Rapport etter tilsyn med Nav Ringerikes behandling av klager på vedtak om økonomisk stønad 2023

Her følger rapport fra skriftlig tilsyn med Nav Ringerike. Statsforvalterens tilsyn er rettet mot Nav og ivaretakelse av klagerett på vedtak om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet har vi undersøkt om klagesaker etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 er behandlet forsvarlig, jf. § 4.  

Tilsynet ble gjennomført i perioden november 2023 – februar 2024. Statsforvalteren gjennomgikk innsendt dokumentasjon og Nav sin vurdering av egen praksis. Vi har også intervjuet Nav-leder og avdelingsleder for oppfølging den 31.01.2024. 

Statsforvalterens konklusjon:

Statsforvalteren har avdekket lovbrudd under tilsynet. Nav Ringerike sikrer ikke en forsvarlig saksbehandling når klagen leveres etter klagefristen.

Nav Ringerike sikrer ikke i tilstrekkelig grad at brukere får prøvd sin rett til stønad etter Lov om sosiale tjenester §§ 18 og 19, jf. § 4. Gjennom tilsynet er det avdekket at klager avvises med henvisning til klagefrist alene. Når fristen på tre uker etter forvaltningsloven § 31 er oversittet, foretas det ingen individuell vurdering etter sosialtjenesteloven § 47 på om klagen burde vært behandlet. Det resulterer i at klager som skulle vært tatt til behandling ikke realitetsbehandles, noe som medfører at flere brukere ikke får behandlet sin klage som gjelder rettigheter de kan ha etter sosialtjenesteloven. Dette vil for brukere kunne bety at de ikke mottar den hjelpen de har krav på etter loven. Det foreligger ingen skriftlig rutine på når Nav kan avvise en klage eller praksis for å ta disse sakene opp til diskusjon. Vurderingen er overlatt til den enkelte veileder. Blir klager avvist på feil grunnlag kan det medføre at brukere ikke får klagebehandlet sin rett på stønad.

Dette er brudd på:

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, forvaltningslovens § 31 og kommuneloven § 25-1.

1. Formålet med tilsynet og bakgrunn for valg av tema

Denne rapporten er utarbeidet av Statsforvalteren i Oslo og Viken etter skriftlig tilsyn med Nav Ringerike i perioden november 2023 – februar 2024. Statsforvalteren som tilsynsmyndighet, har som mål å avdekke svikt og bidra til forbedring i tjenestene. Ved å undersøke hvordan klager på vedtak om økonomisk stønad behandles, vil vi kunne se om og hvor det foreligger svikt. Avdekkes lovbrudd, skal tilsynsmyndigheten følge opp til praksis samsvarer med de kravene loven stiller. 

Hensikten med tilsynet er å sikre at Nav Ringerike har en internkontroll som sikrer riktig informasjon til brukerne om retten til å klage og at klagesaker behandles forsvarlig. Brukere skal kjenne til klageadgangen og dersom de er uenig i vedtak om økonomisk stønad, skal de gis anledning til å klage på vedtaket.   

Statsforvalteren har over tid, både på landsbasis og i vår egen region, sett en tydelig nedgang i oversendelser av antall klagesaker etter lov om sosiale tjenester i Nav. I 2020 mottok Statsforvalteren 1286 saker mot 864 i 2022. Til tross for nedgang i antall klagesaker har enkelte Nav-kontor lang saksbehandlingstid fra klagen ble mottatt til den sendes til Statsforvalteren for endelig beslutning. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for Nav, varierte i 2022 fra 0,5 til 14,2 måneder og gjennomsnittlig saksbehandlingstid i perioden 01.01.23 til 18.12.23 varierte mellom 0,1 måneder til 7,8 måneder.  

Oppsummeringsrapporten fra den landsomfattende undersøkelsen av tilgjengelighet til sosiale tjenester i Nav 2020-2021 fra Helsetilsynet, vist at korte åpningstider på Nav bidro til at brukere med akutte behov sjelden fikk snakke med veileder samme dag, og at noen brukere hadde gitt opp å ta kontakt. Dette kan være en av flere årsaker til at Statsforvalteren har fått inn færre klagesaker, da de som har behov ikke får klage grunnet begrenset åpningstider eller gir opp å søke og klage. Undersøkelsen avdekket også lang ventetid på telefon hos Nav kontaktsenter (NKS), og at Nav sjeldent svarte på telefon fra NKS når de forsøkte å sette over eller innhente informasjon for bruker. Dersom bruker la igjen en beskjed og ønsket å bli oppringt og bruker ikke var tilgjengelig på telefon, måtte bruker ringe NKS på nytt. I rapporten står det at Navs kanalstrategi påvirker tilgjengeligheten til de kommunale sosiale tjenestene.  

