Rapport fra landsomfattende tilsyn med oppfølging av barn i fosterhjem - Råde kommune 2023

Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte tilsyn med barneverntjenesten i Råde kommune fra 23.– 27. januar 2023. Vi undersøkte om barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn som bor i fosterhjem er forsvarlig og i henhold til gjeldende lovverk. Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn, initiert av Statens helsetilsyn.

Vi oversendte foreløpig rapport fra tilsynet 3. mars 2023. Statsforvalteren mottok den 21. mars tilbakemelding fra kommunen ved barnevernleder, om at Råde kommune ikke hadde bemerkninger til den foreløpige rapporten. Endelig rapport er derfor likelydende den foreløpige.

Statsforvalterens konklusjon

Det er ikke avdekket lovbrudd under tilsynet.

Statsforvalteren forventer imidlertid at barneverntjenesten følger opp forbedringspunktene som fremgår av denne rapporten, og iverksetter adekvate tiltak på disse områdene.

Til orientering blir rapporten oversendt Helsetilsynet for publisering på deres nettsider.

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Ragne Marie Mostad
seniorrådgiver

 

1.     Tilsynets tema og omfang

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem er forsvarlig. Tilsynet med forsvarlig oppfølging av barn i fosterhjem innebærer en undersøkelse og vurdering av om:

• Barneverntjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert
• Barneverntjenesten planlegger oppfølgingen av barnet
• Barneverntjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Barneverntjenestens oppfølging av fosterhjemmet er helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie
• Barneverntjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å gi barnet forsvarlig oppfølging
• Barneverntjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon og konkluderer på om det er behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Barneverntjenesten iverksetter nødvendige beslutninger om behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Kommunen sikrer systematisk og tilpasset internkontroll i oppfølgingsarbeidet

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med om kommunen utfører, styrer og leder arbeidet slik at de oppfyller aktuelle lov- og forskriftskrav. Statsforvalteren skal ikke overprøve enkeltsaker, men se på om tjenesten systematisk følger opp barn i fosterhjem i tråd med regelverket.

Kravene i tilsynet er utformet som overordnede krav knyttet til arbeidsprosesser i barneverntjenesten og gjenspeiler det viktigste som må skje hos tjenesten for at oppfølgingen av barnet skal bli av god og forsvarlig kvalitet.

Det er omsorgskommunens (jf. barnevernsloven § 9-6 første ledd og forskrift om fosterhjem § 1 annet ledd) ansvar for oppfølging og kontroll av hvert enkelt barns situasjon i fosterhjem som har vært gjenstand for dette tilsynet. Tilsynet har omfattet barneverntjenestens oppfølging av barn som bor i kommunale fosterhjem der det er snakk om omsorgsovertakelse og plasseringen har skjedd ved tvang jf. barnevernsloven § 5-1. Med dette forstås hjem i barnets familie eller nære nettverk eller et fosterhjem som er rekruttert på generelt grunnlag. Barneverntjenestens ansvar for å følge opp biologiske foreldre har ikke vært en del av dette tilsynet.

Barn og fosterforeldres meninger om og erfaringer med barneverntjenestens arbeid med oppfølging, er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg fosterforeldre og barn som bor eller nylig har bodd i fosterhjem har derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.     Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter bvl. § 2-3 b. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Overordnede rettslige prinsipper

Det sentrale lovgrunnlaget for tilsynet med kommunenes barneverntjenester i 2022 er Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 (bvl.) med tilhørende forskrifter.

Sammen med Norges menneskerettslige forpliktelser oppstiller barnevernloven noen helt grunnleggende prinsipper som er førende for barnevernsområdet generelt og derfor også for barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem. Også forvaltningsloven (fvl.) inneholder regler som blir førende for dette tilsynet på et grunnleggende og overordnet nivå.

• Barns rett til omsorg og beskyttelse kan utledes av både Grunnloven (Grl.) 104 og FNs barnekonvensjon (Barnekonvensjonen) artikkel 3 og 19. Barns behov for omsorg og beskyttelse er også understreket av Den europeiske menneskerettsdomstol i mange saker, og er anerkjent som et legitimt inngrepsformål ved inngrep i retten til familieliv etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. Hvis myndighetene overtar omsorgen for et barn, påligger det dem likevel en positiv plikt til å sette inn tiltak for å tilrettelegge for gjenforening mellom barn og foreldre så snart det med rimelighet lar seg gjøre jf. Grl. § 102 og EMK art. 8 nr. 2.
• Prinsippet om barnets beste er barnevernområdets mest sentrale hensyn. Prinsippet fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven 104 og skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. I barnevernloven er prinsippet nedfelt i § 4-1 som sier at det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak til som er til det beste for barnet. Bestemmelsen slår også fast at det i vurderingen skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Prinsippet om barnets beste utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn. Barnets mening er et helt sentralt moment i vurderingen av barnets beste.
• Barnets rett til medvirkning er et særlig viktig krav som har vært undersøkt i dette Barnets rett til å bli hørt følger av både Grunnloven § 104 og FNs Barnekonvensjon art. 12. I barnevernloven er prinsippet nedfelt i § 1-6 om retten til medvirkning. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Barnets synspunkter skal i samsvar med barnets alder og modenhet, alltid tas med i vurderinger og bidra til at avgjørelser som fattes er til barnets beste. Forskrift om medvirkning og tillitsperson gjelder for alle deler av barnevernets arbeid og utdyper hvordan barneverntjenesten skal sikre barnets medvirkning.
• Forsvarlighetskravet i barnevernloven 1-4 innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang. Barnevernlovens regel om forsvarlighet har et helhetlig utgangspunkt. Innholdet i kravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven, der særlig barnevernlovens formålsbestemmelse, prinsippet om barnets beste og barnets rett til å medvirke er viktige tolkningsfaktorer.
• Dokumentasjon. Som en følge av forsvarlighetskravet i § 1-4, god forvaltningsskikk og plikten til internkontroll, har barneverntjenesten plikt til å dokumentere både barnevernfaglige vurderinger og de faktiske forhold som ligger til grunn for de beslutninger og vedtak som fattes. Barneverntjenesten har en generell plikt til å dokumentere barnets medvirkning i saksbehandlingen jf. forskrift om medvirkning og tillitsperson § 7. Avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter barnevernloven regnes som enkeltvedtak, jf. bvl. § 6-1 annet ledd. Dette innebærer at vedtaket skal begrunnes etter reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25.

