Rapport med varsel om å pålegge retting av lovbrudd – Nannestad kommune Nav sitt ansvar for tjenesten økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig økonomisk situasjon 2024

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Nannestad kommune og besøkte i den forbindelse Nav Nannestad Gjerdrum fra 27.05.2024 til 29.05.2024. Oppsummerende møte ble avholdt 03.06.2024. Vi undersøkte om Nav gir innbyggerne økonomisk råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Tjenesten økonomisk råd og veiledning i sosialtjenesteloven § 17, er en av de individuelle tjenestene som kommunen har ansvar for.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalteren ba om tilbakemelding på foreløpig rapport innen 12.07.2024. Denne fristen ble utsatt som følge av ferieavvikling. Vi mottok 02.08.2024, to bemerkninger som er tatt inn i den endelige rapporten.

Statsforvalterens konklusjon

Ved dette tilsynet ble det avdekket følgende lovbrudd:

Nav fatter ikke alltid vedtak om tjenesten økonomisk rådgivning til personer som mottar tjenesten. Vedtak om økonomisk rådgivning fattes kun i de tilfellene der problemene har blitt så økonomisk og juridisk komplekse at dette krever bistand fra økonomisk rådgiver ved kontoret. Vedtak som er fattet mangler oppstartstidspunkt og begrunnelse.

Tjenesten skal tildeles i vedtak, som skal inneholde tidspunkt for oppstart. Det er ingen rutiner som viser i hvilke situasjoner vedtak skal fattes og hvordan hastegrad skal vurderes. Manglende vedtak fører til tap av klagerett på blant annet ventetid på oppstart av tjenesten. For sen oppstart av tjenesten kan få konsekvenser som tvangssalg av eiendom, utleggstrekk og stengt strøm som vil øke belastningen for den enkelte og dens familie. For få vedtak fører til manglende oversikt over hvor mange som trenger eller mottar tjenesten og om tjenesten blir gitt i tide. Ledelsen har på denne måten ikke tilstrekkelig oversikt over behov for tjenesten og kan dermed ikke følge med på, styre og tilpasse tjenesten. Navs internkontroll har ikke avdekket at det mangler vedtak for enklere rådgivning, eller om rådgivningen starter som avtalt.

Nav-kontoret dokumenterer ikke opplysninger i oppfølgingen. Journalnotat inneholder i liten grad opplysninger om den enkelte brukers situasjon. Det er få helhetlige kartlegginger og notater som viser planmessig oppfølging knyttet til økonomisk rådgivning. Opplysninger om brukeren nedtegnes også utenfor felles fagsystem på Nav. Opplysningene kan dermed ikke kontrolleres og etterprøves, og brukeren sikres ikke en kontinuitet i tjenesten. Manglende systematisk oppfølging i tjenesten medfører at brukere ikke blir kartlagt, inkludert brukere med forsørgeransvar. Det er heller ikke dokumentert at brukerne får tiltak basert ut fra sitt behov for tjenesten. Konsekvensen for brukerne er at de kan komme i større økonomisk uføre enn nødvendig.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus har kommet til at Nav Nannestad Gjerdrum har brutt sosialtjenesteloven §§ 4, 17, 41, 42, 43, forvaltningsloven §§ 11, 11d, 17, 23 og kommuneloven § 25-1. Dette brevet er derfor også et vedtak som pålegger kommunen å rette lovbrudd i samsvar med kommuneloven § 30-4.

Pålegg innebære at lovbruddene skal rettes innen 31.01.2025. I kapittel 6 kommer det frem opplysninger om hva pålegg om retting i denne saken innebærer for Nannestad kommune.

1. Tilsynets tema og omfang

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om tjenesten økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig økonomisk situasjon er forsvarlig. 

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret gjør tjenesten økonomisk rådgivning tilgjengelig
• Nav-kontoret fatter skriftlig vedtak om tjenesten og starter opp tjenesten til riktig tid
• Nav-kontoret sørger for en forsvarlig oppfølging av tjenesten økonomisk rådgivning

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Det betyr at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlig økonomisk rådgivning.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Statsforvalteren har derfor hatt samtale med et utvalg brukere i dette tilsynet.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren har myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Økonomisk rådgivning er en del av tjenesten opplysning, råd og veiledning som er hjemlet i sosialtjenesteloven § 17. I følge § 4 skal tjenesten være forsvarlig.

For å kontrollere om tjenesten er forsvarlig har Statsforvalteren undersøkt:

Krav til forsvarlig tilgjengelighet til tjenesten

Nav-kontoret gjør tjenesten økonomisk rådgivning tilgjengelig, se sosialtjenesteloven §§ 17, 4, forvaltningsloven § 11 og kommuneloven § 25-1.