Statsforvalteren er klar over at det ikke finnes et eget digitalt skjema for å klage på sosiale tjenester, herunder økonomisk stønad. Vi er kjent med at det jobbes med å få dette på plass. Selv om mange brukere løser det ved å klage via søknadsskjema om sosiale tjenester, så er det ikke alle brukere som vet om eller benytter en slik løsning. I kommuner hvor avstanden til Nav er stor, eller åpningstidene er korte, vil muligheten til å levere klagen digitalt kunne ha stor betydning for brukere som mener at vedtaket er feil og ønsker å klage. Statsforvalteren er bekymret for nedgangen i klagesaker, da retten til å klage på et enkeltvedtak er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Statsforvalteren har derfor ønsket å undersøke dette nærmere.  

2. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.  

Statsforvalteren har gjennom tilsynet undersøkt om Nav sikrer at brukere som mottar økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, får behandlet sin klage i samsvar med sosialtjenesteloven og forvaltningsloven. I dette inngår blant annet at brukeren får behandlet sin klage innen forsvarlig tid.  

For at brukere skal få forsvarlige tjenester må hele prosessen være forsvarlig. Dette betyr at også klagesaker er forsvarlig behandlet, da det kan være utslagsgivende for om tjenestemottaker får en forsvarlig tjeneste, jf. § 4. 

Vi undersøkte om: 

• Nav informerer brukerne om klageretten 
• Nav legger til rette for at brukerne kan fremme klage 
• klager på avgjørelser om sosiale tjenester behandles i tråd med lovkrav 
• ledelsen kontrollerer og evaluerer klagesaksbehandlingen

Tilsynet skal ikke overprøve om klager hadde rett på stønad etter §§ 18 og 19. Dette anses som ivaretatt gjennom klageadgangen etter forvaltningsloven § 28. Derimot vil tilsynet undersøke om Nav tar stilling til om vilkårene for å realitetsbehandle en klage foreligger, da dette har en nær sammenheng med om klager behandles i tråd med de kravene loven oppstiller. 

3. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren har både rett og plikt til å føre tilsyn, jf. Sosialtjenesteloven § 9 (1) første punktum. Statsforvalteren har hjemmel til å blant annet føre tilsyn med at kommunen oppfyller sine plikter etter sosialtjenesteloven kapittel 4, herunder økonomisk stønad jf. §§ 18 og 19. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for tilsyn etter første ledd. Departementet kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om statsforvalterens tilsyn. 

Nedenfor gis det en beskrivelse av sentrale lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)

Sosialtjenesteloven

§ 4 Krav til forsvarlighet 

Bestemmelsen fastslår at tjenester som ytes etter loven skal være forsvarlige. Kommunen, det vil si Nav, er ansvarlig for at tjenestene er forsvarlige. Det gjelder uavhengig av om det er en kommunalt eller statlig ansatt som saksbehandler saker etter sosialtjenesteloven.

Forsvarlighetskravet er en rettslig standard og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Forsvarlighet omfatter både tilgjengelighet, kvalitet, innhold og omfang. I dette tilsynet innebærer det at saksbehandling av vedtak og deretter saksbehandling av klage også skal være forsvarlig. Saksbehandlingen skal derfor være i samsvar med kravene som følger av sosialtjenesteloven kapittel 5, forvaltningslovens regler samt god forvaltningsskikk.

Kravet til forsvarlighet og reglene for saksbehandling skal ligge til grunn for alle vurderinger og beslutninger etter loven. Det innebærer også at tjenestemottaker skal få råd og veiledning om sin klagerett, få en forsvarlig behandling av sin klagerett og være sikret mulighet til få overprøvd det kommunale vedtaket. 

§ 47 Klage over kommunens vedtak

Retten til å få et enkeltvedtak overprøvd er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Bestemmelsen gir tjenestemottaker rett til en ny vurdering av saken. Klage på vedtak skal behandles etter reglene i forvaltningsloven.

I enkeltvedtaket skal tjenestemottaker informeres om at Statsforvalteren er klageinstans, fremgangsmåten ved klage og klagefrist. Nav skal bistå dem som trenger hjelp med å utforme en klage. Dette gjelder også muntlig henvendelse som etter sitt innhold fremtrer som en klage.

Forvaltningsloven

§ 11 a. Saksbehandlingstid, foreløpig svar 

Bestemmelsen slår fast at forvaltningsorganet (Nav) skal forberede og avgjøre saker uten ugrunnet opphold. Dette gjelder også klagesaker, som er tema for dette tilsynet. I praksis betyr det at det skal en god grunn til for at klagesaker skal bli liggende en lengre periode, uten å bli behandlet. Saksbehandler skal dermed uten ugrunnet opphold vurdere om saken er tilstrekkelig opplyst og at all nødvendig dokumentasjon er innsendt.

§ 29 Klagefrist

Klagefristen er tre uker fra det tidspunktet underretting om vedtaket er kommet frem til vedkommende part.