Barneverntjenestens plikt til å følge opp barn i fosterhjem

Barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn og foreldre etter vedtak om omsorgsovertakelse er overordnet regulert i bvl. § 4-16. Barneverntjenesten har etter § 4-16 et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen av barnet, herunder å følge med på barnets utvikling og vurdere om det er nødvendig med endringer eller ytterligere tiltak slik at barnet får best mulig omsorg. En del av ansvaret innebærer også arbeidet med gjenforening, samt å legge til rette for samvær med søsken der hensyn til barnet ikke taler mot det. At barneverntjenesten har et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen av barnet, innebærer at tjenesten på en systematisk og regelmessig måte må vurdere barnets behov. Det handler om å planlegge oppfølgingen, innhente informasjon, følge opp fosterhjemmet, vurdere, konkludere og iverksette beslutninger slik at barnet får den omsorgen og hjelpen det har behov for. Gjennomgående skal barnet medvirke og arbeidsprosessene understøttes av en systematisk internkontroll.

Forskrift om fosterhjem § 7 gir en nærmere utdyping av hva som ligger i barneverntjenestens plikt til kontroll og oppfølging av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet.

Barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmet skal være helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie jf. forskrift om fosterhjem § 7 annet ledd. Oppfølgingsansvaret inkluderer nødvendig råd, veiledning og støtte til fosterforeldrene og gjelder så lenge barnet er i fosterhjemmet.

Fosterforeldrenes egne biologiske barn er også en del av fosterfamilien og må inkluderes i barneverntjenestens oppfølging av hvilke behov fosterhjemmet har.

Barneverntjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minst fire ganger i året jf. fosterhjemsforskriften § 7 tredje ledd. For barn som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn to år, kan barneverntjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum to ganger i året.

Den delen av fosterhjemsarbeidet som handler om veiledning, oppfølging og kontroll av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet, er kanskje den delen av fosterhjemsarbeidet som er aller viktigst for å få fosterhjemsplasseringen til å fungere etter sitt formål. Ansvaret for kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet innebærer et ansvar for å foreta en jevnlig kontroll med at barnet får den omsorg det trenger og at fosterhjemsplasseringen for øvrig fungerer etter sitt formål. Det vil hele tiden være barneverntjenesten som har ansvaret for å vurdere hva som er nødvendig og forsvarlig oppfølging av det enkelte barn, om vilkårene for omsorgsovertakelse fortsatt er til stede og om det konkrete fosterhjemmet er et egnet tiltak for barnet. Barneverntjenesten vil også ha et ansvar for å foreta endringer i barnets omsorgssituasjon som viser seg å være nødvendige.

Barn som er under barnevernets omsorg, vil ofte ha særlige behov som må imøtekommes gjennom systematisk innsats. Å utarbeide planer er en skriftliggjøring av en systematisk arbeidsform.

Barneverntjenesten har ansvar for å utarbeide ulike planer som for eksempel omsorgsplan (bvl. § 4- 15 tredje ledd, fosterhjemsavtale (Forskrift om fosterhjem § 6), samværsavtaler/samværsplaner (bvl. § 4-19), tiltaksplaner for barn som mottar hjelpetiltak (bvl. § 4-5) og individuell plan for barn som har behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester (bvl. § 3-2 a).

Ved all oppfølging og utarbeidelse av planverk er det viktig at barneverntjenesten involverer og samarbeider både med barn og foreldre, jf. bvl. § 1-6 og § 1-7 på en systematisk måte.

Internkontroll

Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige.

Kommuneloven § 25-1 jf. bvl. § 2-1, regulerer de krav som stilles til kommunene når det gjelder internkontroll. Internkontrollen skal være systematisk, og den må ha et omfang og innhold som er tilpasset barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Det er kommunedirektøren i kommunen som er ansvarlig for internkontrollen. Bestemmelsens tredje ledd bokstav a til e stiller videre krav til innholdet i internkontrollen. Kommunen skal skaffe seg oversikt over, og følge med på, områder hvor det er fare for svikt i tjenesteenhetene eller at tjenestene ikke følger lov- og forskriftskravene. Hvilke styringsaktiviteter som er nødvendige for å få oversikt vil variere avhengig av blant annet organisering og størrelse på tjenestene.