Kravet innebærer at kommunen ved Nav-kontoret

• identifiserer personers mulige behov for økonomisk rådgivning
• ikke avviser personer med mulig behov for økonomisk rådgivning ved å henvise til Økonomi- og gjeldsrådgivningstelefonen i Nav eller andre aktører
• gir personer med mulig behov for økonomisk rådgivning tilpasset informasjon ut fra personens forutsetninger og behov, slik at de blir i stand til å søke om tjenesten
• nedtegner og dokumenterer muntlige søknader om økonomisk rådgivning

Krav til forsvarlig beslutning og oppstart av tjenesten

Nav-kontoret fatter skriftlig vedtak om tjenesten og starter opp tjenesten i riktig tid, se
sosialtjenesteloven §§ 17, 4, 41, 42, 43orvaltningsloven §§ 17 og 23, og kommuneloven § 25-1.

Kravet innebærer at kommunen ved Nav-kontoret

• gir brukeren mulighet til samtale om sitt behov før det fattes vedtak
• fatter skriftlige vedtak om økonomisk rådgivning
• setter frist for oppstart av tjenesten i vedtaket, ut fra brukerens behov og om saken haster
• starter tjenesten ut fra brukerens behov og om saken haster

Krav til forsvarlig oppfølging

Nav-kontoret sørger for en forsvarlig oppfølging av tjenesten økonomisk rådgivning, se Sosialtjenesteloven §§, 17, 4 og 42, kommuneloven § 25-1 forvaltningsloven §§ 17.

Kravet innebærer at kommunen ved Nav-kontoret

• gir brukeren tilbud om samtaler under oppfølgingen
• kartlegger brukerens økonomiske forhold, det vil si inntekter, utgifter, eiendeler/ og gjeld, og om brukeren har prioritert bort nødvendige utgifter
• kartlegger særskilte utgifter til barn, når brukeren har forsørgeransvar
• kartlegger om andre forhold i brukerens livssituasjon kan påvirke valg av tiltak i den økonomiske rådgivningen
• kartlegger i samarbeid med brukeren
• utformer tiltakene i samarbeid med brukeren
• tilbyr økonomisk rådgivning for ulike typer av økonomiske problemer med ulik alvorlighetsgrad
• dokumenterer opplysninger som kommer fram i oppfølgingen, slik at opplysningene kan kontrolleres og etterprøves, og for å sikre kontinuitet i tjenesten

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

For mer utfyllende informasjon, se Veileder for landsomfattende tilsyn 2024-25 Nav-kontorenes ansvar for tjenesten økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig økonomisk situasjon

3.  Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak som skal sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Generelt om kommunene og organiseringen av de sosiale tjenestene

Fra 01.10.2021 fikk Gjerdrum og Nannestad et felles Nav kontor, hvor Nannestad er vertskommune for samarbeidet. Kommunene ligger i Osloregionen i Akershus fylke, og har til sammen et innbyggertall på 23 598 1. kvartal 2024 (SSB).

Nav Nannestad Gjerdrum er organisert under kommunedirektør i vertskommunen Nannestad.

Alle virksomhetsledere rapporterende direkte til kommunedirektøren, og Nav-leder deltar i kommunens ledergruppe. Organisasjonsmodellen er vurdert som lite effektiv og hensiktsmessig da det faglige spennet blir stort. Det er derfor besluttet å innføre kommunalt ledernivå mellom virksomhetsledere og kommunedirektøren. Derimot vil Nav fremover ha kommunedirektøren som nærmeste leder i kommunen. Avgjørelsen begrunnes med at Nav har tjenester som gis på tvers av kommunens øvrige tjenesteyting. Nav er også vurdert som en naturlig og overordnet samarbeidspartner på tvers av de kommunale tjenestene i kommunene. 

På tilsynstidspunktet var det 41 ansatte ved kontoret fordelt på 3 avdelinger. Ungdomsteamet og beholde arbeid, Flyktningteamet og fellestjenesten, samt Skaffe arbeid og jobbstøtteteamet. Kontoret ledes av en ledergruppe på tre avdelingsledere med Nav-leder som virksomhetsleder, og en controller som stabsstøtte.

Kontoret har tre stillinger som økonomisk rådgiver, hvorav en var ubesatt på tilsynstidspunktet. De økonomiske rådgiverne behandler saker på nivå 3 og delvis på nivå 2, det vil i praksis si økonomisk rådgivning til brukere med noe mer gjeldsproblematikk. Det er vanlig å dele opp økonomisk rådgivning i tre tiltaksnivåer, hvor nivå 1 omfatter generell økonomisk rådgivning og nivå 2 er veiledning i situasjoner der bruker har midlertidig betalingsproblem. På nivå 3 gjelder råd og veiledning i situasjoner der brukeren har et varig betalingsproblem.