§ 31 Oversittet klagefrist

En klage kan tas under behandling selv om klagefristen på tre uker er oversittet, forutsatt at to alternative vilkår er oppfylt. I rundskrivet til sosialtjenesteloven punkt 5.47.2.1 står det at ved oversittelse av klagefristen på tre uker må det vurderes om det foreligger særlige grunner som gjør at klagen likevel skal behandles. For klager etter sosialtjenesteloven skal det lite til for at slike grunner foreligger på grunn av tjenestens karakter. Klagen kan ikke behandles som klagesak dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble fattet.

§ 32 Klagens adressat, form og innhold

Forvaltningsloven § 32 første avsnitt beskriver formkravene som gjelder for en klage. Bokstav a til bokstav d inneholder vilkår som i utgangspunktet skal være oppfylt. I andre avsnitt står det at en klage bør være begrunnet, men dette vilkåret er ikke absolutt, da det står det at en klage «bør» være begrunnet. I tredje avsnitt står at Nav skal sette en kort frist for rettelse eller utfyllingen av klagen dersom den inneholder feil eller mangler.

§ 33 Saksforberedelsen i klagesak

Etter andre ledd skal Nav foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Nav kan oppheve eller endre vedtaket dersom Nav finner klagen begrunnet. Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal Nav avvise saken, jf. dog § 31. 

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig for virksomheten.

4. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

4.1 Informasjon og dokumentasjon fra Nav Ringerike

Statsforvalteren innhentet dokumentasjon om klagebehandlingen og styringen av tjenesten fra Nav Ringerike. Den 31.01.24 hadde vi samtale med Nav-leder og avdelingsleder for oppfølging.  

Vi viser til oversikt over innhentet dokumentasjon i rapporten, opplysninger som kom frem i samtalen den 31.01.24, informasjon fra kommunens nettside og Nav.no om Nav Ringerike. Vi vil i det følgende oppsummere relevante opplysninger for tilsynet.    

4.2 Nav Ringerike

Ringerike kommune ligger i Buskerud fylke på Østlandet og har ca. 31 500 innbyggere pr. 3. kvartal 2023. Nav kontoret ligger i sentrum av Hønefoss og har ca. 80 ansatte fordelt på fire avdelinger. Det er 21 veiledere på kontoret som behandler søknader etter sosialtjenesteloven. Kontoret har åpent hver dag og etter avtale med veileder kan brukerne komme mellom klokken     9-15. Veiledningssenteret har åpent mandag og torsdag fra klokken 10-12 hvor brukerne kan få bistand til å utforme og sende inn klage. Kontoret har en vakttelefon for sosiale tjenester som er betjent av kontorets veiledere på økonomisk stønad, mellom klokken 9-15. Vakttelefon- nummeret står både på kontorets hovedinngang og på Nav.no. Det oppgis i redegjørelsen at enkelte veiledere også gir ut sitt telefonnummer og e-post. Dette er opp til den enkelte veileder.

På utsiden av bygget ved siden av inngangsdøren, er det en godt markert låst postkasse. Posten hentes av stab tre ganger i løpet av arbeidsdagen og dokumentene registreres fortløpende i fagsystemet Socio.

Nav Ringerike er et relativt stort kontor og hadde i 2022, 1075 personer/husholdninger som mottok økonomisk sosialhjelp.

Avdelingene

Nav Ringerike er delt inn i fire avdelinger. Avdelingene kalles oppfølging 1, oppfølging 2, ungdomsavdelingen og syfo og markedsavdelingen. Ansvaret for økonomisk sosialhjelp er hovedsakelig lagt til avdelingene oppfølging 1 og ungdomsavdelingen. Det nevnes at det i oppfølging 2 jobber gjeldsrådgivere og økonomiske forvaltere som samarbeider tett med de to nevnte avdelingene. Ved kontoret jobbes det både som generalister og spesialister innenfor saksbehandling av økonomisk sosialhjelp. Ungdomsavdelingen jobber etter en generalistmodell, mens oppfølging 1 er delt i to, slik at det er to team som jobber som spesialister for henholdsvis økonomisk sosialhjelp og arbeidsrettet oppfølging. Nedenfor redegjør vi for de to avdelingene som hovedsakelig har ansvaret for økonomisk sosialhjelp.

Oppfølging 1 består av 26 ansatte med avdelingsleder. Avdelingen følger opp brukere over 30 år. Avdelingen har to team, der ett team jobber med arbeidsrettet oppfølging og har ansvar for veiledningssenter ved kontoret og det andre teamet jobber med økonomisk sosialhjelp og har en ressurs til helhetlig oppfølging av barnefamilier med sammensatte utfordringer.

Ungdomsavdelingen har 13 ansatte med avdelingsleder. De jobber med arbeidsavklaringspenger (aap), arbeidsrettet oppfølging og sosialhjelp for brukere opp til 30 år. Det er 7 veiledere som jobber som generalister. Brukere under 30 år følges opp arbeidsrettet og med sosiale tjenester av samme veileder. I tillegg består avdelingen av fire aap-veiledere som følger opp brukere med aap. Dersom ungdom med aap har behov for supplerende sosialhjelp er det en veileder som følger opp økonomisk sosialhjelp og en annen veileder som følger opp det som er knyttet til det som er arbeidsrettet. Arbeidsinndelingen er etter fødselsdato. Det er også to stillinger knyttet til økonomisk rådgivning via prosjektet.  