God internkontroll kan bidra til at oppfølgingen av barn og fosterhjem foregår på en forsvarlig og kvalitativt god måte. Noen sentrale forutsetninger er imidlertid at den er risikobasert, tilstrekkelig formalisert og innbefatter ulike kontroll- og forbedringstiltak.

På barnevernsområdet må kravene til internkontroll ses i sammenheng med såkalte pliktbestemmelser i barnevernloven som har betydning for hvordan tjenesten skal sikre forsvarlige tjenester. I henhold til bvl. § 2-1 syvende ledd skal kommunen sørge for at de ansatte i barneverntjenesten får nødvendig opplæring og veiledning. Ansvaret innebærer blant annet at ansatte må følges opp og få nødvendig støtte i arbeidet. I sitt internkontrollarbeid må kommunene identifisere behov for opplæring og/eller veiledning av de ansatte, iverksette kvalifikasjonshevende tiltak ved behov og følge opp at de iverksatte tiltakene virker etter sitt formål.

3.     Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

3.1  Virksomheten

3.1.1 Om kommunen og kommunens organisering

Råde kommune hadde per 3. kvartal 2022 8543 innbyggere, hvorav 1532 var barn og ungdom under 18 år (SSB). Ifølge Barne- ungdoms- og familiedirektoratets kommunemonitor har kommunen en høyere andel barn med barnevernstiltak i forhold til innbyggere sammenlignet med landsgjennomsnittet, 6,4 % mot 3,9 % (Bufdir, 2021).

Kommunedirektør og to kommunalsjefer er kommunens øverste administrative ledelse. Kommunalsjef for oppvekst og familie har barneverntjenesten i sitt tjenesteområde.

Barneverntjenesten er organisert innenfor virksomhet familie med egen virksomhetsleder.

3.1.2 Barneverntjenestens organisering

Barneverntjenesten hadde per 31.12.2022 9,1 fagstillinger som er knyttet til saksbehandling, og to tiltaksstillinger. Inkludert i fagstillingene er også barnevernleder. En av saksbehandlerne er stedfortreder i barnevernleders fravær. Nåværende barnevernleder har vært i stillingen siden 2.kvartal 2022.

Barneverntjenesten er organisert etter generalistmodell, som innebærer at alle de ansatte har ansvar for saker innenfor de ulike delene av virkeområdet etter lov om barneverntjenester. Sakene der barn bor i fosterhjem er dermed delt på de ansatte.

Råde kommune hadde per 31.12.2022 13 barn under omsorg etter bvl. §§ 4-12 og 4-8, hvorav en bodde i institusjon og 12 bodde i fosterhjem.

3.1.3 Systematisk og tilpasset internkontroll

I henhold til kommuneloven § 25-1 andre ledd bokstav a og d skal kommunen utarbeide en beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, mål og organisering. Videre skal internkontrollen være dokumentert i den formen og det omfang som er nødvendig.

Rapporteringssystem og møtestruktur

Barnevernleder har faste statusmøter med virksomhetsleder hver 14. dag, og månedlige møter med kommunalsjef. I møtene rapporterer barnevernleder blant annet på økonomi, personal og enkeltsaker ved behov. Virksomhetsleder rapporterer til kommunalsjef i faste møter en gang i måneden.

Kommunalsjef rapporterer til kommunedirektør om personal, økonomi samt henvendelser om barnevern til kommunen og enkeltsaker ved behov. En gang i året utarbeider barneverntjenesten tilstandsrapport som presenteres for kommuneledelsen og kommunestyret.

Kommunen har ikke en delegeringsoversikt som viser fordeling av ansvar og myndighet mellom kommunedirektør og kommunalsjefer, vi ble i intervju opplyst om at dette jobber de med å få på plass. Barneverntjenesten har ikke delegeringsoversikt.

Internt i barneverntjenesten har de ansatte et kort møte hver mandag for informasjonsutveksling og oversikt over kommende uke. Videre har tjenesten fagmøter hver tirsdag. Agenda på fagmøter sendes ut av barnevernleder i forkant. På fagmøtene skal tjenesten ha fokus på fag og kompetanseheving, og følger et årshjul fra Visma veileder for dette. Videre bruker de arbeidsverktøyet «rapporteringsmal internkontroll», hvor de sammen blant annet går gjennom frister for meldinger og undersøkelser, midtveisevalueringer og drøftinger i saker.

De ansatte har saksoppfølging med barnevernleder hver tredje måned hvor nøkkeltall i alle sakene gjennomgås, samt saksdrøft i saker hvor det er nødvendig. Tilknyttet saksoppfølging har de ansatte satt av «skriveuker» for å komme ajour med saksbehandlingen.

Råde kommune er med i læringsnettverk med fire andre kommuner, SMART-nettverket. Barnevernlederne i SMART møtes en gang i måneden og de har felles dager med ansatte ut fra egen plan.

Barneverntjenesten er med i jevnlige tverrfaglige møter med andre instanser i kommunen som skole, barnehage, politi, nav og psykisk helse. Kommunen har satt i gang prosjekt for Bedre tverrfaglig innsats (BTI) og samhandlingsprosjektet «Bli sett i Råde». Kommunalsjef deltar på noen av de tverrfaglige møtene i kommunen.

