Tilsynsrapport - tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap - Bærum kommune 2024

Bakgrunn

Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte 15. februar 2024 tilsyn med Bærum kommune sitt arbeid med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap. Tilsynet var avgrenset til tre temaer i kommunenes beredskapsplanlegging:

1. Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
2. Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
3. Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer, bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., og sosialberedskap. Tilsynet omfattet ikke disse temaene.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i:

• Lov juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29.
• Forskrift august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10.
• Lov desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven) § 4 andre ledd.

Innledning

Statsforvalteren varslet Bærum kommune om tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap den 17. desember 2023. Tilsynet ble gjennomført fysisk 15. februar 2024 med forutgående revisjon av Bærum kommunes beredskapsdokumenter. Dokumentene ble revidert opp mot kravene som stilles i sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt og innen helseberedskapslovgivningen: helseberedskapsloven, smittevernloven, folkehelseloven samt forskrifter om miljørettet helsevern og beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid etter lov om helsemessig og sosial beredskap.

Tilsynsteamet fra Statsforvalteren bestod av to personer fra samfunnssikkerhets- og beredskapsstaben og én person fra helseavdelingen. Teamet gjennomførte semistrukturerte intervjuer med ledende personer i kommunens beredskapsarbeid 15. februar 2024. Det ble gjennomført intervjuer med ordfører, kommunedirektør, beredskapsleder, kommuneoverlege, direktør helse og velferd, rådgiver miljørettet helsevern, kommunikasjonssjef og brannsjef.

Statsforvalteren gjennomførte digitalt sluttmøte med kommuneledelsen 29. februar 2024. I sluttmøtet ble det fremlagt to avvik.

Kommunal beredskapsplikt

Tilsynet med kommunal beredskapsplikt var fokusert mot Bærum kommunes helhetlige ROSanalyse, kommunens overordnede beredskapsplanverk og at kommunen har en forberedt kriseorganisasjon jf. kravene i forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Bærum er både arealmessig og befolkningsmessig en stor kommune. Kommunen har viktig samfunnskritisk infrastruktur og flere samfunnskritiske funksjoner og etater. Bærum har utarbeidet en ny helhetlig ROS som ble klar i 2024 og som tar for seg en rekke risikoområder og scenarioanalyser. Analysene er delt inn i temaene store ulykker, naturhendelser, kritisk infrastruktur, liv og helse og tilsiktede handlinger.

ROS-analysen er av høy kvalitet, og har grundige analyser som er både konkrete og detaljerte mot Bærum kommune. Det kan her trekkes frem gode vurderinger av blant annet mulige følgehendelser, evne til å opprettholde kommunale tjenester under en uønsket hendelse og avhengigheter til kritisk infrastruktur. Når det gjelder forskriftens krav til vurderinger av evakuering, finnes det korte vurderinger i scenarioer hvor kommunen mener dette er relevant, og det vurderes at kommunen med det oppfyller minimumskravet i forskriften. Det bemerkes likevel at disse vurderingene i liten grad har noen dypere analyser av utfordringer rundt evakuering, eksempelvis hvordan kommunen vurderer eksisterende evakueringsplanverk, utfordringer ved evakuering av institusjoner i Bærum eller hva man bør dimensjonere for, med utgangspunkt i utvalgte og relevante scenarioer.

Bærum kommune består av seks direktørområder, 22 kommunalsjefområder og enhet for tildeling og forvaltning, totalt ca. 13.000 ansatte. Kommunens størrelse medfører behov for et koordinert arbeid med samfunnssikkerhet, og kommunen har de siste årene hatt en tydelig satsning gjennom oppbygning av en beredskapsgruppe på fire personer.

Beredskapssystemet er delt inn i tre nivåer:

• Sentralt overordnet nivå (kommunedirektørnivå - strategisk)
• Sektornivå (kommunalsjefnivå - operasjonelt)
• Tjenestenivå (tjenestestedsnivå - taktisk)

Alle nivåene har ansvar for å utarbeide ROS–analyser og egne beredskapsplaner. I tillegg skal hvert nivå sikre samvirke og det skal gjennomføres opplæring, øvelser og tilsyn. Dette sikrer kommunen blant annet gjennom krav til rapportering og utarbeidelse av statistikk, som viser status på arbeidet med samfunnssikkerhet i forskjellige deler av kommunen. Videre har kommunen utarbeidet

strategier og prioriteringer for oppfølging og politisk vedtatte målsettinger for arbeidet med samfunnssikkerhet. Statsforvalteren mener Bærum kommune har gode systemer for å sikre et helhetlig og systematisk arbeid med samfunnssikkerhet. Statsforvalteren vurderer at den overordnede planen samordner oppbygningen og planverket på en god måte, og at de planene som var gjenstand for tilsyn, generelt viser en god kobling med utarbeidede ROS-analyser.

Kommunen har utarbeidet et system for opplæring og har jevnlige øvelser. Kommunen har dokumentert evalueringer av hendelser. Intervjuer med kommunal ledelse indikerte innsikt i og interesse for beredskapsarbeidet, samt kunnskap om kommunale oppgaver og plikter ved håndtering av uønskede hendelser.

