Lørenskog kommune - kommunal beredskapsplikt og helseberedskap 2023

Bakgrunn

13. november 2023 gjennomførte Statsforvalteren i Oslo og Viken tilsyn med Lørenskog kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap.

Tilsynet var avgrenset til tre temaer innen kommunenes beredskapsplanlegging:

1. Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
2. Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
3. Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer, bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfatter ikke disse temaene.

Tilsyn med kommunal beredskapsplikt er hjemlet i:

• Lov juni 2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
• Forskrift august 2011 nr. 894 om kommunal beredskapsplikt (heretter forskrift om kommunal beredskapsplikt).

Tilsyn med kommunal helseberedskap er hjemlet i:

• Lov juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Forskrift juli 2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap (forskrift om krav til beredskapsplanlegging)
• Lov juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
• Forskrift april 2003 nr. 486 om miljørettet helsevern
• Lov august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven)
• Lov juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• Lov desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven)
• Forskrift oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Hovedinntrykk

Statsforvalteren har et godt inntrykk av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Lørenskog kommune. Lørenskog kommune har stått i krisehåndtering i forbindelse med pandemien i lang tid og har også håndtert andre hendelser. Vi sitter igjen med inntrykk av at kommunen kan håndtere hendelser på en god og praktisk måte og at kommunen har evaluert og gjort forsterkninger i beredskapsressursene.

Ved forrige tilsyn (2017) var det ett avvik. Dette omhandlet alder på ROS-analysen, og ble rettet opp i 2018. Kommunen var på tilsynsdato godt i gang med en ny ROS-analyse, og det ble opplyst om at det denne var planlagt fremlagt for kommunestyret i mars 2024.

Kommunens beredskapsplaner skal bygge på gjeldende ROS-analyse. Vi ser i plan for kriseledelsen at ROS-analysen som ble godkjent i 2018 ligger som grunnlag, og at planene er oppdatert og videreutviklet blant annet som konsekvens av hendelser som er evaluert og nye behov eller ressurser identifisert etter dette.

Helseberedskap

Helseberedskapsområdet er organisert etter ansvars- og likhetsprinsippet og kommunens enhetsledere har ansvar for beredskapen i egen virksomhet. Linjestrukturen følges også i kriser og kommunedirektør for helse, omsorg og mestring (HOM) sitter i kriseledelsen. I tillegg er det lagt opp til at HOM etablerer egen kriseledelse for hendelser av mindre størrelse. Kommunedirektøren for HOM også har ansvar for å iverksette psykososialt team og etablere og drifte evakuerte- og pårørende senter.

Det er vårt inntrykk at helsesektoren innad har korte linjer og at det også jobbes godt på tvers. Kommunen har knyttet til seg frivillige, herunder Sanitetskvinnene og Røde kors.

Under tilsynet kom det frem at kommunens helsetjenester er under et stort press som følge av høy befolkningsvekst over flere år. Dette kommer i tillegg til at andelen eldre i befolkningen øker. Det kom også frem at det de siste par årene har vært relativt stor utskiftning på ledernivå. Både kommunaldirektør og assisterende kommunaldirektør er nye i stillingene.

Kommunen har to kommuneoverleger, hvorav den ene sitter i kriseledelsen samt er en del av kommunedirektørens ledergruppe. Kommuneoverlegeressursene ble økt med én stilling under pandemien og det er vedtatt å øke med ytterligere én hel stilling slik at kommunen på sikt vil ha tre hele kommuneoverlegestillinger. Kommuneoverlegene er organisert i samfunnsmedisinsk enhet (SME) som er organisert i helse, mestring og omsorg. I enheten jobber det også en rådgiver for miljørettet helsevern. Statsforvalteren ser positivt på at kommunen de siste årene har styrket sine samfunnsmedisinske ressurser. Dette er med på å sikre at kommunen kan håndtere større og mer langvarige hendelser innenfor helse.

Samfunnsmedisinsk enhet har utarbeidet ROS-analyser for sine ansvarsområder, det vil si smittevern, miljørettet helsevern og egne ressurser. Basert på disse, er det utarbeidet utkast til smittevernplan med tilhørende pandemiplan, beredskapsplan for legetjenesten og beredskapsplan for miljørettet helsevern. For enkelte av planene gjenstår noe arbeid, mens andre er tilnærmet klare for godkjenning.

Når det gjelder øvrig beredskapsplanverk innen helse, følges linjestrukturen ved at det skal foreligge en overordnet helseberedskapsplan samt beredskapsplaner i hver virksomhet. Planene skal bygge på ROS-analyser. Under tilsynet ble det avdekket til dels store mangler i arbeidet med å utarbeide ROS-analyser og beredskapsplaner, både på overordnet nivå og virksomhetsnivå. Dette er kommunen klar over og kommunen har i forbindelse med tilsynet økt arbeidet med å følge opp og ferdigstille prosessene.