Nødvendige rutiner og prosedyrer

Barneverntjenesten har gjennom 2022 jobbet for å få på plass nødvendige rutiner og prosedyrer. I arbeidet har barnevernleder fått bistand fra kontroller i kommunen. Arbeidet er ikke ferdigstilt, men en del rutiner er utarbeidet og lagt inn i kvalitetslosen på kommunens intranett. 1.1.2023 trådte ny barnevernslov i kraft, og rutiner og prosedyrer må oppdateres i henhold til nye paragrafer og lovkrav. Barnevernleder er i gang med dette arbeidet, og har fått leid inn en tidligere ansatt for bistand.

Rutiner og prosedyrer tjenesten har som er relevante for tilsynstemaet er: prosedyre for oppfølging i fosterhjem, prosedyre for ettervern og prosedyre for plassering i fosterhjem. Barneverntjenesten har en mal for referat fra oppfølgingsbesøk som ligger inne i fagsystemet Familia. I fagmøter bruker barneverntjenesten Visma veileder aktivt. Veilederen inneholder faglig opplæring og oppslagsverk, ikke rutiner og prosedyrer.

Internkontrollarbeid og avvik

Kommunens dokument «virksomhetsstyring og internkontroll» beskriver følgende organisering av kommunens internkontrollarbeid og ansvarsområder.

Internkontrollen gjennomføres etter «Coso-modellen» som inneholder kontrollmiljø, risikovurdering, kontrollaktiviteter og ledelsesoppfølging. Systemet som beskrives innebærer at de ulike lederleddene i kommunen alle har delansvar for internkontrollen.

Kommunedirektørteamet er øverste ledelse for internkontrollarbeidet og består av kommunedirektør, kommunalsjefer og stabsledere. Kommunalsjefenes fullmakter sier at kommunalsjefene har ansvar for å utvikle og praktisere internkontroll som en del av den daglige driften, behandle og følge opp avvik i virksomhetene og rapportere vesentlige avvik til overordnet nivå.

Under kommunedirektørteamet er det et internkontrollteam som er overordnet ansvarlig for kommunens samlede internkontroll og rapporterer til kommunedirektørteamet. I hver virksomhet skal det være en egen internkontrollgruppe som er utpekt av virksomhetsleder, og er blant annet ansvarlig for å gjennomgå kvalitetssystemet på eget område og bidra til implementering av rutiner og prosedyrer.

Virksomhetsstyring og internkontroll beskriver at internkontrollen i Råde kommune er risikobasert. Ifølge dokumentet gjennomfører alle virksomheter i kommunen årlige ROS-analyser, videre bruker kommunalsjefene analysene til å gjennomføre ROS-analyse for sitt kommunalområde.

Kontrollaktivitetene i kommunen henger nøye sammen med risikovurderingen, og det skal settes i verk tiltak for å håndtere risikoene.

Kommunens egenrapportering i forkant av tilsynet viser at det ikke er gjennomført ROS-analyse innenfor virksomhetsområdet familie.

Virksomhetsleder har ansvar for at alle ansatte har nødvendig kompetanse i internkontroll og internkontrollsystemet. Kommunen bruker den digitale internkontrolløsningen KSX, denne ligger inne i kvalitetslosen og består både av elektronisk dokumentbibliotek og avviksmodul. I KSX skal avvik innenfor alle virksomheter i Råde kommune meldes. Inne i systemet er det oversikt over antall avvik fra de ulike tjenestene innenfor hvert kvartal. Avvik fra ansatte i barneverntjenesten går til barnevernleder, som korrigerer og lukker dem, eventuelt videresender til virksomhetsleder ved alvorlige avvik. Virksomhetsleder har ansvar for å etterspørre og bruke avvik, samt rapportere til kommunalsjef som videre rapporterer til kommunedirektør.

I tilsynet hadde Statsforvalteren kun intervju med kommunalsjef for oppvekst fra kommuneledelsen. Virksomhetsleder var på tilsynstidspunktet fraværende fra jobb og kommunedirektør hadde ikke satt av tidspunktet for intervju.

Opplæring og kompetanseutvikling

Barneverntjenesten har oversikt over de ulike ansattes kompetanse, og innhentet deres ønsker for kompetanseutvikling. Noen ansatte går på videreutdanning, mens andre har fått forespeilet når de kan starte på ønsket utdanning. Tjenesten forbereder seg på kompetansekravet i barnevernsloven som trer i kraft fra 2031.

Lederne ved tjenestene i kommunen skal delta i ledelseskurs ved Høgskolen i Innlandet. Barnevernleder har ikke vært med p.t.

3.1.4 Annen forvaltningsrevisjon

Barneverntjenesten hadde forvaltningsrevisjon fra Østre Viken kommunerevisjon i 2021-2022. Tema var internkontroll og oppfølging av barn og foreldre som mottok hjelpetiltak fra barneverntjenesten. Revisjonen fant at tjenesten manglet skriftlig dokumentasjon av arbeidsprosessene (rutiner m.m.), og manglende systematikk i arbeidet. De anbefalte følgende forbedringspunkt:

• Gjennomføre systematiske risikovurderinger i enheten
• Utvikle praksis og kultur for avvik
• Arbeide med rutiner og prosedyrer

3.1.5 Egenrapportering

Kommunen ble i forkant av tilsynet bedt om å gjennomføre en egenrapportering av fem hovedkategorier, med underordnede deltemaer. Kategoriene ble organisert som følger;

• overordnet styring
• risikovurdering, avvik og håndtering
• ansvar, oppgaver og myndighet
• kompetanse
• forsvarlig praksis

Innholdet i egenrapporteringen er tatt inn under punkt 3.1.3., systematisk og tilpasset internkontroll.