Statsforvalteren har ikke funnet avvik i Bærum kommunes plikter etter sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Helseberedskap

I helse- og omsorgstjenesten har kommunen lagt ansvars- og likhetsprinsippet til grunn og linjestrukturen følges også i kriser.

Det er tre direktørområder med helsetjenester: helse og velferd, aldring og mestring, samt oppvekst. Kommunalsjefsområdet barn, unge og familietjenester, er organisert under direktørområdet oppvekst, og har viktige helsetjenester for barn og unge slik som helsestasjoner, skolehelsetjeneste og psykisk helsetjeneste barn og unge m.m.

Det er én kommuneoverlege og tre assisterende kommuneoverleger, som er organisert under henholdsvis direktør helse og velferd og tjenesteleder for helse i en

samfunnsmedisinsk enhet. Helse og velferd og direktør oppvekst sitter fast i kriseledelsen, mens direktør aldring og mestring hentes inn ved behov.

Tjenesten for miljørettet helsevern er organisert i folkehelsekontoret og består av 3,6 stillinger. I tillegg bistår kommuneoverlege ved behov. Det har de siste par årene vært stor utskifting av ansatte.

Kommunen har innenfor helseberedskap et tett samarbeid særlig med Asker kommune, men også med Oslo kommune.

Under tilsynet ble det avdekket at kommunen ikke har utarbeidet en ROS-analyse på sektornivå. Det er heller ikke utarbeidet ROS-analyse for smittevern eller miljørettet helsevern. Det foreligger en meget grov og skjematisk oversikt over risikoområdene på helseområdet fra 2015, men denne inneholder ingen tiltak. Kommunen er godt klar over dette og har planer for å gjennomføre ROS- analyse. Det er lagt opp til bred deltakelse, herunder også ansatte som jobber med miljørettet helsevern. For å ivareta helheten i sektoren, skal ROS-analysen være felles for begge kommunalsjefområdene.

Når det gjelder beredskapsplanverk, så har aldring og mestring og helse og velferd hver sin overordnede helseberedskapsplan. Begge er av nyere dato og bygger ikke på ROS-analyse. Kommunen har evaluert egen håndtering av pandemien og nylig oppdatert sin pandemiplan. Smittevernplanen er av eldre dato og ble sist revidert i 2019.

Kommunen har ikke en egen beredskapsplan for miljørettet helsevern. Noen hendelser er ivaretatt gjennom smittevernplanen og det er også utarbeidet en beredskapsplan for perioder med dårlig luftkvalitet, varslingsrutiner ved dårlig badevannskvalitet samt eget tiltakskort for atomberedskap. I tillegg er det utarbeidet en handlingsplan for miljørettet helsevern 2023–2027. Denne inneholder oversikt over myndighet og personellmessige ressurser.

Alle helseberedskapsplanene ligger samlet og tilgjengelig i kommunens elektroniske kvalitetssystem Compilo.

Avvik

Følgende avvik ble avdekket under tilsynet:

Avvik 1: Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig ROS-analyse for helseberedskap, smittevern eller miljørettet helsevern.

Regelhenvisning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Vurdering og begrunnelse

ROS-analysen skal sikre at kommunen gjennomgår hendelser som kan føre til ekstraordinære belastninger. Kravet til ROS-analyse er hjemlet i forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3.

Det er ikke beskrevet krav til ROS-analyse i smittevernloven, men smitteutbrudd kommer inn under miljørettet helsevernforskriftens virkeområde, jf. folkehelseloven § 8 første ledd, som lyder:

«Miljørettet helsevern omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer».

Kravet fremgår også av forskrift om miljørettet helsevern § 5, første ledd, annen setning, som lyder:

«Kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og legge det til grunn for sin beredskapsplanlegging, jf. helseberedskapsloven § 2- 2.»

Bærum kommune har ikke utarbeidet ROS-analyse på sektornivå for helse- og omsorgstjenesten. Kommunen mangler dermed en systematisk tilnærming til hvilke tiltak det er relevant for kommunen å gjennomføre ved en hendelse, for å sikre at kommunen kan yte de helsetjenestene den skal. I tillegg skal ROS-analysen avdekke tiltak for å forebygge at en hendelse inntreffer og for å redusere konsekvensen av en hendelse dersom den inntreffer. Manglende ROS-analyse innebærer derfor også økt risiko både for at en hendelse kan inntreffe og for at den kan ramme hardere enn nødvendig. Kommunen er selv klar over de mangler ROS-analyse og har påbegynt arbeidet.

Avvik 2: Kommunens overordnede helseberedskapsplanverk bygger ikke på ROS-analyse.

Regelhenvisning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 2 og 3, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Vurdering og begrunnelse

Det er krav at kommunens helseberedskapsplaner skal sikre opprettholdelse av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet. Dette må forstås slik at beredskapsplanen skal ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS-analysene.