Opplæring og kompetanse

Siden august 2022, har alle veiledere behandlet egne klagesaker. Tidligere var det kun fagansvarlig som besluttet og behandlet klagesakene som deretter ble godkjent av avdelingsleder. Dette endret Nav Ringerike praksis på, da de så at det var større potensial for læring og utvikling ved at alle behandlet egne klagesaker.

I redegjørelsen vises det til rutinehåndboken for sosiale tjenester ved Nav Ringerike. Der er det et eget kapittel for klagesaksbehandling med generell informasjon ved mottak av klage og en del som henviser direkte til Statsforvalterens informasjonsskriv nr. 6/2022 «Behandling av klagesaker etter sosialtjenesteloven». Det oppgis videre at opplæring gis av fagansvarlig beslutter og med skulder til skulder med andre erfarne veiledere.

4.3 Om klagesaksbehandling

Her gjøres det rede på hvordan klagesaksbehandlingen jobbes med på kontoret; godkjenningsflyt, rutiner, kompetanse m.m.

Ved mottak av klage hos Nav Ringerike, registreres den inn i saksbehandlingssystemet Socio av stab. Alle saker fordeles deretter til rett veileder ut ifra klagerens fødselsdato. Veileder mottar deretter klagen og tar en vurdering av om alle formkravene for å vurdere klagen er på plass og om det er behov for å innhente ytterligere informasjon eller dokumentasjon fra klageren. Hele sosialteamet har felles møte en gang i uken hvor sakes kan tas opp og eventuelt drøftes. Fagansvarlig er også tilgjengelig dersom det er behov for drøft. Det er avdelingsleder i oppfølging 1 og i ungdomsavdelingen som godkjenner klagesaker.

Det vises videre til en intern rutinehåndbok hvor det står om klagesaksbehandling og at denne er godt kjent og brukt av de ansatte. Ledelsen er tydelig på at rutinehåndboka skal brukes fra man er nyansatt, sammen med rundskriv og andre kilder. 

Videre oppgis det at klagesaker behandles fortløpende og at hastegrad i saken kan vises i Socio via min side Lifecare, ved at dato for mottatt søknad/klage og behandlingsfrist. I tillegg vises det med rødt utropstegn når frist nærmer seg.

Gjennomgang av mapper og funn, Nav sin oversikt over mottatte klagesaker og Statsforvalterens oversikt

Tilsynslaget ba om å få tilsendt 10 ulike klientmapper i perioden 01.09.22 - 30.09.23. I de 10 klientmappene lå det totalt 18 klagesaker.

Vi så følgende i mappene:

• I alle vedtak vi har gjennomgått er det tydelige informasjon om klageadgang, klageinstans og fremgangsmåte for å fremme en klage.
• Det var ingen ubehandlede klagesaker.
• Vi så ikke spor av bruk av tolk i de sakene vi gikk igjennom, men leser at dette benyttes ved behov.
• 3 klagesaker var avvist. 2 klagesaker ble avvist på grunn av oversittet klagefrist på 3 uker, 1 ble avvist på grunn av at saken allerede var til klagebehandling.
• I 5 saker foreligger det journalnotat som viser at Nav er i kontakt med klageren,
  enten i forkant av en konkret klage eller etter klagen er fremmet.
• I 3 saker var det sendt forvaltningsmelding hvor Nav ba om ytterligere dokumentasjon.
• I 4 saker var det sendt ut foreløpig svar angående saksbehandlingstid.
• Klagene som var behandlet var fremmet både i papirform og digitalt. Vi fant ingen spor i tilsynsmaterialet om muntlige fremsatte klager.
• Flere saker blir omgjort av Nav etter klage og stønad blir innvilget. Dette er stønad som i utgangspunktet skulle ha blitt innvilget, men som først etter klage og ny vurdering innvilges.

Saksbehandlingstid

Tilsynslaget har sett på kontorets saksbehandlingstid av klager, både de som kom frem av tilsendte mapper og Statsforvalterens egen statistikk over innkommende klagesaker fra kontoret. 

Saksbehandlingstid for klager i mapper viser følgende: 

• I 13 saker var saksbehandlingstiden under en måned.
• I 5 klager var saksbehandlingstiden mellom 1 – 2 ½ måned.
• Ingen saker hadde saksbehandlingstid som hadde nådd nærmere 6 måneder.

Statsforvalteren har behandlet totalt 39 klagesaker fra Nav Ringerike som gjelder økonomisk stønad i perioden 01.09.22 – 30.09.23. Dette er for samme periode vi har sett på i mapper. I disse klagesakene har vi sett på saksbehandlingstiden hos første instans (Nav Ringerike).