I tillegg utfører de økonomiske rådgiverne oppgaver fra Husbanken, som startlån og bostøtte. De følger også opp forvaltningsavtaler Nav har inngått med brukere som har et økonomisk disposisjonsproblem. Forvaltning er et tiltak Nav kan tilby, som innebærer at bruker for en tidsperiode overlater helt eller delvis til Nav å disponere sine midler til dekning av nødvendig livsopphold og andre betalingsforpliktelser. Avdelingsleder for Flyktningteamet og fellestjenester har lederansvar for arbeidsoppgavene de økonomiske rådgiverne utfører.

Alle avdelingene har veiledere som jobber etter lov om sosiale tjenester, og kontoret har totalt 6 ordinære veiledere som har kommunale oppgaver. Brukerporteføljen er i hovedsak fordelt mellom dem ut fra brukers fødselsdato. En fagansvarlig har et særlig ansvar for å følge opp de sosiale tjenestene ved kontoret, inkludert å godkjenne vedtak og behandle klagesaker. I tillegg har en veileder og avdelingsleder i avdelingen Skaffe arbeid og jobbstøtteteamet, samt controller vedtaksmyndighet.

Nav-leder rapporterer til kommunedirektøren i Nannestad kommune og møtes hver 14. dag.  I tillegg rapporterer Nav-leder til Gjerdrum kommune månedlig og kvartalsvis. Det skal også gis orientering til Gjerdrum kommune om vedtak av prinsipiell karakter og sørge for god informasjonsflyt om tjenesteytingen og effekten av denne. Årsrapporten inneholder økonomi og omfang av tjenester det siste året.

I årsmelding for 2023 står det at Nav ser et behov for god økonomisk rådgivning knyttet til andelen gjelds– og disponeringsproblematikk i kommunene. Sakene beskrives som tyngre og mer tidkrevende å finne løsninger på som følge av høyt rente og prisnivå. Flere som henvender seg har forbruk- og kredittgjeld, og Nav forventet ved inngangen av 2024 en økning av denne typen saker for det kommende året.

Det er utarbeidet arbeidsmål for de ulike teamene på den enkelte avdeling. Avdelingsleder for Flyktningteamet og fellestjenester skal blant annet følge opp at ventetiden for samtale hos økonomiske rådgivere er under to uker. Avdelingslederne gjennomfører én til én samtaler med veiledere/økonomisk rådgivere en gang i måneden med fokus på arbeidsoppgaver og måloppnåelse. Det er ledermøter ukentlig. Én gang i måneden gjennomgås målene for halvåret. Ledelsen har egne møter med controller hvor økonomi er tema.

Saksbehandling etter lov om sosiale tjenester skal godkjennes av en ansatt med vedtaksmyndighet. Det er controller, fagansvarlig og en veileder på avdelingen Skaffe arbeid og jobbstøtte som skal utføre godkjenningen. Avdelingsleder på avdelingen Skaffe arbeid og jobbstøtteteamet var under opplæring på tilsynstidspunktet.  Feil og mangler blir notert i avvikssystemet TQM-system. Returmelding sendes i fagsystemet Socio til respektiv saksbehandler.  

Det gjennomføres ukentlige fagmøter hvor avdelingsleder og fagansvarlig deltar. Økonomiske rådgivere deltar ved behov. Controller tar månedlig stikkprøver av hvert 15. vedtak etter sosialtjenesteloven.

Kontoret har egen prosedyre for kartlegging av brukere og rutiner for økonomisk rådgivning, som heter «egne tiltak». Her er det gitt en oversikt over hva alle medarbeidere ved kontoret skal kunne bistå bruker med, og gi av råd til brukere med økonomiske problemer.

Det skal gjennomføres strategiske fagmøter hver 6. uke med fagansvarlige og ledere, med innspill fra begge parter.

I de tre neste avsnittene vil funn fra tilsynet bli presentert knyttet til tilgjengelige tjenester, beslutning og oppstart, og til slutt oppfølging. Funnene bygger på informasjon som er innhentet via rutiner, prosedyrer, brukermapper og intervjuer med ansatte og brukere.