Kommunens beredskapsplaner på sektornivå bygger ikke på ROS-analyse for helseområdet. Dette medfører risiko for at prioriterte og forberedte tiltak som er fastsatt i beredskapsplanene, ikke er egnet for å sikre at driften kan opprettholdes ved hendelser som medfører at kommunen får redusert evne til å yte helse- og omsorgstjenester. Kommunen må derfor sørge for å oppdatere sine helseberedskapsplaner på sektornivå når ROS-analysen er ferdig.

Kommunen må også sørge for å oppdatere smittevernplanen og beredskapsplanverket innen miljørettet helsevernslik, at disse bygger på ROS-analyse. Vi anbefaler at kommunen tar stilling til om dagens organisering av beredskapsplanverket innen miljørettet helsevern bør samles i en egen plan eller lenkes sammen for å gjøre det mer oversiktlig.

Videre saksbehandling

Statsforvalteren har mottatt kommunens svar på den foreløpige tilsynsrapporten. I svaret stiller kommunen seg bak rapporten, men hadde noen justeringer på faktaopplysninger om Bærum kommune. Disse er innarbeidet i endelig rapport. Statsforvalteren ber om en plan for hvordan Bærum kommune vil følge opp avvikene med rimelige tidsfrister. En plan for oppfølging skal sendes til oss innen seks uker etter dato for mottatt endelig tilsynsrapport. Når planen er mottatt vil vi vurdere om planen og fristene er akseptable.

Når avvik er fulgt opp i tråd med oppfølgingsplanen, ber vi kommunen orientere Statsforvalteren om dette.

Eventuelle spørsmål kan rettes til Kristian Fosaas på telefon 69 24 75 13 eller e-post . For spørsmål av helsefaglig karakter kan Maren Heldahl kontaktes på e-post eller telefon 69 24 70 77.

Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

Med hilsen

Christine Torjussen
direktør/fylkesberedskapssjef
samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Anne Hilde Crowo
fylkeslege
helseavdelingen

Kristian Fosaas
seniorrådgiver - jurist
samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Maren Heldahl
ass. fylkeslege
helseavdelingen

Dokumenter

Oversikt over dokumenter som ble benyttet under tilsynet:

• Risikobilde Bærum 2024 – Helhetlig ROS
• Vedlegg – analyseskjemaer for alle scenarier
• ROS-analyser – grovanalyser 2015-2019 for bistand og omsorg
• VannROS 2024
• Beredskap VA
• Referat behandling av ROS-analyse fra kommunestyret 01.2024
• Kommuneplanens samfunnsdel 2021-2040
• Oppfølgingsplan helhetlig ROS 2020
• Budsjett og økonomiplan 2023-2026 (kommunens handlingsdel)
• Budsjett og økonomiplan 2024 (kommunedirektørens forslag)
• Kommuneplanens arealdel
• Kommuneplanens samfunnsdel
• Helseberedskap i kommuneplanens handlingsdel
• Overordnet beredskapsplan
• Beredskapsplan kommunikasjonsenheten
• Ressursoversikter
• Beredskapsplan helse og omsorg
• Beredskapsplan helse og velferd
• Beredskapsplan vann og avløp
• Tuberkulosekontrollprogram 2023-2028
• Kommuneplanens samfunnsdel 2021-2040
• Utkast til øvelsesstrategi
• Utkast til kompetanseplan sikkerhet og beredskap
• Organisasjon, styring og utvikling
• Evalueringsrapporter etter øvelser - kriseledelsen
• Evaluering av hendelser
• Interne evalueringer og revisjoner – beredskap
• Organisasjonskart for Bærum kommune
• Delegasjonsreglement, vedtatt i kommunestyret 9.2021
• ROS Bistand og omsorg
• ROS drikkevann
• Avtale om samordning av beredskapsplaner Vestre Viken HF og Bærum kommune
• Beredskapsplan for episoder med høy luftforurensning i Bærum
• Handlingsplan miljørettet helsevern
• Handlingsplan for bedre luftkvalitet i Bærum
• Infeksjonskontrollprogram
• Pandemiplan
• Sentrale tiltakskort atomberedskap
• Smittevernplan
• Varslingsrutine dårlig badevannskvalitet
• Status sjekkliste risiko og beredskap
• Øvelsestrategi for kriseledelsen
• Kriseledelsen møtereferat april 2023
• Evaluering 500- og 100 års flom
• Økonomiplan helse og omsorg
• Økonomiplan OSU
• Plan for oppfølging – Bærum i en urolig verden
• Revidert utkast EPS-plan
• Overordnet evakueringsplan
• Forvaltningsrevisjon RR 2022 Bærum kommune
• Tiltakskort leder psykososialt kriseteam
• Avtale om gjensidig bistand ved en krisesituasjon Asker og Bærum
• Samarbeidsavtale EPS - Oslo, Asker, Bærum
• Evaluering OPSAM KOSS perioden mai 2019 til oktober 2020
• Mandat for beredskapsrådet – godkjent i beredskapsrådet 15-12-2020

Deltakere

Ikke publisert her.