Tilsynsrapport - Modum kommune - kommunal beredskapsplikt og helseberedskap 2023

Bakgrunn

22. november 2023 gjennomførte Statsforvalteren i Oslo og Viken tilsyn med Modum kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap.

Tilsynet var avgrenset til tre temaer innen kommunenes beredskapsplanlegging:

1. Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
2. Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
3. Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer, bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfatter ikke disse temaene.

Tilsyn med kommunal beredskapsplikt er hjemlet i:

• Lov juni 2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
• Forskrift august 2011 nr. 894 om kommunal beredskapsplikt (heretter forskrift om kommunal beredskapsplikt).

Tilsyn med kommunal helseberedskap er hjemlet i:

• Lov juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Forskrift juli 2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap (forskrift om krav til beredskapsplanlegging)
• Lov juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
• Forskrift april 2003 nr. 486 om miljørettet helsevern
• Lov august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven)
• Lov juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• Lov desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven)
• Forskrift oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Hovedinntrykk

Statsforvalteren har et godt inntrykk av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Modum kommune. Modum kommune har stått i krisehåndtering i forbindelse med pandemien i lang tid og også flere andre hendelser, bl.a. ekstremværet Hans. Vi sitter igjen med inntrykk av at kommunen kan håndtere hendelser på en god og praktisk måte.

Ved forrige tilsyn (2017) var det ett avvik. Dette avviket ble lukket ved oppdatering av ROS.

Vi gjennomgikk før tilsynet de tilsendte dokumentene og vårt inntrykk er at det har vært arbeidet systematisk og aktivt med beredskap i kommunen de senere år. Bl.a. har kommunen oppdatert ROS og overordnet beredskapsplan basert på denne.

Vi viser videre til følgende veiledere som gode hjelpemidler i det videre arbeidet med kommunal beredskap og helseberedskap:

• Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt
• Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen
• Tips ved risikovurdering som grunnlag for arbeidet med helse- og omsorgsberedskap i kommunen

Helseberedskap

Helseberedskapsområdet er organisert etter ansvar- og likhetsprinsippet, og kommunens enhetsleder har ansvar for beredskapen i egen virksomhet. Linjestrukturen følges også i kriser, og kommunalsjef for helse og velferd sitter i kriseledelsen. Kommunelegen sitter også i kriseledelsen.

Kommunen deler kommuneoverlege med Sigdal og Krødsherad. Modum har gjennom dette samarbeidet 60 prosent kommunelegeressurs. Det er planer om å utvide stillingen til 100 prosent, men dette avhenger også av vedtak i nabokommunene. Kommuneoverlegen har ingen fullt formalisert stedfortreder, men har utpekt én av kommunens allmennleger som fast trer inn for kommuneoverlegen ved dennes fravær. Fastlegen er ikke samfunnsmedisiner eller under spesialisering i samfunnsmedisin. Kommunelegen er for tiden eneste ressurs innenfor miljørettet helsevern.

Kommunen har utarbeidet ROS-analyse og beredskapsplan for helsetjenesten. Kommunen har inkludert 10 helserelaterte hendelser i sektorens ROS-analyse. Helseberedskapsplanen bygger på ROS-analysen, og har tilhørende tiltakskort for hendelsene. Likevel fremstår tiltakskortene som lite spesifikke og litt lite konkrete når det gjelder ansvarsfordeling og tiltak ved akutte hendelser. Vi har forståelse for dette, ettersom planverket nettopp er utarbeidet. Vi forutsetter at kommunen er flinke til å evaluere fremtidige øvelser og hendelser, slik at tiltakskortene kan suppleres etter behov.

Kommunen har også egen smittevernplan og pandemiplan. Pandemiplanen er oppdatert etter evalueringen av COVID-19-pandemien. Det foreligger ingen ROS-analyse for hendelsene i smittevernplanen.

På feltet for miljørettet helsevern har kommunen et dokument som heter «Plan for miljørettet helsevern 2023 – 26». Dette fremstår som et strategidokument, og er av generell karakter. Det er ikke koblet opp mot en ressursoversikt, og det er ikke referert til øvrig planverk eller til kriseledelsen.