Gjennomsnittsaksbehandlingstid hos Nav Ringerike er 2,6 måneder. Saksbehandlingstiden fordelte seg på følgende måte:

• I 6 saker var saksbehandlingstiden under 1 måned
• I 15 saker var saksbehandlingstiden mellom 1,5 – 2 måneder
• I 3 saker var saksbehandlingstiden mellom 2 ½ - 3 måneder
• I 5 saker var saksbehandlingstiden mellom 3 ½ - 4 måneder
• I 4 saker var saksbehandlingstiden mellom 4 ½ - 5 måneder
• I 6 saker var saksbehandlingstiden mer enn 5 måneder

Fra 01.09.22 – 30.09.23 har Statsforvalteren behandlet til sammen 39 klagesaker etter §§ 18 og 19. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid er på 2,5 måneder. Av de 39 sakene er 25 av sakene stadfestet hos Statsforvalteren, 4 saker er endret helt eller delvis og 10 saker er opphevet og sendt tilbake for ny vurdering hos Nav.

Styring og kontroll

Det er avdelingsleder som godkjenner klagesaker. Nav har en fagansvarlig som beslutter og godkjenner ordinære saker, men klagesakene godkjennes kun av en avdelingsleder. Det oppgis at dette er et bevisst valg for å sikre lederforankring og for å være tettere på å se mulige utfordringer samt at det kan legges opp til kompetanseutvikling for alle ut ifra klagesaker.

Avdelingslederne godkjenner klagesaker og følger opp i etterkant. Gjennom klagesaksbehandling og i etterkant av tilbakemelding fra Statsforvalteren, gjennomgås det med veileder både individuelt og i avdelingsmøter. Videre nevnes det at Nav-leder gjennomgår alle klagesaker når de er ferdigbehandlet hos Statsforvalteren og at de også tas opp med avdelingsleder ved behov.

Basert på tilbakemeldingene fra Statsforvalteren er det et ønske om å ha fagdager på sikt om temaer som Nav får gjentakende tilbakemelding på.

Når det gjelder risikovurdering skriver Nav at det ikke er gjennomført, men at det er planlagt og utarbeidet en risikoanalyse på tilsynstema for 2024. Dette for å bedre håndtere mulige utfordringer og vurdere risikofaktorer i klagesaksbehandlingen.

Avvik etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, håndteres i Ringerikes kommunes elektroniske system Compilo. Det er registrert avvik i 2022. Noen av avvikene som er meldt er knyttet til stønadsperiode, eksternt samarbeid, feil registrering av dokumenter, lang saksbehandlingstid og ikke møtt tolketjenester.

5. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 4 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 3.  

Tilsynet er basert på en gjennomgang av redegjørelse fra Nav Ringerike og skriftlig dokumentasjon. Konklusjonen i rapporten er et uttrykk for hva Statsforvalteren har sett i dokumentasjonen som forelå ved tilsynet, og sier ikke noe om virksomheten til Nav på andre områder enn de som er undersøkt. 

Retten til å få klaget på et enkeltvedtak, er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Videre er det en forutsetning at hele saksgangen i behandling av klagesaker om økonomisk stønad er forsvarlig for at brukere skal få forsvarlige tjenester.   

Statsforvalteren har gjennomgått redegjørelsen og dokumentene mottatt fra Nav. På bakgrunn av informasjonen som kommer frem i disse og intervju med ledelsen, vurderer vi følgende:  

Nav Ringerike informerer brukeren om klageretten og legger til rette for at brukerne kan fremme klage

Vi ser av mappegjennomgangen og intervju med ledelsen hos Nav Ringerike, at de informerer brukerne om klageretten og legger til rette for at brukerne får klagd på vedtak. Det fremkommer også informasjon om klagerett på kommunens hjemmeside ved lenke til Nav.no og sosialtjenesteområdet. Det går tydelig frem av alle vedtak vi har gjennomgått, at det informeres om klagerettigheter, klagefrist og hvor klagen skal fremmes. Det informeres også om klageretten i samtale med bruker over telefon eller i forlengelse av oppfølgingen som bruker mottar uavhengig om bruker er sosialhjelpsmottaker eller ikke. De som ønsker timeavtale, tilbys dette. Tolk innhentes når det fremstår et behov. Bruk av tolk registreres av og til i samtalereferat, men kontoret har ingen egen rutine på dette. I de sakene vi har gjennomgått har det ikke vært behov for tolk, og vi har derfor ikke sett spor av dette i de sakene vi har sett på.

I saker med advokat/fullmektig blir vedtak og annen relevant informasjon oversendt advokat/fullmektig.

Nav Ringerike ligger sentralt til i sentrum av Hønefoss og vurderes å ha god tilgjengelighet for brukerne. Kontoret har åpent hver dag og de har også et veiledningssenter som har åpnet to dager i uken, hvor brukerne kan få bistand til å utforme og sende inn klage. Kontoret har også en vakttelefon for sosiale tjenester som er betjent mellom klokken 9–15. En tilgjengelig postkasse tømmes også flere ganger daglig. Klager fremmes gjennom ulike kanaler som telefon, pr. post, i møte m.m. og Nav følger opp at klagen registreres og ivaretar formkrav. Ved behov bistår Nav med å nedtegne klage.