Vi viser videre til følgende veiledere som gode hjelpemidler i det videre arbeidet med kommunal beredskap og helseberedskap:

Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt

Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen

Tips ved risikovurdering som grunnlag for arbeidet med helse- og omsorgsberedskap i kommunen

Resultater fra tilsynet

Definisjoner

Avvik: Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven og i forskrift til kommunal beredskapsplikt, samt helseberedskapsloven § 2-2, 1. ledd, lov om folkehelsearbeid §§ 27 og 28, 2. ledd, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. §§ 1 til 9, og smittevernloven § 7-1 og § 7-2, forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Avvik 1: ROS-analysen oppfyller ikke kravene om oppdatering.

Regelhenvisning

Sivilbeskyttelsesloven § 14 risiko- og sårbarhetsanalyse. Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6, 1. ledd.

Vurdering og begrunnelse

Kommunens ROS-analyse (datert 2017, godkjent 2018) er for gammel. Den oppfyller ikke kravene om oppdatering i takt med revisjon av kommunedelplaner jf. lov av 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) og også ved endringer i risiko og sårbarhetsbildet. Vi har ikke vurdert om det er grunnlag for avvik på enkeltområder i ROS-analysen da analysen i sin helhet er foreldet. Ut ifra det vi har erfart om den nye ROS-analysen som utarbeides, vil dette være et avvik som kommunen allerede er i ferd med å lukke.

Avvik 2: Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig ROS-analyse for helseberedskap.

Regelhenvisning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Vurdering og begrunnelse

Fokus for helseberedskapen er kommunens plikt til å kunne yte nødvendig helsehjelp under kriser og katastrofer. Resultater fra ROS-analyse for helseberedskapen er en viktig informasjonskilde for helhetlig ROS-analyse, og helhetlig ROS-analyse er en viktig informasjonskilde for helseberedskapen. Lørenskog kommune har ikke utarbeidet en overordnet ROS-analyse for helse- og omsorgstjenesten. Selv om kommunen i sin helhetlige ROS-analyse har tatt med områder som også er aktuelle for helseberedskapen, er analysen ikke dekkende for helse. Det framgår av den overordnede ROS-analysen at det skal utarbeides tilsvarende analyser for hver sektor. Under tilsynet kom det også frem at det varierer i hvor stor grad virksomhetene i kommunens helsesektor har gjennomført ROS-analyser. Det er viktig at kommunen gjennomfører ROS-analyse for helseberedskapen, både på sektor- og virksomhetsnivå, og legger disse til grunn for beredskapsplanverket på helse.

Avvik 3: Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig plan for helseberedskap, smittevernplan eller for miljørettet helsevern.

Regelhenvisning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 3-7, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Vurdering og begrunnelse

Det foreligger en overordnet helseberedskapsplan som ble utarbeidet i juni 2023, men denne inneholder kun en administrativ del. Det foreligger ingen operativ del i form av tiltakskort eller andre, konkrete beskrivelser av hvordan kommunen skal sikre at driften kan opprettholdes ved hendelser som medfører at kommunen får redusert evne til å yte helse- og omsorgstjenester, herunder kontinuitetsplaner. Under tilsynet kom det frem at det varierer i hvor stor grad virksomhetene i kommunens helsesektor har utearbeidet egne beredskapsplaner. Kommunen har evaluert pandemien, men resultatene av evalueringen er ikke systematisk fulgt opp, f.eks. ved at man har utarbeidet kontinuitetsplaner og prioriteringsoversikt for helsetjenesten.

For helseberedskapen følger det av forskrift om krav til beredskapsplanlegging, at avdekket risiko og sårbarhet skal reduseres gjennom forebyggende og skadeavvergende tiltak. For at ROS-analysene skal ha praktisk nytte, må kommunen ta stilling til hvilke tiltak som kommunen skal prioritere og forbedre for å sette kommunen i stand til å håndtere uønskede hendelser. Det er et krav om at helseberedskapsplaner skal sikre opprettholdelse av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet. Dette må forstås slik at beredskapsplanen skal ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS-analysene.

Når det gjelder smittevernplan og plan om miljørettet helsevern, så foreligger det tilnærmet ferdige utkast til disse. Utkastene er utarbeidet av samfunnsmedisinsk enhet og det er også utført ROS- analyser som er lagt til grunn for planarbeidet. Videre foreligger det utkast til pandemiplan, men dette er relativt overordnet slik at det gjenstår noe arbeid før denne planen er ferdigstilt.