Tilgjengelighet til tjenesten økonomisk råd og veiledning

På kommunens hjemmesider er det informasjon om tjenesten med telefonnumrene til de økonomiske rådgiverne. Det er i tillegg utarbeidet eget informasjonsskriv som veiledere og økonomiske rådgivere kan levere til brukere som kan ha behov for tjenesten. Det var ingen journalnotat hvor det gikk fram at informasjon om tjenesten var gitt eller at muntlige søknader var nedtegnet, men ansatte oppgav at det gis muntlig informasjon om tjenesten til brukere de er i kontakt med. Det er også orientering om innholdet i den økonomiske rådgivningen internt og eksternt fra de økonomiske rådgiverne. I intervju med ansatte ble det opplyst om at økonomi er et sentralt tema i brukersamtalene. Veiledere oppgav at det er lav terskel for å henvise aktuelle saker til økonomiske rådgivere. Det gikk også fram av brukersamtaler at de hadde mottatt tjenesten.

Beslutning om å tilby tjenesten og oppstart av tjenesten

Flere brukere revisjonsteamet har snakket med var usikre på om de hadde mottatt vedtak. I intervju med ansatte ble det oppgitt at tjenesten blir gitt uten vedtak fra veiledere. Det er kun de økonomiske rådgiverne som fatter vedtak. Det er ingen praksis på at muntlige søknader nedtegnes når behovet fremmes av bruker. Gjennomgåtte vedtak viste at dato for når vedtaket ble avgjort er etter oppstart av tjenesten. Vedtakene manglet begrunnelse for oppstartstidspunktet. Gjennomgåtte journalnotater viste heller ingen vurdering knyttet til om saken hastet. I samtale med ansatte kom det likevel fram at det er en felles oppfatning av hva som kan være en hastesak, som for eksempel ved tvangssalg av bolig og strømrestanse. Brukere får tilbud om samtaler hos økonomisk rådgiver, og det er tatt kontakt med kreditor og Namsmann ved for eksempel situasjoner der bruker søker om gjeldsordning.

I intervjuer med ansatte og ledelsen ble det gitt ulik informasjon om hvem som har godkjenningsmyndighet på vedtak etter sosialtjenestelovens § 17. et er utarbeidet en sjekkliste ved godkjenning som var knyttet opp mot vedtak på økonomisk stønad, men ingen tilsvarende liste for avgjørelser etter lovens § 17. Stikkprøvekontrollen på hvert 15. vedtak hadde ikke fanget opp noen vedtak etter lovens § 17. Ansatte med vedtaksmyndighet har ingen felles møter knyttet til sin rolle som godkjenner.

Oppfølgning av tjenesten

Økonomisk rådgivere journalfører i fagsystemet Socio, i egen Teamsgruppe samt på eget lokalt området i Teams og på papir. Veiledere journalfører i fagsystemet Socio.

Mappegjennomgangen av 20 brukersaker viste ingen systematisk journalføring i oppfølgingsarbeid.

Det var få opplysninger i journalene om hva som var gitt av økonomisk råd og veiledning til brukeren. Det ble bekreftet i intervjuene med ansatte og ledere at det er mangler ved journalføringen. Derimot ble det oppgitt at veilederne visste mer om brukerens situasjon enn det som kom fram av journalen. Ved søknad om økonomisk stønad viste kartleggingen som var utført samsvar med den utgiften som det var søkt stønad til. I journalene og informasjon fra intervjuer kom det fram at det i hovedsak er økonomiske rådgivere som kartlegger gjeld og formue.

Det er innarbeidet ny rutine for kartlegging ved kontoret, som beskriver at det hver 6. måned skal foretas ny og oppdatert kartlegging i sakene. Dette er ikke igangsatt i praksis ennå. Det var få notater i journal som viste en helhetlig kartlegging. Det samme gjaldt opplysninger om særlige utgifter til barna i sakene.

Flere brukere oppgav under intervju at de ikke opplever å bli involvert i egen sak, som for eksempel manglende informasjon om hva som skjer fremover der det er søkt gjeldsordning.

Det gikk fram av brukerintervjuene at det også var variert erfaring med hyppighet på samtaler underveis i oppfølgningen. Nav opplyste om at Namsmannen hadde lang saksbehandlingstid på søknader om gjeldsordning som medførte et opphold i pågående saker hos Nav.

Det var få opplysninger i journalene om forhold hos bruker som hadde påvirket valg av tiltak i oppfølgingen. Derimot ble det oppgitt i intervju med ansatte at alle nivåene på råd og veiledning tilbys ut fra hva bruker har behov for.  Journalene viste ikke vurdering knyttet til alvorlighetsgrad og om tiltakene samsvarer med behov. Flere ansatte oppgav likevel at de gjør en prioritering av hastegrad der tiltaket f.eks. er stønad til dekning av strømrestanse eller husleierestanse.

