Rapport fra tilsyn med Gol kommunes langsiktige og systematiske arbeid etter folkehelseloven for å fremme barn og unges psykiske helse 2024

Tilsynet ble gjennomført i tidsrommet fra 15.05.2024 til 16.05.2024 og er et ledd i et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Statsforvalteren undersøkte i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i henhold til folkehelseloven §§ 5-7 og § 30. Det vises til formålet i folkehelseloven § 1, som lyder:

«Formålet med denne loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelsearbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse.

Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.»

Tilsynet startet med en spørreundersøkelse til samtlige kommuner i landet. Deres kommune ble valgt ut for intervjuer for utfyllende informasjon.

Eventuelle kommentar til faktagrunnlaget bes sendt Statsforvalteren innen 19.08.2024.

1.  Tilsynets tema og formål

Tema for tilsynet er kommunens langsiktige og systematiske folkehelsearbeid for å fremme god psykisk helse hos barn og unge. Tilsynet er avgrenset til folkehelselovens §§5, 6, 7 og 30.

Målgruppen for tilsynets tema er avgrenset til barn og unge 0-18 år.

Gjennom tilsynet vil vi få et landsomfattende tilstandsbilde av om kommunene har oversikt over barn og unges helsetilstand og faktorer i oppvekst- og levekårsforhold som påvirker deres psykiske helse, om dette gjenspeiles i kommunens planarbeid og om det følges opp med relevante tiltak.

Det er mange undersøkelser som viser en økt forekomst av psykisk uhelse hos barn og unge. Tidlig innsats er viktig i et folkehelseperspektiv, og for å bidra til et bærekraftig samfunn på sikt. Temaet understøtter også regjeringens satsing på å fremme psykisk helse og livskvalitet jf.

Folkehelsemeldinga (Meld. St. 15 (2022-2023)).

2.  Gjennomføring

Første del av tilsynet var i form av et spørreskjema til alle landets kommuner. På bakgrunn av dette, og lokalkunnskap, har statsforvalteren valgt ut noen kommuner for dybdeintervjuer. Hensikten er å få en bedre innsikt i og forståelse av om, og hvordan, kommunen ivaretar det langsiktige og systematiske arbeidet for å fremme barn og unges psykiske helse, og om det er forankret i ledelsen. Rapporten bygger på informasjonen som er kommet frem gjennom spørreundersøkelse, aktuelle dokumenter og samtaler med ledere og medarbeidere i ulike sektorer. Vi har også hatt møte med et utvalg barn og unge. Av hensyn til barnas anonymitet gjengis ikke deres uttalelser eksplisitt. Referat fra samtalen sendes anonymt til Helsetilsynet sammen med kopi av rapporten for oppsummering på landsbasis.

3.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalterens hjemmel til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid følger av folkehelseloven § 31. Det følger av bestemmelsen at statsforvalteren skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av folkehelseloven §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30 og kommuneloven § 25-1. Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for denne tilsynsvirksomheten.

Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge. Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i dette tilsynet. Vi vil imidlertid gi en vurdering av i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i folkehelseloven §§ 5-7 og § 30.

Folkehelseloven § 5 første og andre ledd lyder:

Kommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på:

1. opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig etter § 20 og 25,
2. kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 og
3. kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse.

Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.

Folkehelseloven § 6 lyder:

Oversikten etter § 5 annet ledd skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 10-1.

Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5 annet ledd.

Folkehelseloven § 7 første ledd lyder:

Kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, jf. § 5. Dette kan blant annet omfatte tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, fysisk aktivitet, ernæring, skader og ulykker, tobakksbruk og alkohol- og annen rusmiddelbruk.

Folkehelseloven §30 lyder:

Kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1 med krav fastsatt i eller i medhold av denne loven.

4.  Beskrivelse av kommunens arbeide med det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet med å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Gol er en kommune i Hallingdal i Buskerud fylke og ligger sentralt plassert i dalen. Regionen består av de 6 kommunene Flå, Nesbyen, Gol, Hemsedal, Ål og Hol. Gol har rundt 5000 innbyggere og har hatt en jevn befolkningsøkning de siste 20 årene. Veksten i befolkningen skyldes i hovedsak tilflytting.

Gol har lange tradisjoner for interkommunalt samarbeid. Det er opprettet et eget regionsråd for Hallingdal som er et samarbeids- og interesseorgan for de deltakende kommunene. Eksempel på et slikt samarbeid er interkommunal folkehelsegruppe underlagt Hallinghelse. De skal samarbeide om målrettede folkehelsetiltak i dalen. Gol kommune har gjennom de siste årene gjort en satsning på barn og unge gjennom bevilging av penger til ny barne- og ungdomsskole og ny flerbrukshall med basishall. I tillegg har ungdomsrådet vært pådriver for etablering av aktivitetstilbud som skatepark og pumptrack i sentrum.