Resultater fra tilsynet

Definisjoner

Avvik: Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven og i forskrift til kommunal beredskapsplikt, samt helseberedskapsloven § 2-2, 1. ledd, lov om folkehelsearbeid §§ 27 og 28, 2. ledd, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid §§ 1 til 9, og smittevernloven § 7-1 og § 7-2, forskrift om miljørettet helsevern §5.

Avvik

Følgende avvik ble avdekket under tilsynet:

Avvik 1: Det er ikke utarbeidet ROS som grunnlag for kommunens smittevernplan.

Regelhenvisning

Folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5. Det er ikke beskrevet krav til ROS-analyse i smittevernloven, men smitteutbrudd kommer inn under miljørettet helsevernforskriftens virkeområde, jf. folkehelseloven § 8 første ledd, som lyder:

«Miljørettet helsevern omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer». Kravet fremgår også av forskrift om miljørettet helsevern § 5, første ledd, annen setning, som lyder:

«Kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og legge det til grunn for sin beredskapsplanlegging, jf. helseberedskapsloven § 2- 2”.

Vurdering og begrunnelse:

Kommunen har en smittevernplan. Denne ble utarbeidet i 1997 og er senere revidert en rekke ganger, siste gang august 2023. Planen er god, men vi har ikke kunnet finne at det er utarbeidet en ROS-analyse i forbindelse med planen. Sannsynligvis har dette blitt gjort da planen ble utarbeidet, men dette dokumentet gjenfinnes ikke. Det vil være viktig at kommunen gjennomfører en ROS- analyse for å sikre at planen er dekkende, herunder at erfaringer og evalueringer fra hendelser tas med og gjennomgås i analysen.

Avvik 2: Kommunen har ikke utarbeidet en beredskapsplan for miljørettet helsevern.

Regelhenvisning

Folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5. I nasjonal helseberedskapsplan står følgende:

«Kommunen som folkehelsemyndighet plikter å ha oversikt over forhold i miljøet som innebærer helserisiko og skal ha beredskapsplan for sine oppgaver innen miljørettet helsevern. Kommunen har herunder ansvar for å håndtere hendelser lokalt og har myndighet til å gi pålegg om gransking, opplysningsplikt, retting og stansing til virksomhet eller eiendom. Kommunene har beredskaps- og aksjonsplikt ved mindre tilfeller av akutt forurensing som ikke er dekket av privat beredskap, og der forurenseren ikke er i stand til å aksjonere eller er ukjent. Kommunene har varslingsplikter til FHI. Kommunen skal vurdere om den har kapasitet og kompetanse til selv å håndtere situasjonen, og innhente bistand fra Folkehelseinstituttet eller annet relevant kompetansemiljø der det er behov.»

Vurdering og begrunnelse

Kommunen, ved kommuneoverlegen, har utarbeidet en plan for miljørettet helsevern. Planen omfatter både det fortløpende og systematiske internkontrollarbeidet innenfor miljørettet helsevern, samt beredskapsarbeid. I delen som gjelder beredskap, er ulike hendelser og noen tiltak listet opp. Tiltakene er av overordnet, generell karakter og ikke koblet opp mot en ressursoversikt. I planen er det ikke referert til øvrig planverk eller til kriseledelsen. Planen fremstår dermed ikke som egnet til å ivareta kommunens oppgaver innenfor miljørettet helsevern ved en eventuell hendelse. Både under intervjuene og av planen, fremgår det at kommuneoverlegen er eneste dedikerte ressurs innenfor miljørettet helsevern i kommunen. Det foreligger planer om å styrke tjenesten, blant annet gjennom interkommunalt samarbeid, men disse er ikke konkretisert. Ettersom kommunen har en forholdsvis liten kommuneoverlegeressurs og stedfortreder er allmennlege, fremstår dette beredskapsområdet som særlig sårbart.

Vi viser i den sammenheng også til folkehelseloven § 27 som pålegger kommunen å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse for å ivareta oppgavene som er lagt til folkehelseloven, herunder hastekompetanse på kommunens vegne i saker innen miljørettet helsevern, smittevern og helsemessig beredskap.