Det kom fram av intervjuene med ledere, veiledere og økonomisk rådgivere at det er uklart hvem som har ansvar for å gi veiledning på nivå 2. Det er ikke rutiner for hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, og når saken skal henvises til økonomisk rådgiver.

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Her vil temaene i prosessen for økonomisk rådgivningen bli tatt opp i tidligere nevnte rekkefølge;

Forsvarlig tilgjengelighet, forsvarlig beslutning og oppstart av tjenesten, samt forsvarlig oppfølgning

Forsvarlig tilgjengelighet

Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at tjenestene er forsvarlig, men Nav-kontoret har det løpende ansvaret for å gi tjenester til brukerne. Personer med behov for økonomisk rådgivning er ofte i en vanskelig livssituasjon. Det er derfor viktig at tjenesten er tilgjengelig slik at personene får hjelp. Nav må kunne avdekke mulige behov for økonomisk rådgivning ved å identifisere hvem som har eller står i fare for å få økonomiske problemer. Nav skal gi tilpasset informasjon om tjenesten. Økonomisk rådgivning er et lavterskeltilbud og det er avgjørende at den blir gitt i riktig tid.

Ved Nav Nannestad Gjerdrum var det høyt fokus på økonomi i brukermøtene. Selv om avdekkede behov for tjenesten ikke ble nedtegnet som en muntlig søknad, ble det oppgitt at råd og veiledning ble gitt. I tyngre saker oppgav veiledere at det var enkelt å overføre saken for videre oppfølgingen til økonomisk rådgiver. Opplæring og informasjon om tjenesten ble gitt av de økonomiske rådgiverne både internt på kontoret og eksternt i kommunen. Informasjon om tjenesten og direktenummer til  de økonomiske rådgiverne ligger åpent på kommunens hjemmesider. Kontoret hadde normalt i underkant av 14 dagers ventetid for samtaler med en veileder eller økonomisk rådgiver. Disse funnene, i tillegg til at brukere oppgav at de hadde mottatt tjenesten uavhengig av om de mottok ytelser fra Nav eller ikke, gir holdepunkter for en forsvarlig tilgjengelighet.

Forsvarlig beslutning og oppstart av tjenesten

Økonomisk råd og veiledning er en individuell tjeneste, som innvilges etter en konkret vurdering. Tjenesten er et lavterskeltilbud Nav skal tilby både i et forebyggingsøyemed og for å bidra til at den enkelte får mer kontroll over sin økonomiske situasjon. Råd og veiledning er en individuell tjeneste Nav skal fatte vedtak om.

Det var kun økonomiske rådgivere i Nav-kontoret som fattet vedtak på tjenesten de gav. Disse vedtakene inneholdt ikke de formkrav som loven stiller. Alle vedtakene revisjonsteamet gjennomgikk, manglet begrunnelse og oppstartstidspunkt. Ledelsen hadde ikke system for å følge med på om tjenesten ble gitt i rett tid. Derimot ble det ført statistikk over ventetid på samtaler ved henvendelse til de økonomiske rådgiverne. Oversikten gav ingen informasjon om hastegrad eller videre oppfølgning.

Alle vedtak etter sosialtjenesteloven skal godkjennes av en med vedtaksmyndighet. Det var utarbeidet skriftlig rutine på hvem som har denne myndighet, men dette var ikke kjent for alle ansatte. Det hadde derfor utviklet seg en forståelse for at de økonomiske rådgiverne kunne godkjenne for hverandre.

Dette skyldes i stor grad at ingen veiledere fattet vedtak, og at vedtak som ble fattet ikke ble sendt i fastsatt godkjenningsrunde. Samlet sett medfører dette at de rutiner og prosedyrer som var utarbeidet ikke fanget opp at flere brukere ikke hadde mottatt vedtak, og at vedtak som var fattet hadde mangler. Ledelsen har dermed ikke det totale bilde av hvem som har behov, om tjenesten gis til rett tid og utfordringsbilde den enkelte bruker har ved henvendelse.

Vedtak skal sikre en skriftlig tilbakemelding til brukeren, der det skal gå fram hva som ligger til grunn for avgjørelsen, og slik at tjenestemottaker forstår avgjørelsen. Vedtaket gjør det også mulig å overprøve avgjørelsen. Når det ikke fattes vedtak, svekker det rettsikkerheten til brukeren og mulighet for å kunne medvirke i egen sak.

Nav Nannestad Gjerdrum hadde på tilsynstidspunktet ikke en styring som fanget opp at praksisen ikke er i tråd med regelverket. Svak internkontroll gir i seg selv en høy risiko for svikt i tjenesten og en mulighet for at praksisen ikke blir så lik som mulig ut til brukerne.