Ivaretakelse av klageretten innebærer at Nav skal legge til rette for at alle kan få klagd på vedtak uavhengig av om de har utfordringer med språk, digitale verktøy med videre. Statsforvalteren vurderer at Nav Ringerike ivaretar dette behovet for de som trenger å klage ved at de legger til rette for bruk av tolk ved behov og at de kaller inn til timeavtale dersom bruker har behov for hjelp utover det som tilbys i publikumsmottaket.

Statsforvalteren vurderer at Nav Ringerike informerer brukere om klagerett på vedtak og legger til rette for at brukerne kan fremme klage, enten det er digitalt, muntlig eller gjennom andre kanaler. Gjennom mappegjennomgang ser vi at Nav bistår eller tilbyr å bistå brukerne med klagen og det gis råd og veiledning tilknyttet klagebehandling. Det settes også opp timeavtaler ved behov. Vi vurder at brukerne får tilstrekkelig bistand og at Nav legger til rette for å klage på vedtak om sosialhjelp.

Behandling av klager på vedtak om sosiale tjenester

Vi ser av mappegjennomgangen at kontoret avviser klagesaker med henvisning til oversittet klagefrist. Vedtak etter sosialtjenesteloven har en klagefrist på tre uker. Dette står i forvaltningsloven § 29. I forvaltningsloven § 33 står det at klagen skal avvises dersom vilkårene for å behandle klagen ikke er oppfylt. Etter forvaltningsloven § 31 kan en klage behandles selv om klagefristen på tre uker har passert, blant annet dersom det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd. Videre står det i forvaltningsloven § 31 at det er en absolutt klagefrist over vedtak på ett år. I rundskrivet til sosialtjenesteloven punkt 5.47.2.1 står det at det skal lite til for at særlige grunner foreligger på grunn av tjenestens karakter. Det innebærer at terskelen er høy for å avvise saker grunnet oversittet klagefrist etter sosialtjenesteloven.

Statsforvalteren har sett på et mindre utvalg av avviste klager. Selv om utvalget er lite, viser gjennomgang i de sakene som er avvist, at de er avvist på grunn av oversittet klagefrist på 3 uker. En av sakene viser også at fristen er oversittet med bare noen dager.

I de mappene vi har sett på, fant vi 3 klager som ble avvist. Totalt i tilsynsperioden ser vi at Nav har avvist 11 saker. Etter nærmere gjennomgang ser vi at avvisningsvedtakene vi har sett på, mangler en individuell vurdering fra Nav av om klagen likevel skulle vært behandlet, når fristen på tre uker var oversittet. Vi tar ikke stilling til om sakene skulle vært avvist eller ikke, men det må foreligge en konkret og individuell begrunnelse dersom den avvises, samt at terskelen for å avvise skal være høy. Det er en risiko for at saker som ikke skal avvises, avvises når Nav har en slik praksis. I intervjuet med Nav kommer det også frem at det ikke foreligger noen tydelig rutine på når en klage skal avvises, men at vurderingen er opp til den enkelte veileder. Det er heller ikke noe møtefora hvor konkrete og aktuelle avvisningssaker drøftes før en beslutning tas.

Statsforvalteren vurderer på bakgrunn av dette, at klager avvises på grunn av en for streng tolkning av bestemmelsen om klagefrist i forvaltningsloven §§ 29 og 31. Den som klager får dermed ikke en ny vurdering av sin rett på stønad. Sett i sammenheng med at flere vedtak blir omgjort etter klage, når klagen blir levert innen fristen, vil klager som blir avvist etter frist uten vurderingen som kreves, gi en for høy risiko for at resultatet blir uforsvarlig.  Det fremkommer imidlertid av avvisningsvedtakene at brukeren har klagerett på vedtaket. Statsforvalteren vurderer at en for streng tolkning av klagefrist og derav avvisning av klage, kan medføre en ytterligere tidsforlengelse før klageren får saken under behandling. I tillegg medfører avvisning en økt risiko for at klagen ikke blir behandlet. Tilsynet har avdekket at Nav ikke har korrekt praksis rundt avvisning av klagesaker, når klagen fremmes etter klagefristen på tre uker.

Vi vurderer derfor at Nav Ringerike ikke sikrer en tilstrekkelig og forsvarlig klagesaksbehandling, når klager avvises uten individuell vurdering og ikke realitetsbehandles.

Økonomisk stønad er det siste sikkerhetsnettet i samfunnet, det forutsetter at stønaden ytes til rett tid for at tjenesteytingen skal være forsvarlig og i samsvar med sosialtjenesteloven § 4. På bakgrunn av dette oppfordrer vi Nav til å gå gjennom egne omgjøringsvedtak for å kartlegge egen praksis på området og vurdere hva som kan gjøres bedre slik at rettsikkerheten til brukerne ivaretas.