Veien videre

Statsforvalteren mottok 11. januar 2024 svar fra kommunen på den foreløpige tilsynsrapporten. I kommunen tilbakemelding kommer det frem at kommunen har gjort følgende endringer i sitt planverk når det gjelder avvik 1, slik det kom frem i den foreløpige tilsynsrapporten.

Det er satt inn et nytt pkt. 2.11 i overordna beredskapsplan, administrativ del (vedlegg):

2. 11 Opplæring: Opplæring gis først og fremst i forbindelse med øvelser og endring av krisestøtteverktøy. Nye personer i kriseledelsen med stedfortredere gis opplæring i verktøy og aktuelle planer. Opplæring inngår i årshjulet. Opplæring er tatt inn i årshjulet i mars og november (vedlegg 2).

Statsforvalteren finner på bakgrunn av kommunens tilbakemelding, ikke grunn til å ta med avvik 1 videre til endelig tilsynsrapport. Avviket var gjeldende på tilsynsdagen, men kommunen har gjort et godt arbeid rett i etterkant av tilsynet og avviket er lukket.

For avvik 2 og 3 i den foreløpige rapporten (1 og 2 i denne rapporten) ber kommunen om en frist på seks måneder for å rette opp avvikene. Statsforvalteren har ingen bemerkninger til at kommunen setter seg en frist på seks måneder for å rette opp avvikene.

Vanligvis ber vi om en plan for oppfølging innen seks uker etter dato for mottatt rapport. Ettersom dere allerede har gitt tilbakemelding om dette, behøver dere ikke svare en gang til, dersom dere ikke ønsker å endre tilbakemeldingen.

Når avvik er fulgt opp i tråd med oppfølgingsplanen, ber vi kommunen orientere Statsforvalteren om dette, senest innen 01.10.2024.

Spørsmål vedrørende tilsynet og som omhandler kommunal beredskapsplikt, kan rettes til Britt Falmår på telefon 41 47 60 87 eller på e-post For spørsmål vedrørende helseberedskapsdelen av tilsynet kan Maren Heldahl kontaktes, på telefon 69 24 70 77 eller e-post .

Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

Med hilsen

Christine Huseby Torjussen
direktør
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Anne Hilde Crowo
fylkeslege
Helseavdelingen

Britt Falmår
rådgiver
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Maren Heldahl
assisterende fylkeslege
Helseavdelingen

Dokumenter

Oversikt over dokumenter som ble benyttet under tilsynet:

• Risiko og sårbarhetsanalyse 2023 med vedlegg
• A2 Hendelse 1-18, vedlegg
• ROS analyser, hendelse 1-10 helse
• Helhetlig risiko og sårbarhetsanalyse, K-sak 13-23
• ROS pkt 2 og 12
• Finansrapport tertial 2023
• Budsjett 2022 kommunestyrets vedtak
• Budsjettdokument 2023 vedtatt
• Beredskapsplan 2023-2027 administrativ del
• Beredskapsplan 2023-2027 operativ del
• Plan for sosial og helsemessig beredskap
• Revidert smittevernplan, inkl pandemiplan Modum
• Plan for miljøretta helsevern 2023
• Kontinuitetsplan helse og velferd
• Infeksjonskontrollprogram institusjon og KAD
• Avtale Vestre Viken HF
• Mal for virksomhetens beredskapsplan
• Retningslinjer for psykososialt kriseteam
• ROS hoveddokument brann
• Kommuneplanens samfunnsdel endelig vedtatt
• Årshjul 2023
• Evaluering av kommunens håndtering av Covid 19
• Evaluering teknisk og miljø ekstremværet Hans
• Evaluering av frivillige og politi ekstremværet Hans
• Politisk organisering
• Delegeringsreglement
• Helseberedskapsplan operativ del
• Plan for legetjenesten 2022 – 2026
• Plan for legetjenesten vedtak kommunestyret
• Rekruttere og beholde fastleger Modum

Deltakere

Ikke publisert her