Forsvarlig oppfølgning

Gjennomgangen av brukermapper viste lite systematisk journalføring i fagsystemet Socio. Det var ikke en fastsatt praksis på hvor de økonomiske rådgiverne skulle nedtegne arkivverdig informasjon. Notater i brukeroppfølgningen var både i Socio, papirform og på eget lokalt digitalt område på Teams.

Det var spor i journaler og vedtak om at tjenesten ble gitt på alle nivåer. Derimot forelå det få skriftlige opplysninger og dokumentasjon på vurdering av hastegrad og bakgrunnen for tiltak som var igangsatt. Det ble opplyst om at Namsmannen hadde lang saksbehandlingstid på søknader om gjeldsordning som medførte et opphold i pågående saker hos Nav. Dette ble ikke notert i saken som årsaken til at prosessen i brukeroppfølgningen hadde stoppet opp. I de sakene der bruker hadde annen oppfølgning fra Nav, var det noe mer informasjon om den helhetlige situasjonen til brukeren og vedkommende sin familie. Det totale bildet viste likevel at opplysninger av relevans i liten grad var skriftliggjort.

Etter forvaltningslovens § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken nedtegnes. Det kommer også indirekte frem i forvaltningsloven § 17 og § 18 ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Hva som skal nedtegnes, vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak. Både i et faglig og i et ledelses-/styringsperspektiv er dokumentasjon viktig. Gjennom dokumentasjonen er det mulig i ettertid å se og vurdere det arbeidet som er gjort. Dette er viktig for å kunne trekke lærdom av tidligere praksis.

Ledelsen hadde fanget opp at den helhetlige kartleggingen var svak ved kontoret. Det var også få opplysninger om barna i sakene. Det var derfor innført rutine på at re-kartlegging skulle gjennomføres hver 6. måned i sakene. Det var også utarbeidet et eget kartleggingsskjema, som ansatte var kjent med. Gjennomgang av brukermapper viste imidlertid at praksisen ikke var kommet tilstrekkelig i gang.

Mangel på journalføring gir en høy risiko for at tjenesten ikke er forsvarlig, og det sikrer ikke brukermedvirkning eller rettsikkerheten. Samlet sett forelå det få løpende notater i oppfølgingsløpet og lite planmessig informasjon om tiltak som var iverksatt, og det fører til at praksisen ved kontoret ikke er forsvarlig. Det var også flere brukere som oppgav i intervju at de ikke opplevde en reell medvirkning i egen sak, og at de ikke alltid fikk informasjon om hva som skulle skje fremover.

Styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å gi forsvarlige tjenester og sikre at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Risiko for svikt i tjenesteutøvelsen er høy dersom ledelsen ikke har en tilstrekkelig styring av tjenestetilbudet.

Nav Nannestad Gjerdrum har en styringslinje fra kommunedirektør, Nav-leder til avdelingsledere og fagansvarlige. Kontoret har oversendt skriftlige rutiner for økonomisk rådgivning – kalt egne tiltak datert, 01.10.2021. Her vises det til hva alle medarbeidere ved Nav Nannestad Gjerdrum skal kunne gi av grunnleggende privatøkonomiske rådgivning og råd ut fra brukerens gjeldssituasjon. Derimot er det ikke rutiner for hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, og når saken skal henvises til økonomisk rådgiver. I praksis medførte dette at det var utydelige og noe vilkårlig om bistand på nivå 2 ble gitt av veileder eller økonomisk rådgiver. I tillegg forelå det ingen rutiner for å nedtegne hastegraden i sakene, noe som innebærer liten mulighet for ledelsen til å følge med på om tjenesten blir gitt til riktig tid. Noen opplysninger i brukeroppfølgningen på nivå 3 var lagret på en slik måte at det er vanskelig for ledelsen å følge med på tjenesteytingen. Det ble opplyst om at ledelsen følger med på at ventetiden for samtaler hos de økonomiske rådgiverne ikke gikk utover 14 dager. Dette alene sikrer imidlertid ikke at tjenesten har oppstart i samsvar med sakens hastegrad, selv om kort ventetid på samtale kan bidra til økt tilgjengelighet.

I praksis var ingen vedtak etter lovens § 17 fanget opp i stikkprøvekontrollen. I tillegg vist tilsynet at det hadde utviklet seg en oppfatning ved kontoret om at de økonomiske rådgiverne kunne godkjenne vedtakene for hverandre. Dette forholdet var ikke avdekket av ledelsen. Det var dermed ikke blitt registrert at vedtakene om tjenesten ikke inneholdt de formkrav som loven krever.