3.2  Kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem

Statsforvalteren har gjennomgått 11 saksmapper der barn eller ungdom bor i fosterhjem. Det er gjennomført intervjuer med tre fosterforeldre og en ungdom som har vært under omsorg. Vi har intervjuet ansatte i barneverntjenesten, barnevernleder og kommunalsjef for oppvekst. Av personvernhensyn vil vi ikke gjengi informasjon fra intervjuet med ungdommen.

3.2.1 Barneverntjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert

Rutiner og kontrolltiltak

Prosedyre for oppfølging i fosterhjem sier at eldre fosterbarn bør få et eget brev eller gjøre avtale med dem for tid alene under oppfølgingsbesøket. Mal for oppfølgingsbesøk har et eget punkt om barnets syn og medvirkning. Barneverntjenesten har ikke en egen rutine for barns medvirkning.

Leder følger ikke særskilt med på medvirkning i saksoppfølgingen.

Saksgjennomgang

I de aller fleste sakene har barneverntjenesten møtt barnet / ungdommen på oppfølgingsbesøkene. Med ungdommer finner vi dokumentert at barneverntjenesten har hatt samtaler, mens med de mindre barna blir saksbehandler kjent med barnet gjennom lek og observasjon.

I fire av 11 saker er det ikke dokumentert at barneverntjenesten har tilrettelagt for at barnet kan snakke med saksbehandler alene på alle oppfølgingsbesøkene. Barna i sakene har ulik alder og modenhet. Det kommer frem i to av de fire sakene at barneverntjenesten har møtt barnet, men ikke at det er tilrettelagt for at barnet kan formidle sine synspunkt om egen situasjon.

Barneverntjenestens vurdering av barnets alder og modenhet og forklaringer på hvorfor den vurderer at barnet ennå ikke er i stand til å gi sine synspunkter, fremkommer ikke av saken. Felles for de fire sakene er at barneverntjenesten ikke har dokumentert sine vurderinger knyttet til barnets medvirkning.

Vi finner ikke dokumentert i sakene at barneverntjenesten har informert barna om mulighet for å ha med seg tillitsperson, eller informasjon om hvordan opplysninger fra barna brukes og hva som dokumenteres i saken.

Intervjuer

De ansatte forteller at de alltid snakker med de eldste barna på oppfølgingsbesøk. De tilrettelegger også for at barnet kan snakke alene med saksbehandler. De tilpasser treffene med barna ut fra alder og modenhet, og kan gjøre aktiviteter eller ha samtaler. Med de yngste barna inneholder oppfølgingsbesøkene lek og korte samtaler, for på den måten forsøke å danne seg et bilde hvordan barnet opplever sin egen situasjon og eventuelle behov i fosterhjemmet. De informerer barna om hvem de er og hvorfor de er på oppfølgingsbesøk. Flere av de ansatte har fulgt opp sine fosterhjem i mange år, og kjenner barna og familiene godt. Barna kjenner derfor til formålet med oppfølgingsbesøkene og vet at de kan snakke med saksbehandler dersom de har behov for at det blir gjort endringer eller satt inn tiltak.

De ansatte formidler at det kan være utfordringer ved barns medvirkning i fosterhjemssaker. Eksempelvis ytrer noen av barna / ungdommene at de ikke vil snakke med barneverntjenesten. Andre barn kan streve med store traumer som gjør det vanskelig å bli kjent med og trygg på saksbehandler.

Fosterforeldrene bekrefter at barna blir møtt på oppfølgingsbesøkene, og at de får tilbud om å snakke med saksbehandler alene. Deres opplevelse er at barneverntjenesten gjør en vurdering av når barnet er klar for samtale om egen situasjon og behov.

3.2.2 Barneverntjenesten planlegger oppfølgingen av barnet

Rutiner og kontrolltiltak

Prosedyre for oppfølging i fosterhjem beskriver hvordan saksbehandler skal planlegge oppfølgingsbesøk. Videre at saksbehandler skal lage årshjul to ganger i året, hvor foreløpig tidspunkt for oppfølgingsbesøkene skal stå. I prosedyre for plassering i fosterhjem står det at saksbehandler skal utarbeide samværsavtale.

Leder følger opp at det er omsorgsplaner i sakene. På saksoppfølging skal årshjul for oppfølging gjennomgås.

Saksgjennomgang

Det foreligger omsorgsplaner i alle sakene. Planene fremstår som lite utfylte. Vi ser ikke at omsorgsplaner brukes i kontakten med fosterhjem og barn. I de fleste sakene er det samværsplan, og i de sakene der det ikke foreligger, avtales samvær fra gang til gang.