Kommunen har kopi av egne svar fra spørreundersøkelsen.

Statsforvalteren har hatt til gjennomsyn aktuelle dokumenter som kommunen har oversendt (se vedlegg).

Det har også vært gjennomført samtaler med representanter for tilsynets målgruppe.

Den 15. mai gjennomførte vi et fysisk møte på kommunehuset med ungdomsrådet i Gol. Ungdomsrådet var gått representert med til sammen 5 ungdommer fra ulike trinn grunn- og videregående skole. Se vedlagt referat fra møtet. 16. mai ble det gjennomført intervjuer med 6 ansatte fra kommunen. Møtet ble avholdt fysisk i kommunestyresalen i Gol kommune. Fra Gol kommune deltok avtroppende folkehelsekoordinator, kommuneoverlege, leder for helsetjenester, kommunalsjef helse og omsorg, kommunalsjef oppvekst og kultur og representant fra samfunn og utvikling; samfunnsplanlegger i Gol kommune (nyopprettet stilling).

Folkehelsekoordinator har vært ansatt i en 20 % stilling i Gol kommune. Vi ble informert om at kommunen nå har en gjennomgang av stillingsstørrelse, innhold og plassering. Det er et ønske om å styrke folkehelsekoordinatorstillingen. I tillegg har regionen en felles folkehelsekoordinator ansatt i 50 % stilling. Gol kommune har kommuneoverlege ansatt i 20 % stilling, resten av tiden jobber han som fastlege. Kommuneoverlegen skulle gjerne brukt mer tid på folkehelsearbeidet, men har ikke hatt anledning til å prioritere det frem til nå. Det er opprettet et eget bolyst og folkehelseforum i kommunen. I folkehelseforumet sitter det representanter fra skole, helse, fritid/kultur, kommuneplanlegger og folkehelsekoordinator. Folkehelsekoordinator sitter også som representant i den interkommunale folkehelsegruppen.

Kommunen har et oppdatert oversiktsdokument som ble utarbeidet i 2023. Dokumentet fremstår samlet sett som relevant ut fra kommunens utfordringer sett fra statsforvalterens side.

Folkehelsegruppa i Hallingdal har samarbeidet og stått for felles datainnsamling og fremstilling av lokale tall. Videre har hver enkelt kommune jobbet med sine egne data, med sine fokusområder og utfordringer. Det er folkehelsekoordinator som har hatt ansvaret for utarbeidelsen i Gol kommune. Kommuneoverlege har ikke deltatt i arbeidet med oversiktsdokumentet. Arbeidet med oversiktsdokumentet har også vært drøftet i kommunens folkehelseforum. Intervjugruppen sier at det har gjort at oversiktsdokumentet har blitt behandlet mer tverrsektorielt. Helsestasjonstjenesten og Nav har ikke vært med i utarbeidelsen. Intervjugruppen sier at de helst skulle hatt med helsestasjonen og at manglende deltagelse har hatt med rekrutterings problematikk å gjøre. På spørsmål om bruk av lokal kunnskap inn i oversiktsdokumentet svarer intervjugruppen at de har drøftet ulike årsaksforhold basert på lokal kunnskap i folkehelseforum uten at det er tatt med inn i oversiktsdokumentet. Oversiktsdokumentet har vært oppe til politisk behandling.

Oversiktsdokumentet er brukt som grunnlag for kommunens nye planstrategi som nå er under utarbeidelse (Denne ble vedtatt 11. juni 2024). Kommunen skriver i planstrategien at oversiktsdokumentet skal brukes som grunnlag for revidering av samfunnsplanen og ulike temaplaner. En av årsakene til at de nå vurderer å flytte folkehelsekoordinator høyere opp i organisasjonen har sammenheng med at oversiktsdokumentet bør gjøres mer kjent ute i de ulike sektorene. Intervjugruppen forteller videre at de flere ganger har drøftet om kommunen bør ha en egen folkehelseplan. De har kommet frem til at kommunen best ivaretar folkehelsearbeidet ved å innarbeide folkehelse i alle relevante planer, herunder «folkehelse i alt vi gjør». I kommuneplanen er det valgt 3 satsingsområder mot 2030, der det ene er «Det gode liv i Gol», hvor overordnede mål og strategier for arbeid med målgruppen er tatt inn. Gol har sammen med de andre kommunene i regionen laget en felles handlingsplan for folkehelse. Planen er utarbeidet av den interkommunale folkehelsegruppen. Gruppa har hatt et særlig fokus på oppvekstmiljø (0-18 år), deriblant økt samarbeid mellom skole og idrettslag og ansvarliggjøring av foresatte som viktigste aktør i rusforebyggende arbeid. Eks ved programmet «kjærlighet og grenser» i skolen.