Det var kjent ved kontoret at flere brukere mottok tjenesten uten vedtak. Ledelsen hadde ikke satt inn tiltak for å rette dette. Derimot ble det oppgitt av ledelsen i tilsynet at de har stor tiltro til de ansattes kompetanse og evne til å gi brukeren gode tjenester ut fra behov. Flere på ledernivå oppgav at kontoret benyttet prinsippene knyttet til tillitsbasert ledelse. Statsforvalteren bemerker at tillitsbasert ledelse må kombineres med god styring og internkontroll for å sikre at innbyggerne får likeverdige og forsvarlige tjenester.

Det ble gjennomført ukentlige fagmøter hvor veiledere, avdelingsleder og fagansvarlig deltar. I disse møtene blir aktuelle problemstillinger tatt opp og de økonomiske rådgiverne deltar ved behov. Møtestrukturen kan bidra til kompetanseutvikling og til en mer lik tjenesteyting ut til brukerne. Derimot viser styringssystemet likevel lite systematisk kontroll på dette tjenesteområdet. Det var få vedtak som hadde gått igjennom vedtakskontrollen og ingen feil eller mangler var notert i avvikssystemet TQM. Dette medfører at systematiske svikt ikke blir fanget opp. Det var kjent for ledelsen at journalføringen i sakene var mangelfulle. Det var derfor utarbeidet et kartleggingsverktøy som skal benyttes i samtaler. Informasjonen skal nedtegnes i fagsystemet Socio. Derimot sikrer ikke denne arbeidsrutinen at øvrig arkivverdige opplysninger i brukeroppfølgningen nedtegnes fortløpende.

Det ble også oppgitt i egenvurderingen i forbindelse med tilsynet at kommunens øverste ledelse i liten grad etterspør tilstanden og risiko for svikt i tjenesten økonomisk rådgivning, men at det var avdekket et behov for å utvide ledergruppen ved Nav. Det var nylig ansatt en avdelingsleder med ansvar for tjenestene etter lovens §§ 18 og 19, samt økonomisk rådgivning på nivå 1 og 2 etter lovens § 17.

Oppsummert mener vi at det samlet sett er mangler i styringen av tjenesten økonomisk råd og veiledning. Tilsynet har avdekket forhold som ledelsen ikke var kjent med, som at vedtakene hadde formelle mangler. Selv om det var enighet ved kontoret om at journalføringen var mangelfull, og positivt at det var iverksatt systematisk tiltak av kartleggingsarbeidet, var det ingen rutiner for hvordan skriftliggjøring i saksbehandlingen og brukeroppfølgningen skulle etterprøves av ledelsen. De kontrolltiltak som er iverksatt ligger i hovedsak på fagansvarlig og controller, og det er få styringsverktøy som sikrer en felles praksis for tjenesten økonomisk råd og veiledning. Det er derfor svakheter i systemet som kan gi ulik praksis og risiko for at feil i utøvelsen av tjenesten ikke avdekkes. Når økonomisk rådgivning på nivå 1 og 2 gis uten vedtak, samt at kartleggingen og oppfølgningen som gis ikke alltid nedtegnes, svekker dette både rettsikkerheten til tjenestemottaker og brukermedvirkningen.

5.  Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Ved dette tilsynet ble det avdekket følgende lovbrudd:

Nav fatter ikke alltid vedtak om tjenesten økonomisk rådgivning til personer som mottar tjenesten. Vedtak om økonomisk rådgivning fattes kun i de tilfellene der problemene har blitt så økonomisk og juridisk komplekse at dette krever bistand fra økonomisk rådgiver ved kontoret. Vedtak som er fattet mangler oppstartstidspunkt og begrunnelse.

Tjenesten skal tildeles i vedtak, som skal inneholde tidspunkt for oppstart. Det er ingen rutiner som viser i hvilke situasjoner vedtak skal fattes og hvordan hastegrad skal vurderes. Manglende vedtak fører til tap av klagerett på blant annet ventetid på oppstart av tjenesten. For sen oppstart av tjenesten kan få konsekvenser som tvangssalg av eiendom, utleggstrekk og stengt strøm som vil øke belastningen for den enkelte og dens familie. For få vedtak fører til manglende oversikt over hvor mange som trenger eller mottar tjenesten og om tjenesten blir gitt i tide. Ledelsen har på denne måten ikke tilstrekkelig oversikt over behov for tjenesten og kan dermed ikke følge med på, styre og tilpasse tjenesten. Navs internkontroll har dermed ikke avdekket at det mangler vedtak for enklere rådgivning, eller om rådgivningen starter som avtalt.