Vi kan ikke finne dokumentert hvordan oppfølgingen av fosterhjemmet og barnet planlegges, men det er jevnlige besøk i flesteparten av sakene. Fosterforeldre er involvert i oppfølgingen eksempelvis ved at barneverntjenesten følger opp ønsker og behov fra fosterhjemmet, samt avtaler samvær i samarbeid med dem. Barnas involvering i oppfølgingen er ikke dokumentert.

Intervjuer

De ansatte forteller at de enten bruker årshjul i sakene eller at de avtaler oppfølgingsbesøk fra gang til gang. De har ny rutine som sier at alle saker skal ha årshjul for å planlegge bedre, og dette skal følges opp i saksoppfølging. De ansatte forteller at omsorgsplanen ikke brukes aktivt i sakene, men de fleste bruker samværsplan. I sakene der samværet er på Barnas Stasjon lager de samværsplaner.

Fosterforeldrene sier at oppfølgingsbesøkene planlegges, og det er forutsigbart for dem når barneverntjenesten skal komme.

3.2.3 Barneverntjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak

Rutiner og kontrolltiltak

I prosedyre for oppfølging i fosterhjem står det at saksbehandler skal kontakte andre involverte instanser og bli oppdatert på deres forhold til barnet / ungdommen / fosterhjemmet. I mal for oppfølgingsbesøk struktureres informasjonen som kommer i oppfølgingsbesøket.

Leder følger opp dette i saksoppfølging.

Saksgjennomgang

Barneverntjenesten innhenter oppdatert informasjon om relevante områder i barnets liv, som trivsel og fungering på skole og barnehage, i fosterhjemmet, samvær med familie, helse og andre behov barnet har. Informasjonen innhentes i forkant av oppfølgingsbesøk i kontakt med relevante instanser. Vi ser at i sakene der mal for oppfølgingsbesøk brukes er det bedre dokumentert at informasjon innhentes systematisk, samt at den bidrar til at relevant informasjon fra tidligere besøk følges opp.

Det er ikke dokumentert at barneverntjenesten bruker rapport fra tilsyn i fosterhjemmet i oppfølgingen, men vi har ikke funnet informasjon som burde vært fulgt opp.

Intervjuer

De ansatte forteller at de innhenter informasjon om barnet fra ulike kilder; I ansvarsgruppemøter, i samtaler med fosterforeldre og barn / ungdommer, på oppfølgingsbesøk og i rapporter fra tilsynsfører i fosterhjem og ved samvær.

Fosterforeldrene som ble intervjuet støtter det saksbehandlerne sier.

3.2.4 Barneverntjenestens oppfølging av fosterhjemmet er helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie

Rutiner og kontrolltiltak

Prosedyre for oppfølging i fosterhjem gir noen eksempler på perioder hvor det kan være behov for mer oppfølging enn de lovpålagte besøkene, og en slags norm for å sikre tilpasset oppfølging.

Leder er opptatt av fosterhjemmenes ressurser og utfordringer, og å være i forkant av eventuelle utfordringer i fosterhjemmet. Dette følges opp i saksgjennomgang.

Saksgjennomgang

Vi finner at barneverntjenesten har informasjon om og har vurdert fosterforeldrenes behov for tiltak eller annen bistand. Videre ser vi at barneverntjenesten har tilpasset oppfølgingen i fosterhjemmet i perioder som er sårbare for barnet, eksempelvis i starten av en flytting til fosterhjem eller i overgang fra barnehage til skole. Oppfølgingen i fosterhjemmet er dokumentert i sakene.

Intervjuer

De ansatte forteller at de tilpasser oppfølgingen etter behovet som barnet og fosterhjemmet har. De er opptatt av å være tilgjengelige for fosterhjemmene, og å ta kontakt raskt tilbake dersom de ikke er tilgjengelig når fosterforeldrene ringer. De formidler at de er opptatt av å sette inn tiltak i fosterhjemmene, og at de skal forhindre at fosterhjem sprekker og barn må flytte. I starten av en plassering skal barneverntjenesten være tettere på og ha mye oppfølging med fosterhjemmet.

Fosterforeldrene støtter det de ansatte forteller. De opplever at oppfølgingen er tilpasset dem og barnet som bor hos dem. De beskriver en tilgjengelig og fleksibel tjeneste.

3.2.5 Barneverntjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å gi barnet forsvarlig oppfølging

Rutiner og kontrolltiltak

I prosedyre for oppfølging i fosterhjem står en normering for hvor ofte de skal følge opp og hvordan. Videre at fosterhjemmet skal inkluderes, men at dette er barneverntjenestens vurdering.

Leder følger med på antall oppfølgingsbesøk gjennom nøkkeltall, saksoppfølging og skriveuker. Feil i nøkkeltall forsøker leder å rette opp i. Dette står også omtalt i barneverntjenestens siste tilstandsrapport.

Saksgjennomgang

Kommunens halvårsrapportering per 31.12.2022 viste stor svikt i fosterhjemsoppfølgingen til barneverntjenesten. Dette var en av årsakene til at kommunen ble valgt ut til tilsynet.

I saksgjennomgangene finner vi at de aller fleste fosterhjemmene får den lovpålagte oppfølgingen de har krav på. Det er minimum fire besøk i de fleste saker, og der barneverntjenesten har redusert til to besøk foreligger det vurdering av dette. Videre finner vi at barneverntjenesten ofte er i kontakt med fosterhjemmene på telefon mellom oppfølgingsbesøkene.