I mappene vi har gått gjennom ser vi at klager som leveres innen fristen på tre uker, tas til behandling. Det er vår vurdering at de på tilsynstidspunktet er behandlet i tide, og klager har fått behandlet det brukeren påklaget. Klager som ikke gis fult ut medhold sendes til Statsforvalteren til endelig behandling. Funn i mappene understøttes av samtale med leder og avdelingsleder.

I tilsynet har vi sett at Nav har et forbedringspotensial når det gjelder å kartlegge tilstrekkelig i forkant av vedtak om sosialhjelp. Vi ser av mappegjennomgangen at flere vedtak omgjøres til gunst for klager. En grundigere kartlegging kan bidra til at vedtakene i større grad blir fattet på riktig grunnlag samt at det kan bedre rettssikkerheten til brukerne. Det skal ikke være slik at en bruker må klage for å få den stønaden man i utgangspunktet har rett på. Når tilsynslaget da også ser at kontoret avviser flere saker som følge av oversittet klagefrist, kan det gi en økt risiko for at riktig tjenesten ikke innvilges.

Om ledelsen kontrollerer og evaluerer klagesaksbehandlingen

Vi vurderer at ledelsen både kontrollerer og evaluerer klagesaksbehandlingen. Ledelsen er tett på klagesaksbehandlingen og det er også avdelingsleder som godkjenner klagesaker. Nav har en fagansvarlig som beslutter og godkjenner ordinære saker, men klagesakene godkjennes kun av en avdelingsleder. Det oppgis at dette er et bevisst valg for å sikre lederforankring og for å være tettere på å se mulige utfordringer samt at det kan legge opptil kompetanseutvikling for alle ut ifra klagesaker.

Avdelingslederne godkjenner klagesaker og følger opp i etterkant. Gjennom klagesaksbehandling og i etterkant av tilbakemelding fra Statsforvalteren, gjennomgås det med veileder både individuelt og i avdelingsmøter. Videre nevnes det at Nav leder gjennomgår alle klagesaker når de er ferdigbehandlet hos Statsforvalteren og at de også tas opp med avdelingsleder ved behov.

Når det gjelder risikovurdering skriver Nav at det ikke er gjennomført, men at det er planlagt og utarbeidet en risikoanalyse på tilsynstema for 2024. Dette for å bedre håndtere mulige utfordringer og vurdere risikofaktorer i klagesaksbehandlingen.

Avvikshåndtering etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, håndteres i Ringerikes kommunes elektroniske system Compilo. Det kommer frem at det er registrert avvik i 2022. Noen av avvikene som er meldt er knyttet til stønadsperiode, eksternt samarbeid, feil registrering av dokumenter, lang saksbehandlingstid og ikke møtt tolketjenester.

Av intervjuet går det frem at Nav-leder får en oversikt hver onsdag, hvor det er listet opp hvilke saker som skal prioriteres. Avdelingsleder tar deretter opp med den aktuelle veilederen om at saken skal prioriteres. Dersom klagesaken har ligget lenger, får veileder beskjed på nytt og saken kommer på nytt opp i oversikten uken etter.

Vi har gjennom tilsynet avdekket at det er en risiko for at klager avvises uten tilstrekkelig vurdering og uten at dette avdekkes av ledelsen. Konkret og individuell vurdering av om saken skal avvises mangler i de sakene tilsynet har gjennomgått. Det er vår vurdering at internkontrollen med klagebehandlingen utover dette er tilstrekkelig på tilsynstidspunktet og at kontoret ved mindre tiltak også kan sikre at også klager levert etter fristen behandles i tråd med regelverket.

6. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 5.

Basert på mottatt redegjørelse og dokumentasjon fra Nav Ringerike, har Statsforvalteren avdekket lovbrudd under tilsynet.

Statsforvalterens konklusjon:

Nav Ringerike sikrer ikke en forsvarlig saksbehandling når klagen leveres etter klagefristen.

Nav Ringerike sikrer ikke i tilstrekkelig grad at brukere får prøvd sin rett til stønad etter Lov om sosiale tjenester §§ 18 og 19, jf. § 4. Gjennom tilsynet er det avdekket at klager avvises med henvisning til oversittet klagefrist alene. Når fristen på tre uker etter forvaltningsloven § 31 er oversittet, foretas det ingen individuell vurdering etter sosialtjenesteloven § 47 på om klagen burde vært behandlet. Det resulterer i at klager som skulle vært tatt til behandling ikke realitetsbehandles, noe som medfører at flere brukere ikke får behandlet sin klage som gjelder rettigheter de kan ha etter sosialtjenesteloven. Dette vil for brukere kunne bety at de ikke mottar den hjelpen de har krav på etter loven. Det foreligger ingen skriftlig rutine på når Nav kan avvise en klage eller praksis får å ta disse sakene opp til diskusjon. Vurderingen er overlatt til den enkelte veileder. Blir klager avvist på feil grunnlag kan det medføre at brukere ikke får klagebehandlet sin rett på stønad.