Nav-kontoret dokumenterer ikke opplysninger i oppfølgingen. Journalnotat inneholder i liten grad opplysninger om den enkelte brukers situasjon. Det er få helhetlige kartlegginger og notater som viser planmessig oppfølging knyttet til økonomisk rådgivning. Opplysninger om brukeren nedtegnes også utenfor felles fagsystem på Nav. Opplysningene kan dermed ikke kontrolleres og etterprøves, og brukeren sikres ikke en kontinuitet i tjenesten. Manglende systematisk oppfølging i tjenesten medfører at brukere ikke blir kartlagt, inkludert brukere med forsørgeransvar. Det er heller ikke dokumentert at brukerne får tiltak basert ut fra sitt behov for tjenesten. Konsekvensen for brukerne er at de kan komme i større økonomisk uføre enn nødvendig.

Statsforvalteren i Oslo og Viken har foreløpig kommet til at Nav Nannestad Gjerdrum har brutt sosialtjenesteloven §§ 4, 17, 41, 42, 43, forvaltningsloven §§ 11, 11d, 17, 23 og kommuneloven § 25-1.

6.  Vedtak om å pålegge retting av lovbrudd

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus pålegge kommunen å rette lovbrudd i medhold av kommuneloven § 30-4.

Pålegg om retting innebære at:

1. Kommunen skal iverksette tiltak for å sørge for at tjenestene er i tråd med lovkrav på følgende områder:
   1. Beslutning og oppstart av tjenesten økonomisk rådgivning
   2. Oppfølging av tjenesten økonomisk rådgivning med kartlegging og tiltak
2. Kommunen skal legge en plan for forbedringsarbeidet med egne frister, og oversende denne til Statsforvalteren. Planen skal inneholde en beskrivelse av hvordan kommunen vil følge med på om de iverksatte tiltakene fører til endring, ved å sammenligne de forventede og faktiske resultatene.
3. Lovbruddene skal være rettet innen 31.01.2025
4. Innen denne fristen skal kommunen oversende følgende til Statsforvalteren:
   1. beskrivelse av gjennomførte tiltak
   2. beskrivelse av hvordan kommunen evaluerer tiltakenes effekt
   3. beskrivelse av hvordan kommunen skal følge med på at tjenesten fremover er i tråd med lovkrav
   4. resultatet av en eventuell egenkontroll.
5. Kommunen skal oversende plan for forbedringsarbeidet til statsforvalteren innen 23.08.2024 og gi Statsforvalteren informasjon om status på gjennomføringen innen 08.11.2024.

Statsforvalteren skal deretter vurdere og evaluere kommunens oppfølging av vedtaket på bakgrunn av dokumentasjonen kommunen sender, og ta stilling til om tilsynet kan avsluttes.

Statsforvalteren vil etter behov avtale dialogmøter med kommunen og Nav som del av oppfølgingen av lovbruddet.

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør

Lena Kristin Hjelle
seniorrådgiver
Sosial- og barnevernavdelingen

Vedlegg - Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 21.03.2024

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Nannestad Gjerdrum, og innledet med informasjonsmøte 16.04.2024. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 03.06.2024.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Organisasjonsbeskrivelse Nav Nannestad Gjerdrum
• Oversikt over ansatte og ansvarsområdet
• Partnerskapsavtale Nav Nannestad Gjerdrum
• Avtale om interkommunalt samarbeid Nav Nannestad Gjerdrum
• Rutiner for økonomisk rådgivning
• Rutine for avvikshåndtering, avviksskjema etc.
• Rutine sjekkliste – godkjenning av vedtak
• Oversikt over fagsystemer
• Årsmelding 2023
• Strategidokument 2023-24
• Sjekkliste vedtakskontroll
• Økonomisk rådgivning - kartleggingsskjema

Det ble valgt 20 mapper etter følgende kriterier:

• Kun økonomisk rådgivning
• Kun økonomisk stønad
• Både økonomisk rådgivning og økonomisk stønad
  • Noen av sakene vi ba om skulle gjelde brukere med forsørgeransvar og brukere under 30 år

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet og som deltok på oppsummerende møte.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

Seniorrådgiver Lena Hjelle, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisjonsleder

Seniorrådgiver Magnhild Bell Pettersen, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor

Seniorrådgiver Siri Agathe Hustad-Jørgensen, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor

Alle tilsynsrapportar frå dette landsomfattande tilsynet

2024-2025 Nav – økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig livssituasjon

Søk etter tilsynsrapporter

Søk