Kommunen må, gjennom ledelsesforankring og internkontroll, sikre at det utarbeides beredskapsplaner, både på overordnet nivå og virksomhetsnivå. Planene må ta utgangspunkt i påvist risiko og beskrevne tiltak i ROS-analysene. Videre må de forliggende utkastene til beredskapsplaner innenfor smittevern, miljørettet helsevern og pandemi, ferdigstilles og godkjennes.

Veien videre

Statsforvalteren mottok 21. desember 2023 svar fra kommunen på den foreløpige tilsynsrapporten. Kommunen hadde ingen merknader til rapporten. Statsforvalteren ber om en plan for hvordan Lørenskog kommune vil følge opp avvikene med rimelige tidsfrister. En plan for oppfølging skal sendes til oss innen seks uker etter dato for mottatt endelig tilsynsrapport. Når planen er mottatt vil vi vurdere om planen og fristene er akseptable.

Når avvik er fulgt opp, i tråd med oppfølgingsplanen, ber vi kommunen orientere Statsforvalteren om dette.

Spørsmål vedrørende tilsynet som omhandler kommunal beredskapsplikt, kan rettes til Britt Falmår på telefon 41 47 60 87 eller på e-post For spørsmål vedrørende helseberedskapsdelen av tilsynet, kan Maren Heldahl kontaktes på telefon 69 24 70 77 eller e-post .

Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

Med hilsen

Christine Huseby Torjussen
direktør
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Anne Hilde Crowo
fylkeslege
Helseavdelingen

Britt Falmår
rådgiver
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben                      

Maren Heldahl
assisterende fylkeslege
Helseavdelingen

Dokumenter

Oversikt over dokumenter som ble benyttet under tilsynet:

I tillegg lå det vedlagt en rekke tiltakskort som ikke er gjengitt i oversikten. Vedleggene er mottatt fra kommunen 23. mars og 20. oktober 2023.

• Helhetlig ROS 2018
• Helhetlig ROS – hovedrapport
• Helhetlig ROS – vedleggsrapport
• Kommunedirektørens styringsbrev
• Økonomiplan 2023
• Kompetanseplan
• Behandling av helhetlig ROS i formannskapet og kommunestyret
• Kommunestyrets vedtak budsjett og økonomiplan
• Befolkningsvarsling og krisekommunikasjon forslag til ny plan
• Evaluering av øvelse om bortfall av digital kommunikasjon 2023
• Notat med aksjonspunkter, erfaringslæring mulig forurenset vann 2021
• Organisasjonskart Lørenskog kommune 2023
• Sluttrapport evaluering av koronapandemien
• Plan for krisekommunikasjon og befolkningsvarsling – utdatert plan
• Pan for kriseledelsen – utkast til ny plan
• Ressursliste overordnet beredskapsplan
• Varslingsliste mars 2023
• Plan for psykososialt kriseteam
• Plan for evakuering og drift evakuerings- og pårørendesenter
• Delegering av rådmannens myndighet og fullmakter til
• Reglement for delegering og saksbehandling i folkevalgte organer
• Plan for kriseledelsen
• Overordna beredskapsplan 2023
• Beredskapsplan utdeling av jod-tabletter
• Underveisevaluering koronahåndtering
• Presentasjon av funn og anbefalinger – læring i farta helse og omsorg
• Ny oppfølgingsplan for beredskap
• Enkel evaluering øvelse proaktiv stabsmetodikk
• Trening loggførere
• Evalueringsnotat IKT øvelse kriseledelsen 2022
• Kommuneplanens samfunnsdel
• Lenke til digital versjon økonomiplan
• Årshjul samfunnssikkerhet og beredskap høst 2023-2024
• Plan for krisekommunikasjon og befolkningsvarsling – tiltaksplan
• Vedlegg 1 – krisekommunikasjon og beredskapsansvarlig
• Overordna beredskapsplan
• Beredskapsplan for helse-, omsorg og mestringssektoren
• Informasjon om kikhoste
• Beredskapsplan for fastlegetjenesten
• Utkast til pandemiplan Lørenskog kommune
• Utkast beredskapsplan for miljørettet helsevern
• Informasjon om EHEC
• Generelt tiltakskort smittevern
• Informasjon om hepatitt A
• Kontaktliste
• Overordnet ROS-analyse for SME
• Informasjon om skabb
• Smittevernplan
• Plan for psykososialt kriseteam
• ROS kvalitetssystem for mattrygghet institusjon
• HOM – infeksjonskontrollprogram (IKP)

Deltakere

Ikke publisert her