Intervjuer

De ansatte forteller at de gjør en vurdering av hvor ofte de skal være på besøk i fosterhjemmene, ut fra fosterhjemmets formidling av behov og hva barneverntjenesten mener er behov. De har ofte kontakt på telefon mellom oppfølgingsbesøkene, og er opptatt av å følge opp raskt dersom fosterhjemmene formidler behov. De fleste har ikke redusert fra fire til to besøk i sine saker.

Fosterforeldrene støtter det saksbehandlerne har sagt. De føler seg sett og hørt av barneverntjenesten.

3.2.6 Barneverntjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon, og konkluderer på om det er behov for endringer eller ytterligere tiltak

Rutiner og kontrolltiltak

Prosedyre for oppfølging i fosterhjem sier at som en del av oppfølgingen skal barneverntjenesten gi råd og veiledning, tilføre nødvendige ressurser og følge med i plasseringens forløp og forsikre seg om at barnet får best mulig hjelp i sin utvikling. Mal for oppfølgingsbesøk har et eget punkt om barneverntjenesten vurdering.

Barneverntjenesten har som beskrevet jevnlige møter med saksdrøft.

Leder informerer om at ny rutine for å skrive inn vurderinger fra saksdrøft ble igangsatt i november 2022.

Saksgjennomgang

I de fleste sakene finner vi at barneverntjenesten skriver vurderinger i referatene fra oppfølgingsbesøkene. I de sakene hvor mal for oppfølgingsbesøk er brukt kommer vurderingene tydeligere frem. Vurderingene er knyttet til barnets omsorgssituasjon i fosterhjemmet og behov for tiltak eller annen bistand. Videre finner vi vurderinger knyttet til samvær mellom barn og foreldre.

Vi finner ikke dokumentert tidspunkt eller innhold for drøftinger og vurderinger som fører til at tiltak settes inn. Vi ser imidlertid at barneverntjenesten følger opp bekymringsfull informasjon om barnets utvikling og behov, og henviser til andre instanser. Barneverntjenesten setter inn tiltak som veiledning og avlastning der det er behov. Vi legger derfor til grunn at det foretas barnevernfaglige vurderinger om dette.

Intervjuer

De ansatte forteller at saksdrøft er i fagmøter på tirsdager og på saksgjennomgang. Videre bruker de ved behov kollegaer eller barnevernleder mellom de faste møtene. De har nå ny rutine som sier at vurderinger og konklusjoner i saksdrøft skal skrives inn i fagsystemet som journalnotat, i møtet der drøft foregår. De har startet med å dokumentere saksdrøft i undersøkelsessaker og tiltakssaker.

Videre fremstår det klart for saksbehandlerne hvilke beslutninger barnevernleder må være involvert i.

Fosterforeldrene formidler at de er fornøyde og får tiltak de har behov for. De har ikke en årlig gjennomgang av oppdragsavtale og fosterhjemsavtalen.

4.     Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Samlet sett ut fra kildene vi har hatt i tilsynet, er Statsforvalterens vurdering at barneverntjenesten legger til rette for medvirkning for barn i fosterhjem, men at dokumentasjonen av medvirkning ikke alltid er tilstrekkelig ivaretatt. Barneverntjenesten har noen forbedringspunkt på dette området. Vi vurderer at barnevernleder bør ha systematisk kontroll med dette i sin saksoppfølging og sørge for at tjenesten har tilstrekkelige rutiner.

Manglene vi så i dokumentasjonen ble utfylt av informasjonen i intervjuene vi hadde med de ansatte og fosterforeldrene, og totalt sett vurderer vi at medvirkning blir ivaretatt for barn i fosterhjem.

Saksbehandlerne i barneverntjenesten er erfarne, og flere har kjent barna de jobber med i mange år. Når det mangler rutiner for hvordan medvirkning skal ivaretas og hvordan barneverntjenesten skal dokumentere medvirkning, er det risiko for at praksis på området kan bli ulik mellom ansatte, og det er sårbart med tanke på nyansatte. Det er viktig at tjenesten har et rettsikkerhetsperspektiv på barns medvirkning, og Statsforvalteren oppfordrer til å sette medvirkning som tema for faglig drøfting. Videre vurderer vi at barnevernleder bør sørge for at det blir utarbeidet en rutine for medvirkning som er i tråd med lov- og forskriftskrav. Som hjelp i arbeidet anbefaler vi høringsbrev om ny forskrift for medvirkning og tillitsperson.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten planlegger oppfølgingen av barnet på en måte som er forutsigbar. Det foreligger ikke plan for oppfølging i alle saker, men det fremgår at oppfølgingen skjer jevnlig. Samværene fremstår planlagt også i saker der det ikke foreligger samværsplaner. Vår vurdering av omsorgsplanene til tjenesten er at de er for generelle, og at de bør oppdateres. Vi viser til ny barnevernslov § 8-3, fjerde ledd, hvor innholdet i planen har blitt noe endret fra barnevernloven av 1992.

Vi vurderer at barneverntjenesten har tilegnet seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, behov for endringer eller tiltak. Informasjonen brukes for å tilpasse oppfølgingen av den enkelte fosterfamilie og som grunnlag for å sette inn tiltak ved behov. Vår vurdering er at barneverntjenesten er tilgjengelige for fosterforeldre og er observante på perioder som kan være sårbare for barnet.