Dette er brudd på:

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, forvaltningslovens § 31 og kommuneloven § 25-1.

7. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd. Statsforvalteren ber Nav Ringerike om å iverksette nødvendige tiltak slik at klagesaksbehandlingen er forsvarlig, og at eventuell svikt kan oppdages og rettes.

Vi ber Ringerike utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sender den til Statsforvalteren senest innen 06.03.24.

Planen kan inneholde følgende:

• Tiltak som skal settes i verk for å rette lovbrudd
• Oversikt over tidsplan og ansvar for gjennomføring av tiltakene for retting av lovbrudd
• Hvordan ledelsen vil følge med på å kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene fører til forventet endring
• Når kommunen vil forvente at lovbruddene skal være rettet og hvilke frister som blir satt for
  å sikre fremdrift

Planen må forankres i overordnet ledelse. På bakgrunn av innsendt plan vil Statsforvalteren vurdere hvordan vi skal følge opp tilsynet videre.

Dialog med Statsforvalteren om oppfølgingen vil avholdes etter nærmere avtale med Nav Ringerike. Målet er at tiltak/ene har resultert i forsvarlig praksis når klager blir levert etter klagefrist.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Her omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Tilsynet ble gjennomført som et skriftlig dokumenttilsyn i perioden november 2023 til februar 2024. Vi sendte ut varsel i brev av 02.11.23 om tilsyn og etterspurte dokumentasjon fra Nav Ringerike. Nav besvarte spørsmål og sendte inn til Statsforvalteren sammen med etterspurt dokumentasjon. Innsendt dokumentasjon er gjennomgått og resulterte i en rapport.

Tilsynet skiller seg ut fra en ordinær systemrevisjon ved at vi ikke gjennomførte brukerintervjuer eller intervjuer av ansatte. Vi gjennomfører heller ikke åpningsmøte eller sluttmøte. Statsforvalteren gjennomførte samtale med Nav-leder og avdelingsleder for oppfølging den 31.01.24.

I tilsynet undersøkte vi begrensede funksjoner ved virksomheten, i dette tilfelle om det er forsvarlig behandling av klagesaker etter §§ 18 og 19, jf. § 4.

Dokumenter ble etterspurt og tilsendt og gjennomgått på forhånd.

Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Oversikt over ubehandlet klager for tjenesten §§ 18 og 19.
• Samleoversikt over behandlede klager for tjenesten i tidsrommet 01.09.22.-30.09.23.
• Oversikt om størrelsen på Nav-kontoret med antall ansatte, herunder antall veileder som behandler søknader på økonomisk stønad og klage på vedtak om økonomisk stønad.
• Redegjørelse på hvordan klagesaksbehandlingen er organisert på kontoret, herunder hvordan godkjenning av beslutninger i klagesaker er organisert og praktiseres.
• Skriftlig rutiner på behandling av klagesaker på tjenesten etter § 18 og 19.
• Opplysninger om hvor mange personer som mottok sosialhjelp i 2022 og 2021.
• Beskrivelse på hvordan ledelsen følger med på klagesaksbehandlingen, herunder hvordan klagesaksbehandlingen evalueres og kontrolleres.
• Rutiner på avvikshåndtering.
• Statistikk over mottatte klagesaker og utfall av klagesaker for årene 2022 og 2023

Det ble valgt 10 mapper etter følgende kriterier:

Vi ba om klager på vedtak etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 som er behandlet i perioden 01.09.2022- 30.09.2023. Vi mottok 18 klagesaker.

Til hver klage skulle det oversendes:  

• Påklaget vedtak
• Journalnotat eller annen dokumentasjon som viser dialog mellom Nav og klager i forbindelse med klage
• Forvaltningsmelding/innhenting av mer opplysninger dersom det foreligger
• Nav sin beslutning av klagen/utfall av klagen. Dersom det er dokumentert at det

er foretatt en vurdering av hastegrad på behandling av klagen, ba vi om at dette dokumenteres i oversendelsen av klientmapper

• Klagesaker som er avvist
• Klagesaker som er ubehandlet og har lang saksbehandlingstid
• Klagesaker som behandlet
• Klagesaker som er behandlet og endret av Statsforvalteren
• Klagesaker som er omgjort av Nav

I tilsynslaget fra Statsforvalteren i Oslo og Viken deltok:

• Rådgiver Halima Khan
• Seniorrådgiver Ann Christin Høland

Tidsplan for tilsynet 

• Skiftelig varsel om tilsyn og etterspørre kontaktperson i brev av 02.11.23. 
• Frist for innsending av Nav Ringerike sin besvarelse og dokumentasjon 10.01.24. 
• Frist for mappeinnlevering 24.01.24
• Intervju med Nav leder 31.01.24
• Utsending av utkast til rapport ca. uke 7.
• Frist for tilbakemelding fra Nav, ca. 7-10 dager etter mottatt utkast.
• Frist for utsendelse av endelig rapport ca. uke 9.

Statsforvalteren tar forbehold om endringer i framdriftsplanen.