppgaver innen miljørettet helsevern. Kommunen har herunder ansvar for å håndtere hendelser lokalt og har myndighet til å gi pålegg om gransking, opplysningsplikt, retting og stansing til virksomhet eller eiendom. Kommunene har beredskaps- og aksjonsplikt ved mindre tilfeller av akutt forurensing som ikke er dekket av privat beredskap, og der forurenseren ikke er i stand til å aksjonere eller er ukjent. Kommunene har varslingsplikter til FHI. Kommunen skal vurdere om den har kapasitet og kompetanse til selv å håndtere situasjonen, og innhente bistand fra Folkehelseinstituttet eller annet relevant kompetansemiljø der det er behov.»

Vurdering og begrunnelse

Kommunen, ved kommuneoverlegen, har utarbeidet en plan for miljørettet helsevern. Planen omfatter både det fortløpende og systematiske internkontrollarbeidet innenfor miljørettet helsevern, samt beredskapsarbeid. I delen som gjelder beredskap, er ulike hendelser og noen tiltak listet opp. Tiltakene er av overordnet, generell karakter og ikke koblet opp mot en ressursoversikt. I planen er det ikke referert til øvrig planverk eller til kriseledelsen. Planen fremstår dermed ikke egnet til å ivareta kommunens oppgaver innenfor miljørettet helsevern ved en eventuell hendelse. Både under intervjuene og av planen, fremgår det at kommuneoverlegen er eneste dedikerte ressurs innenfor miljørettet helsevern i kommunen. Det foreligger planer om å styrke tjenesten, herunder inngå interkommunalt samarbeid, men disse er ikke konkretisert. Ettersom kommunen har svært liten kommuneoverlegeressurs og stedfortreder er allmennlege, fremstår dette beredskapsområdet som særlig sårbart.

Veien videre

Statsforvalteren har mottatt kommunens svar på den foreløpige tilsynsrapporten, og kommunen hadde der ikke bemerkninger utover at de ser for seg at det vil ta noe tid å lukke avvikene.

Statsforvalteren ber Krødsherad kommune om å oversende en plan for hvordan avvikene vil følges opp med rimelige tidsfrister. Oppfølgingsplanen skal sendes oss innen seks uker etter dato for mottatt endelig tilsynsrapport. Når planen er mottatt vil vi vurdere om planen og fristene er akseptable.

Når avvik er fulgt opp, i tråd med oppfølgingsplanen, ber vi kommunen orientere Statsforvalteren slik at tilsynet kan avsluttes.

Eventuelle spørsmål kan rettes til Kristian Fosaas på telefon 69247513 eller e-post . For spørsmål av helsefaglig karakter kan også Maren Heldahl kontaktes på e-post eller telefon 69247077.

Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

Med hilsen

Christine Huseby Torjussen
direktør
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Kristian Fosaas
seniorrådgiver

 

Dokumenter

Oversikt over dokumenter som ble benyttet under tilsynet:

• Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse
• Saksfremlegg a helhetlig ROS-analyse i kommunestyret 2021
• Vedtak protokollutdrag av helhetlig ROS-analyse – revidert versjon etter tilsyn
• Overordnet beredskapsplan
• Vedlegg 1 varslingsliste
• Vedlegg 2 ressursoversikt
• Evaluering etter «Hans»
• Diskusjonsøvelse med evakueringsteamet
• Organisasjonskart
• Årshjul
• Miljørettet helsevernplan
• ROS-analyse Helse og omsorg
• Helseberedskapsplan
• Vedlegg 1 Fagpersoner
• Vedlegg 2 Avtale om samordning av beredskapsplaner mellom Vestre Viken HF og Krødsherad kommune
• Smittvernplan
• Brannordning 2020 (tilsendt av Brannsjef, Drammensregionen brann- og redning)
• ROS feilmedisinering omsorgstjenesten (tilsendt av kommuneoverlege)
• ROS legemiddelmangel i institusjon (tilsendt av kommuneoverlege)
• ROS pandemi, influensa (tilsendt av kommuneoverlege)
• ROS personellmangel i legetjenester (tilsendt av kommuneoverlege)