Når det gjelder krav om at barneverntjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig, har vi gjennom tilsynet funnet at kommunens halvårsrapportering har vært feil, og at de aller fleste fosterhjem får minimum antall oppfølgingsbesøk hvert år. Barneverntjenesten har gjort en vurdering i de tilfellene der antall oppfølgingsbesøk er redusert, og det er positivt at dette ikke gjøres rutinemessig i sakene. VI forutsetter at barneverntjenesten fortsetter å jobbe med registrering av oppfølgingsbesøk, slik at kommunens rapportering blir riktig.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten gjør forsvarlige vurderinger av barns utvikling og omsorgssituasjon, konkluderer på om det er behov for endringer og iverksetter nødvendige beslutninger. Vi har kommet frem til dette gjennom å samle informasjonen fra kildene i tilsynet, da dokumentasjonen av vurderinger og konklusjoner er mangelfulle i sakene. Barneverntjenesten gjør vurderinger i oppfølgingsbesøkene, men mangler dokumentasjon av prosessen som fører til at tiltak blir igangsatt i fosterhjemmene. Barneverntjenesten har igangsatt ny rutine som vil få dokumentert drøftinger og konklusjoner fra saksdrøft i sakene. Dette vil gjøre det mer synlig hvilke vurderinger som ligger bak tiltak og endringer. Statsforvalteren anbefaler barneverntjenesten å utarbeide en delegeringsfullmakt som beskriver hvem som kan treffe beslutninger om hvilke avgjørelser, vi mener dette vil være nyttig for hele tjenesten.

Vi vurderer at barneverntjenesten har sikret en kontinuitet i oppfølgingen av barn i fosterhjem, også i de saker der det er bytte av saksbehandler. Det er en systematikk i oppfølgingsarbeidet og ikke spor av tilfeldig praksis. Vi savnet spor av lederkontroll i sakene, dette dreier seg om dokumentasjon av vurderinger og beslutninger. Gjennom intervjuene har barneverntjenesten beskrevet sin internkontroll, og at den er i en prosess med å få ferdigstilt og implementert rutiner. Intervjuene var samstemte om at leder følger og kontrollerer arbeidet saksbehandlerne gjør. Vi vurderer at leders plan for tema på fagmøtene vil føre til at tjenesten sammen blir kjent med og diskuterer rutiner, prosedyrer og lovkrav på de ulike områdene.

Når det gjelder avvik og ROS-vurderinger er vår vurdering at barneverntjenesten har en kultur for å melde avvik, og at de ansatte er kjent med hvor og hvordan dette gjøres. Det er imidlertid uklart for noen av de ansatte hva som skjer med avvikene høyere oppe i kommuneledelsen. Vi forutsetter at kommuneledelsen følger sine egne rutiner når alvorlige avvik meldes, og at det gis en tilbakemelding om dette til tjenesten. Videre oppfordrer vi kommunen til å gjennomføre ROS-vurdering av barneverntjenesten. Eksempelvis er et av områdene de ansatte bekymrer seg for, belastning i tjenesten også sett opp mot nye lovkrav i den nye barnevernloven.

5.    Statsforvalterens konklusjon

Det er ikke avdekket lovbrudd under tilsynet.

Statsforvalteren forventer imidlertid at barneverntjenesten følger opp forbedringspunktene som kommer frem av denne rapporten, og iverksetter adekvate tiltak på disse områdene.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 05.10.2022.

Oppstartsmøte med kommunen ble gjennomført 29.11.2022. Tilsynsbesøket ble gjennomført 23. – 25.01.2023.

Vi hadde intervju med tre fosterforeldre og en ungdom i fosterhjem 23. 01. 2023. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 27.01.2023.

Kommunen sendte inn egenrapportering og etterspurte dokumenter i forkant av tilsynsbesøket. Statsforvalteren fikk låne pc-er for gjennomgang av saksmapper.

Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Egenrapportering
• Organisasjonskart Råde kommune
• Oversikt ansatte i Råde BVT 2022
• Oversikt over møtestruktur for barneverntjenesten
• Virksomhetsplan 2018 – 2021
• Virksomhetsstyring og internkontroll i Råde kommune
• Prosedyre for tilsyn med fosterhjem
• Prosedyre oppfølging av fosterhjem
• Tilstandsrapport – barnevernet Råde kommune – 2022
• Forvaltningsrevisjonsrapport barnevern 2022, Østre Viken kommunerevisjon IKS
• Kompetanse og kompetanseplan, Råde bvt 2022

Statsforvalteren fikk i tillegg tilgang til kommunens intranett og kvalitetslosen, samt Visma veileder.

Statsforvalteren gikk gjennom 11 saksmapper etter kriteriene fra «Barneverntjenestens oppfølging av barn i fosterhjem. Veileder for landsomfattende tilsyn 2022 – 2023» fra Statens Helsetilsyn. Internserien 3/2022.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Revisjonsleder Ragne Marie Mostad
• Revisor Marianne Haugsrud
• Revisor Torill Norevik Gundersen

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem fra kommunen som ble intervjuet, og hvem som deltok på informasjonsmøte og oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her.

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Barneverntjenestens ansvar for oppfølging av barn plassert i fosterhjem

Søk etter tilsynsrapporter

Søk