Kommunen har i spørreundersøkelsen svart nei på spørsmål om det gjennomføres evaluering og internkontroll av folkehelsearbeidet. Under intervjuet trekker kommunen frem eksempler på bruk av kvalitetsstyringsverktøy, avviksoppfølging og internkontroll som generell forbedring av kommunens tjenester til sine innbyggere.

5.  Statsforvalterens tilbakemelding og kommentar

Folkehelseloven skal bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevne sosiale helseforskjeller. Folkehelseloven skal danne et grunnlag for bedre samordning av folkehelsearbeid på tvers av sektorer og mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.

Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i tilsynet. Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge, og vil gi en tilbakemelding på dette. Tilbakemeldingen bygger på informasjon fra spørreundersøkelsen, kommunale dokumenter (se vedlegg) og intervjuer.

I tilsynet har statsforvalteren undersøkt om kommunen;

• Har oversikt over positive og negative faktorer som kan påvirke barn og unges psykiske
• Følger opp oversikten i planarbeidet med mål, strategier og utbedrende
• Iverksetter nødvendige tiltak for å møte utfordringene for barn og unges psykiske

Kommunen har et oppdatert oversiktsdokument som også inkluderer faktorer med betydning for barn og unges psykiske helse. Herunder gode oppvekst- og levekårsforhold med fokus på barnehage, skole, mobbing, husholdningsøkonomi, sosialt miljø og helsetilstand. Vi vurderer videre at oversiktsdokumentet mangler i noe grad en vurdering av at informasjon og kunnskap som er hentet inn settes inn i en lokal kontekst. Det kan henge sammen med manglende bruk av epidemiologisk kompetanse da kommuneoverlege som kjent ikke har bidratt i utarbeidelsen.

Mål og strategier for folkehelsearbeidet er tatt inn i kommuneplanens samfunnsdel. Det er også fastsatt flere målrettede folkehelsetiltak i handlingsplan for folkehelse i Hallingdal (2016-2019). Dette synliggjøres gjennom Gol kommune sitt satsningsområde «Det gode liv på Gol». Kommunen har i mindre grad dokumentert hvilke vurderinger som ligger til grunn for valg av strategier.

Samfunnsdelen følges opp gjennom handlingsplan og budsjett for å sikre at prioriteringer blir gjennomført og at det blir satt av ressurser til gjennomføring. Når det gjelder handlingsplan for folkehelse Hallingdal er det uklart hvordan den følges opp og rulleres i tråd med kommunenes øvrige planarbeid.

Vi ser at kommunen planlegger for folkehelsetiltak gjennom sentrale kommunale planer som helse- og omsorgsplan, kvalitetsplan for grunnskolen, kulturplan og plan for idrett fysisk aktivitet og friluftsliv.

Vi vurderer at kommunen jobber mest systematisk med folkehelsearbeid i den delen som omhandler oversikt over helsetilstand, mål og planlegging og folkehelsetiltak. Og i noe mindre grad med læring og forbedring av det systematiske folkehelsearbeidet. Det er etablert arenaer for å diskutere folkehelseutfordringer knyttet til barn og unges oppvekst og levekår, men kommunen gjennomfører ikke i tilstrekkelig grad evaluering av sitt folkehelsearbeid.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 18.04.2024

Tilsynsbesøket ble gjennomført 16.mai i kommunestyresalen med kommunenes ledelse.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter er innhentet av statsforvalter på eget initiativ. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Dokumenter som er gjennomgått og lagt til grunn i kap.4

• Oversikt over folkehelsetilstanden og påvirkningsfaktorer
• Kommuneplanens samfunnsdel (2018)
• Forslag til kommunal planstrategi (2024-2027)
• kommunedelplan for helse og omsorg (2017-2026)
• Kulturplan (2020-2030)
• Plan for idrett, aktivitet og friluftsliv (2018-2021)
• kvalitetsplan for grunnskolen (2018-2021)
• Handlingsplan for folkehelse Hallingdal (2018-2021)

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten

• Seniorrådgiver Anette Klock Oslo og Viken tilsynsleder
• Assisterende fylkeslege Øystein Holmedal Intervjuer
• Seniorrådgiver Anne F. Bråthe intervju bistand
• Seniorrådgiver Kjell- Olaf Richardsen referent

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet