Rapport med pålegg om retting av lovbrudd. Oslo kommune bydel Bjerke sitt ansvar for tjenesten økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig økonomisk situasjon 2024

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med bydel Bjerke og besøkte i den forbindelse Nav Bjerke fra 05.04.2024 til 07.05.2024. Vi undersøkte om Nav gir innbyggerne økonomisk råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Tjenesten økonomisk råd og veiledning i sosialtjenesteloven § 17, er en av de individuelle tjenestene som kommunen har ansvaret for.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Bydelen fikk anledning til å fremsette innsigelser eller kommentarer til Statsforvalterens foreløpige rapport med varsel om å pålegge retting. Bydelen hadde kommentarer til innholdet til rapporten. Kommentarene gjaldt faktagrunnlaget og er hensyntatt i endelig rapport. De har ikke hatt innvirkning på vår vurdering eller lovbruddet.

Statsforvalterens konklusjon

Ved dette tilsynet ble det avdekket følgende lovbrudd: 

Nav sørger ikke for at alle personer i en vanskelig økonomisk situasjon får informasjon og tilbud om tjenesten økonomisk rådgivning. Nav sørger ikke for at de brukerne det er aktuelt for får retten sin ivaretatt ved at det fattes vedtak i tråd med gjeldende regelverk.

Nav Bjerke har ikke et system som identifiserer alle brukere med behov for tjenesten økonomisk rådgivning. Brukere kan være i kontakt med Nav, og ha eller stå i fare for å få økonomiske problemer, uten at Nav fanger det opp. Konsekvensene for de brukerne dette gjelder kan være at de unødvendig opplever psykisk uhelse, utfordringer med å stå i eller komme i jobb, tap av bolig og dårligere muligheter til forsørgelse av familie. Videre er det svært nærliggende at de økonomiske problemene vokser seg unødvendig store i beløp og kompleksitet. Dette kan igjen føre til at det blir vanskeligere å finne løsninger for økonomien til brukerne fremover. 

Nav Bjerke har ikke et system som ivaretar rettsikkerheten til alle brukerne med behov og ønske om tjenesten. Nav-kontoret fatter ikke vedtak i alle tilfeller hvor bruker har rett på tjenesten. Brukere som er i kontakt med Nav Bjerke kan derfor bli avskåret fra å få tjenesten eller fra å få tjenesten til riktig tidspunkt. Videre inneholder flere av de vedtakene saksbehandlingsfeil. Det fremgår ikke hvilken vurdering Nav har gjort med tanke på hvilket tidspunkt de har satt som oppstart av tjenesten. Dette kan medføre at bruker ikke får oppstart av tjenesten til riktig tid. Manglende vedtaksfesting og fravær av begrunnelse i vedtak fratar eller minimerer brukernes mulighet til å klage på tjenesten.

Ledelsen følger ikke systematisk med på om Nav gir informasjon og tilbud om tjenesten til de som kan ha behov for opplysning, råd og veiledning, eller om retten til tjenesten blir vedtaksfestet.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus har kommet til at Nav Bjerke har brutt sosialtjenesteloven §§ 4, 17, 41, 42, 43, forvaltningsloven §§ 11, 11d, 17, 23 og kommuneloven § 25-1.

Statsforvalteren har på denne bakgrunn vedtatt å pålegge retting av lovbrudd, i medhold av kommuneloven § 30-4. Vedtaket fremkommer av kapittel 6.

1. Tilsynets tema og omfang

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om tjenesten økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig økonomisk situasjon er forsvarlig. 

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav gjør tjenesten økonomisk rådgivning tilgjengelig
• Nav fatter skriftlig vedtak om tjenesten og starter opp tjenesten til riktig tid
• Nav sørger for en forsvarlig oppfølging av tjenesten økonomisk rådgivning

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det betyr at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlig økonomisk rådgivning. Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Statsforvalteren har derfor hatt samtale med et utvalg brukere i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren har myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. Sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Økonomisk rådgivning er en del av tjenesten opplysning, råd og veiledning som er hjemlet i sosialtjenesteloven § 17. I følge § 4 skal tjenesten skal være forsvarlig. For å kontrollere om tjenesten er forsvarlig har statsforvalteren undersøkt:

Krav til forsvarlig tilgjengelighet til tjenesten

Nav gjør tjenesten økonomisk rådgivning tilgjengelig, se sosialtjenesteloven §§ 4 og 17, forvaltningsloven § 11 og kommuneloven § 25-1.

Kravet innebærer at bydel Bjerke ved Nav Bjerke

• identifiserer personers mulige behov for økonomisk rådgivning
• ikke avviser personer med mulig behov for økonomisk rådgivning ved å henvise til Økonomi- og gjeldsrådgivningstelefonen i Nav eller andre aktører
• gir personer med mulig behov for økonomisk rådgivning tilpasset informasjon ut fra personens forutsetninger og behov, slik at de blir i stand til å søke om tjenesten
• nedtegner og dokumenterer muntlige søknader om økonomisk rådgivning

Krav til forsvarlig beslutning og oppstart av tjenesten 

Nav fatter skriftlig vedtak om tjenesten og starter opp tjenesten i riktig tid, se
sosialtjenesteloven §§ 4, 17, 41, 42, 43 forvaltningsloven §§ 17 og 23, og kommuneloven § 25-1.

Kravet innebærer at bydel Bjerke ved Nav Bjerke

• gir brukeren mulighet til samtale om sitt behov før det fattes vedtak
• fatter skriftlige vedtak om økonomisk rådgivning
• setter frist for oppstart av tjenesten i vedtaket, ut fra brukerens behov og om saken haster
• starter tjenesten ut fra brukerens behov og om saken haster

Krav til forsvarlig oppfølging

Nav sørger for en forsvarlig oppfølging av tjenesten økonomisk rådgivning. Sosialtjenesteloven §§ 4, 17 og 42, kommuneloven § 25-1 forvaltningsloven § 17.

Kravet innebærer at bydel Bjerke ved Nav Bjerke

• gir brukeren tilbud om samtaler under oppfølgingen
• kartlegger brukerens økonomiske forhold, det vil si inntekter, utgifter, eiendeler/ og gjeld, og om brukeren har prioritert bort nødvendige utgifter
• kartlegger særskilte utgifter til barn, når brukeren har forsørgeransvar
• kartlegger om andre forhold i brukerens livssituasjon kan påvirke valg av tiltak i den økonomiske rådgivningen
• kartlegger i samarbeid med brukeren
• utformer tiltakene i samarbeid med brukeren
• tilbyr økonomisk rådgivning for ulike typer av økonomiske problemer med ulik alvorlighetsgrad
• dokumenterer opplysninger som kommer fram i oppfølgingen, slik at opplysningene kan kontrolleres og etterprøves, og for å sikre kontinuitet i tjenesten

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

For mer utfyllende informasjon, se Veileder for landsomfattende tilsyn 2024-25 Nav-kontorenes ansvar for tjenesten økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig økonomisk situasjon

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Generelt om kommunen og organiseringen av de sosiale tjenestene

Bydel Bjerke ligger i øst i ytre by og har nærmere 35 000 innbyggere. Bydelen er organisert i tre avdelinger; Organisasjon og samfunn, Oppvekst og velferd og Helse og mestring. Hver avdeling ledes av en avdelingsdirektør. Bydelsledelsen består av avdelingsdirektørene, og med bydelsdirektør som øverste leder. Nav ligger organisert under avdeling Oppvekst og velferd. Det er bydelsdirektøren som har det overordnede ansvaret for de sosiale tjenestene i bydelen, herunder tjenesten økonomisk rådgivning.

Nav Bjerke er nærmere 130 ansatte og er organisert i seks avdelinger under enhetsleder; Avdeling Levekår, Rus, psykisk helse og bolig, Arbeidsgiverbistand, Jobb, helse og marked, Ambulant, og Økonomi og drift. Avdelingene har hver sin leder. De sosiale tjenestene er fordelt på de fem førstnevnte avdelingene. Hver av disse avdelingene har to til fem Teamkoordinatorer. Teamkoordinator har ansvar for fagutvikling og godkjenning av vedtak. Spesialisten på tjenesten økonomisk rådgivning jobber i avdeling Jobb, helse og marked. Denne avdelingen har også et særskilt ansvar for fagområdet.

Enhetsleder rapporterer om de sosiale tjenestene i Nav til avdelingsdirektør for Oppvekst og velferd, som igjen rapporterer videre til bydelsdirektøren.

Nav har ukentlige møter for hele kontoret hvor det er fokus på fag og forbedring av tjenester. Sosiale tjenester er tema på annet hvert møte. Avdelingene har egne møter, enten ukentlig eller annenhver uke. Teamkoordinatorene har møter seg imellom hver andre uke, og annet hver av disse er satt av til sosiale tjenester. Team som arbeider etter lov om sosiale tjenester har ukentlige møter.

Tjenesten § 17 opplysning, råd og veiledning er et punkt i opplæringsplanen til alle nyansatte og i opplæringsplanen til de som skal begynne å jobbe med de sosiale tjenestene. Rutinene på økonomisk rådgivning beskriver hvordan tjenesten skal utføres. Rutinene angir også hvem som har ansvaret for hvilke deler av tjenesten, med henvisning til nivåene 1 til 3. Alle ansatte skal ifølge rutinene ha kompetanse til å hjelpe til med nivå 1 saker, og spesialisten har ansvaret for saker på nivå 3.

Det er praksis for når veileder skriver vedtak, at det sendes til en teamkoordinator eller avdelingsleder som skal gjennomgå og eventuelt godkjenne vedtaket.

Internkontrollrutinen beskriver at det skal gjennomføres stikkprøvekontroll av hvert 25. vedtak som fattes, og kontrollen skal skje månedlig. Rutinene sier at det skal utføres en grundig kontroll, hvor søknad, vedlegg og journalnotat skal gjennomgås. Kontrollen skal utføres av en mellomleder, og enhetsleder skal godkjenne gjennomførte kontroller. Utplukk av saker skjer automatisk fra fagsystemet. I de ordinære stikkprøvekontrollene for § 17 skal man kontrollere om innholdet og tidspunktet for veiledningen kommer klart frem. Det skal også kontrolleres om det er gitt råd og veiledning i saken. I tillegg foretar kontoret en utvidet kontroll med jevne mellomrom. Hovedformålet med de utvidede kontrollene er å avdekke eventuelle feil i den økonomiske beregningen og påse at bruker har fått råd og veiledning om å søke på aktuelle ytelser.

Tilsynslaget har gjennomgått 23 brukersaker. Sakene har inneholdt vedtak om tjenesten økonomisk stønad, vedtak om tjenesten økonomisk rådgivning, og vedtak som inneholder begge tjenester. Vi har snakket med syv brukere. Vi var kjent med på forhånd at alle syv hadde fått vedtak på tjenesten økonomisk rådgivning. Vi intervjuet 14 ansatte hos Nav. De intervjuede har oppgaver eller ansvar etter sosialtjenesteloven. I tillegg har tilsynslaget intervjuet avdelingsdirektør for Oppvekst og velferd som representant for bydelsledelsen. Statsforvalteren har i forbindelse med tilsynet gjennomgått innsendt dokumentasjon som listes i vedlegget.

Forsvarlig tilgjengelig tjeneste

Nav har rutiner som beskriver at alle veiledere på kontoret skal kunne forebygge og fange opp betalingsvansker (nivå 1). Rutinene sier at de skal være oppmerksomme på om brukere kan ha eller få økonomiske problemer. Den viser til hva som kan være risikofaktorer og nevner inntektsnedgang, samlivsbrudd, søknad om husleie- og strømrestanse, og nødhjelp, som slike tilfeller. Når behov for tjenesten identifiseres sier rutinen at det skal gis informasjon og tilbud om hva tjenesten kan hjelpe med, og gi tilbud om denne. Det er flere ansatte som opplyser at de ikke fikk opplæring i § 17 og hvordan tjenesten skal gis da de var nyansatte. Enkelte var ikke kjent med tjenesten før tilsynet.

Ansatte vi snakket med opplyser videre at de er kjent med at de har et ansvar for å fange opp mulige behov for tjenesten. Det kom frem i intervjuer at mange ansatte er kjent med flere og ulike risikofaktorer for å få økonomiske problemer. De ansatte sa også at de i slike tilfeller tar opp økonomi med bruker. Flere av de ansatte opplyser at de i mange tilfeller fanger opp at det er behov for tjenesten selv om bruker selv ikke gir uttrykk for det. Videre opplyser de fleste at økonomi generelt sett ofte er tema i samtaler med brukere, uavhengig av hovedårsaken til hvorfor bruker er i kontakt med Nav. Noen ansatte sa at behovet først avdekkes når det har blitt akutt, slik som ved utkastelse av bolig og stans av strøm.

De aller fleste av sakene vi gjennomgikk hadde opplysninger om økonomien til bruker. Det kunne være opplysninger bruker selv hadde fylt inn i forbindelse med en søknad om økonomisk stønad, eller et kartleggingsskjema fra en samtale som viste inntekter og utgifter. Journalnotater etter en henvendelse eller et møte, beskrev det som var snakket om av økonomi. I tillegg kunne opplysninger i tilknytning til en søknad om økonomisk rådgivning være notert.

Tilsynet avdekket at flere saker hadde opplysninger som viste økonomiske utfordringer, for eksempel at bruker hadde gjeld eller utleggstrekk, eller hadde søkt om strøm- eller husleierestanse eller nødhjelp, uten at det var spor av at det var gitt informasjon eller tilbud om tjenesten, eller tegn til at tjenesten var gitt.

Nav får meldinger om brukere som har behov for tjenesten i flere ulike kanaler. Det fremkom at dette kan være via andre tjenester i bydelen, Nav kontaktsenter, digitalt gjennom mitt.nav, eller at brukere kommer fysisk til kontoret. Flere av brukerne vi snakket med opplyste at de hadde tatt kontakt for økonomisk rådgivning på eget initiativ. Én bruker sa at vedkommende hadde fremmet behov for tjenesten og at det hadde gått omtrent et år før vedkommende fikk hjelp. De aller fleste av brukerne som hadde fått rådgivning sa imidlertid at de hadde fått hjelp når de trengte det.

På spørsmål om brukere henvises ut av kontoret, til for eksempel økonomirådstelefonen for bistand, svarte de ansatte at de ikke gjør det og at Nav gir hjelpen lokalt på kontoret.

Enkelte saker viste at det var benyttet tolk. De fleste vedtakene hvor bruker hadde søkt om økonomisk stønad hadde et vedlegg hvor det står «du kan få veiledning fra Nav – sosialtjenesteloven § 17 og forvaltningsloven § 11. Du kan få råd og veiledning fra NAV. NAV kan gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge utfordringer du har.»  Vi har sett på saker med for eksempel unge voksne, og vi har ikke sett spor av at Nav har tilpasset informasjon spesielt til disse. Vi spurte de ansatte om de tilpasset informasjonen de ga om tjenesten til brukers forutsetninger og behov. De ansatte kunne ikke komme på noen eksempler utenom bruk av tolk. Statsforvalteren kunne heller ikke finne saker der det fremgikk at tilpasset informasjon var gitt.

Det fremgikk at Nav nedtegner muntlige søknader. Det så vi var notert i enkelte saker da vi gjennomgikk saksdokumentasjon, og ansatte fortalte også om dette i intervjuer.

Det kommer frem i årsberetningen og understøttes av intervjuer med de ansatte at det er økt pågang på tjenesten etter §§ 17, 18 og 19. Bydelsledelsen opplyste at ledelsen ved Nav-kontoret ikke har meldt om behov til bydelsledelsen for styrking av kontoret i forlengelsen av dette.

Forsvarlig beslutning og oppstart av tjenesten

Nav har beskrevet i sine rutiner for hvordan tjenesten økonomisk rådgivning skal utføres. Rutinen til kontoret viser også til veilederen for § 17 utarbeidet av Arbeids- og velferdsdirektoratet. Her fremgår det at ved behov og ønske om tjenesten skal det fattes skriftlig vedtak på retten til denne. Vedtaket skal ha en dato for oppstart, og en begrunnelse som viser hvorfor denne datoen er valgt som oppstartstidspunktet.

Det fremgikk av tilsynet at det i de aller fleste tilfeller er kontakt med bruker før det fattes vedtak på tjenesten. Dette fremgikk av sakene vi gjennomgikk og ble bekreftet av ansatte.

De ansatte opplyste at de ofte gir råd og veiledning som kan falle inn under § 17. De sa imidlertid også at de ikke alltid fatter vedtak på tjenesten, eller journalfører det som er blitt foretatt i saken. Dette underbygges av hva tilsynet avdekket i gjennomgåtte saker.

Det fremgår at det ofte er kort tid fra beslutning om vedtak (vedtaksdato) til timeinnkalling (oppstart av tjenesten). Det er ikke opplyst i saken om timeavtalen er satt opp i samråd med bruker. Det fremgår heller ikke klart av vedtakene at Nav har gjort en vurdering av brukerens behov eller om saken haster sett opp mot tidspunktet for oppstart av tjenesten. 

Frist for oppstart blir i stor grad overholdt. Dette opplyses både fra de ansatte og underbygges av journalnotater. Det fremgikk imidlertid av enkelte journalnotat at bruker ikke var kommet til timen. I de fleste tilfeller var det da gjort forsøk på å komme i kontakt med bruker for å sette opp ny time.

Gjennomgang av saker og intervjuer med ansatte viser at det er ulik praksis og forståelse for i hvilke tilfeller det skal fattes vedtak, hva som regnes som søknadstidspunkt og hva som er tidspunkt for oppstart av tjenesten. Det er følgelig ikke tydelig om brukerens behov er styrende for beslutning om vedtak eller oppstart av tjenesten. I intervju med ansatte kommer det også frem at det er uklarheter rundt hva som anses som generell veiledning etter forvaltningsloven § 11 og hva som anses som individuell veiledning etter sosialtjenesteloven § 17.

Sist bemerkes det at et par av brukerne hadde to vedtak på tjenesten overlappende i tid. Dette var ikke kjent for ledelsen.

Forsvarlig oppfølging

Det fremgår av rutinene ved Nav-kontoret at brukers økonomi skal bli kartlagt, det skal settes opp budsjett og det skal vurderes hva slags tiltak som kan være hensiktsmessig for den aktuelle brukeren. Det er nevnt hva som bør kartlegges av inntekter og utgifter. Dette kan være boutgifter, barnepass og utgifter som ikke inngår i livsoppholdssatsen, samt gjeld. Videre er det angitt hva det kan være behov for å avklare av tiltak, slik som økonomisk stønad, forvaltning, husleietrekk, vergemål, startlån, refinansiering, kreditorforhandling og gjeldsordning. Det er videre beskrevet grensesnittet mellom når saken skal behandles og følges opp av veileder, og når saken skal over til spesialist. Ved tvil så fremgår det at saken skal drøftes med gjeldsrådgiver.

Gjennom intervju med ansatte opplyste Nav at veiledere og spesialisten holder seg tilgjengelig for samtaler. Omtrent halvparten av brukerne vi snakket med sa at de får samtaler ved behov.

Kontoret har flere kartleggingsskjemaer. Det er ett som brukes i Avklaringsteamet til avdeling Jobb, helse og marked, som de benytter når de vurderer hvilken oppfølgingsavdeling saken skal til, og ett som benyttes mest av spesialisten.

De ansatte sier at de som regel kartlegger brukernes økonomi. Vi ser av journalnotater at det ofte er notert hvilke inntekter bruker har, og om bruker har gjeld eller ikke. I enkelte saker står det hvem som er kreditor for gjelden og hvor stor denne er. Vi så også at det var notert i enkelte saker at bruker hadde utleggstrekk.

Gjennomgang av saker viser at kartleggingen ikke gjøres likt, verken innad i en avdeling eller på kontoret. Det er heller ikke spor i alle saker vi gjennomgikk av at økonomien har blitt kartlagt utover hvilken inntekt bruker har, og eventuelt om bruker har gjeld eller ikke. Det var få saker hvor vi så en form for utvidet kartlegging av gjeld. Der vi så dette, var i de sakene som var behandlet av spesialisten.

Ansatte oppga at de ikke alltid er like flinke til å kartlegge barnas behov i de tilfellene bruker har forsørgeransvar. Av sakene vi gjennomgikk der bruker hadde forsørgeransvar, var det få av disse hvor det var dokumentert opplysninger om barna. Det var videre svært få saker som inneholdt en vurdering av barnas behov når tjenesten råd og veiledning blir gitt. 

Vi så i flere saker at Nav hadde kartlagt forhold i brukerens livssituasjon utover økonomi som kunne påvirke valg av tiltak i den økonomiske rådgivningen. Det kunne være opplysninger om bruker var i arbeid eller ikke, og i tilfelle i hvor stor prosentvis stilling, om bruker leier eller eier bolig og hva månedlige boligkostnader utgjorde, og om og i hvilken grad bruker hadde forsørgeransvar.

Det fremgår ikke klart av sakene om Nav samarbeider med bruker i kartleggingen eller i utformingen av tiltakene. Vi ser det er samarbeid i den forstand at de lytter og noterer opplysninger fra bruker. Det er imidlertid uklart om brukers ønsker og behov er en del av grunnlaget når Nav vurderer hvilke opplysninger som skal innhentes, hvilke tiltak som kan være aktuelle og hvordan gå frem for å oppnå ønsket resultat for den økonomiske situasjonen. Flere brukere sa at de får medvirke i egen sak. Omtrent halvparten av brukerne vi snakket med opplevde å få hjelp med økonomien.

Det fremgikk at før timen avsluttes, avtales det som regel ny time for veiledning. Ansatte fortalte at de gir veiledning tilpasset alvorlighetsgrad og behov. Veiledningen kan eksempelvis være budsjett og disponering av den daglige økonomien, bistand med å utforme klage på utleggstrekk og få denne oversendt til riktig instans.

I de fleste sakene vi gjennomgikk var det journalnotater. Få av notatene viste imidlertid hvilken rådgivning som var gitt eller hva som var avtalt for veien videre. I noen saker så vi at det var satt opp en time, men fant ikke journalnotat fra timen. Ansatte opplyste også at de ikke alltid er like gode på å ta seg tid til å skrive journalnotat.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Forsvarlig tilgjengelig tjeneste

Mange som er i kontakt med Nav Bjerke og har problemer eller står i fare for å få problemer med økonomien, blir fanget opp og gitt informasjon og tilbud om tjenesten. Tilsynet avdekket samtidig at det i flere saker fanges opp for sent at bruker har behov for hjelp, eller at det ikke fanges opp. Nav har ikke innrettet tjenesten slik at de systematisk klarer å identifisere og følge opp alle som kan ha behov for tjenesten.

De fleste brukere får kartlagt inntekter og løpende utgifter. Nav tematiserer økonomi med brukerne. Kartleggingen er imidlertid ofte for mangelfull. Det kan mangle opplysninger om gjeld og utgifter til barn utover livsopphold. Det gjøres sjeldent en utvidet kartlegging. I tillegg ser vi at kartleggingen av økonomi gjøres ulikt innad i kontoret. Når det ikke sikres at alle relevante opplysninger for den økonomiske situasjonen blir innhentet, vil risikoen for at det ikke tilbys tilpasset råd og veiledning bli stor.

Forsvarlig beslutning og oppstart av tjenesten

Nav Bjerke har hatt ekstra fokus på tjenesten det siste halvåret, og det har vært en økning i vedtak for samme periode. Dette kan tyde på at kontoret har blitt bedre på å fange opp behov, og/eller fatte vedtak når dette er aktuelt. Vedtakene som fattes gjøres på tvers av avdelinger, og det er ikke kun spesialisten som fatter disse, også flere veiledere fatter vedtak på tjenesten. Det taler for at brukere som er i kontakt med Nav vil få hjelp med økonomien uavhengig av hvilken avdeling de kommer i kontakt med på kontoret.

I tilsynet var det samtidig flere saker med opplysninger som tidlig tilsa at bruker var i økonomiske vansker, uten spor av at det var blitt gitt informasjon og tilbud om tjenesten, eller at råd og veiledning var gitt. Videre viste tilsynet at alle ansatte ikke er godt nok kjent med hva de skal være oppmerksomme på, eller hva de skal gjøre om de oppdager økonomiske problemer. Når alle ansatte ikke er godt nok kjent med i hvilke tilfeller det skal fattes vedtak, eller hvordan vedtaket skal være utformet, medfører det at det blir vilkårlig om brukere får hjelp og dermed ivaretatt rettsikkerheten sin.

Forsvarlig oppfølging

Det er vår vurdering at Nav Bjerke følger opp brukerne de har identifisert at har behov for tjenesten. Dette vises gjennom at det er flere saker med journalføringer, og journalføringene beskriver hva som har skjedd og gjerne hva som skal skje fremover. Flere av brukerne sier de opplever å få hjelp og at de blir fulgt opp. Det fremstår som at der Nav først oppdager at noen har økonomiske problemer, så følger de også opp disse slik at brukerne får hjelp.

På den annen side viste tilsynet også at det skrives for få journalnotater. Det underbygges av funn fra saksgjennomgang, sammenholdt med opplysninger fra ansatte. Det fremstår som at Nav gjør mer og gir mer råd og veiledning enn de dokumenterer i journal. Det er dermed vanskelig å vite hva som kom frem i et møte eller ble avtalt sammen med brukeren, eller om timen i det hele tatt fant sted. Ikke minst blir det svært krevende å etterprøve om brukeren har fått tilpasset tjenesten til sin situasjon.

Styring og ledelse

Opplæringsrutinene for nyansatte (alle avdelinger) og for de som skal jobbe med sosiale tjenester, viser at § 17 opplysning, råd og veiledning skal gjennomgås. Nav har også en rutine som beskriver økonomisk rådgivning. Ikke alle ansatte var imidlertid gitt opplæring eller var godt nok kjent med rutinen for tjenesten.

De fleste ansatte ga inntrykk av at de er kjent med tjenesten, at de har et ansvar for å følge opp denne og at de kjenner til grensesnittet for hva de skal bidra med av tjenesten. På den andre siden var det flere av de sakene vi gikk igjennom som viste at Nav skulle ha fanget opp problemer med økonomien, uten at vi fant spor av dette i praksis.

De hyppige møtene mellom teamkoordinatorene skal bidra til erfaringsutveksling og fremme likebehandling av saker. Vi så imidlertid at det var ulik praksis på tvers av avdelinger og saksbehandlere. Dette ble understøttet gjennom intervjuene. Videre så vi at vedtak med mangler likevel var godkjent og sendt bruker.

For at brukere skal få hjelpen de er i behov for og rettsikkerheten sin ivaretatt, er det nødvendig at ansatte har kunnskap om tjenesten og forståelse for hva de skal bidra med av tjenesten. Like viktig er det at ansatte har riktig kompetanse for når og hvordan vedtak skal utformes. Tilstrekkelig kunnskap hos de som godkjenner vedtak eller utfører internkontroll er også avgjørende for at internkontrollen skal ha tiltenkt effekt. I tilsynet kom det frem at ledelsen ikke hadde innsikt om omfanget av alle som kan ha behov for tjenesten, eller hadde undersøkt om aktuelle brukere hadde fått informasjon eller tilbud om denne.

Vår vurdering er at ledelsen i for liten grad har oversikt over kompetansebehovet til de ansatte når det gjelder økonomisk rådgivning. I tillegg er det mangler i om og hvordan opplæringen gjennomføres. Videre er det vår vurdering at ledelsen ikke har vært tydelig nok på hvordan tjenesten skal utføres, herunder av hvem, i hvilke tilfeller og på hvilken måte. Vi vurderer derfor at ledelsen ikke har fulgt godt nok med på og gjort tiltak for at alle som er i behov for tjenesten får tilbud om denne, og at det fattes vedtak dersom bruker takker ja til tjenesten.

Nav har gjort flere grep for å følge med på tjenesten. De har en to-trinns gjennomgang av et vedtak før det sendes ut til bruker. Dette kan være en egnet sikkerhetsventil som minsker forekomst av saksbehandlingsfeil. Det er positivt at det er praksis for at faglige feil som oppdages tas opp med veilederen som har fattet vedtaket.

Stikkprøvekontrollen Nav foretar vil kunne fange opp om brukere som har fått vedtak på tjenesten, får denne til rett tid. Dette forutsetter imidlertid at de som utfører kontrollen vet at de må se etter og hvordan de ser etter når Nav tidligst skal kunne oppdage økonomiske utfordringer. De må også vite hva et vedtak på tjenesten skal inneholde, slik at de kan vurdere om vedtaket er riktig. Kontrollen som utføres på tilsynstidspunktet vil i liten grad kunne avdekke om Nav fanger opp om alle med behov for tjenesten blir identifisert. Dette fordi kontrollen ikke tar med de brukerne som ikke har fått vedtak. Videre, ettersom Nav i vedtakene hovedsakelig sjekker om den økonomiske beregningen er gjort korrekt, og om bruker har søkt på mulige økonomiske rettigheter, så vil heller ikke kontrollen fange opp om brukeren har fått tjenesten til rett tid. Det er flere brukere som får råd og veiledning, men som ikke har fått vedtak. Dette er kjent for Nav, og de har likevel ikke foretatt andre type kontroller for å sjekke kvaliteten på tjenesten.

Tilsynet viste at ikke alle faglige feil som oppdages meldes videre til nærmeste leder, men i stedet håndteres mellom den som oppdaget feilen og den aktuelle saksbehandleren. Dersom faglige feil meldes til nærmeste leder gjøres dette enten muntlig eller skriftlig. I slike tilfeller vurderer nærmeste leder hvilke tiltak som skal iverksettes for å korrigere feilen og om feilen skal meldes videre til enhetsleder. Ikke alle feil meldes videre til enhetsleder. Faglige feil meldes ikke i EQS slik rutinen sier. Det er basert på dette derfor vanskelig for ledelsen å ha full oversikt over om og i så tilfelle hvor det svikter i tjenesten. Det bemerkes at Nav er kjent med at dette er en svikt i interkontrollen, og at de allerede under tilsynet var i gang med å forbedre rutinene for hvordan internkontrollen skal gjennomføres.

Vår vurdering er at det er positivt med en kultur for at faglige feil som oppdages tas opp med veilederen som har fattet vedtaket, eller teamkoordinator og veileder dersom feilen oppdages utenom godkjenningskontrollen. Dette kan bidra til at tjenestene forbedres. Likevel er det for mange feil ved tjenesten som ledelsen ikke blir kjent med, og vi vurderer det slik at styringstiltakene som ledelsen har iverksatt ikke er tilstrekkelige til å fange opp svikt eller mangler ved tjenesten. Videre er det vår vurdering at ledelsen ikke har et system som gir tilstrekkelig oversikt til å følge med på om kvaliteten til tjenesten er forsvarlig.

Ledelsen har ikke gjennom styring og ledelse av tjenesten avdekket ulik praksis knyttet til oppstartsdato eller informasjon om hvorvidt frister for oppstart av tjenesten blir overholdt. Ei heller har ledelsen ved hjelp av styring og ledelse iverksatt tiltak som kan bidra med å etterprøve om begrunnelsen i vedtaket står i forhold til behovet og hastegraden. I et par av sakene vi gjennomgikk hadde også bruker doble vedtak. Dette kan føre til at brukeren blir usikker på om vedkommende får hjelp eller ikke. Statsforvalteren vurderer samlet sett at internkontrolltiltakene ledelsen har iverksatt, ikke gir nødvendig kunnskap om hvorvidt den hjelpen som gis er forsvarlig eller ikke.

Faren for svikt i tjenesten vurderes samlet som høy, og konsekvensene ved svikten vurderes til å være potensielt store. Vi vurderer at styringstiltakene som ledelsen benytter, slik disse var på tilsynstidspunktet, ikke er utformet slik at de i tilstrekkelig grad avdekker feil ved tjenesten.

Statsforvalteren vurderer på bakgrunn av overnevnte, at ledelsen i bydel Bjerke ikke har styringstiltak som sikrer at alle som har behov for tjenesten får informasjon og tilbud om denne, eller at det fattes vedtak i alle tilfeller hvor dette er aktuelt i henhold til gjeldende lovverk.

5.Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Ved dette tilsynet ble det avdekket lovbrudd.  

Nav sørger ikke for at alle personer i en vanskelig økonomisk situasjon får informasjon og tilbud om tjenesten økonomisk rådgivning. Nav sørger ikke for at de brukerne det er aktuelt for får retten sin ivaretatt ved at det fattes vedtak i tråd med gjeldende regelverk.

Nav Bjerke har ikke et system som identifiserer alle brukere med behov for tjenesten økonomisk rådgivning. Brukere kan være i kontakt med Nav, og ha eller stå i fare for å få økonomiske problemer, uten at Nav fanger det opp. Konsekvensene for de brukerne dette gjelder kan være at de unødvendig opplever psykisk uhelse, utfordringer med å stå i eller komme i jobb, tap av bolig og dårligere muligheter til forsørgelse av familie. Videre er det svært nærliggende at de økonomiske problemene vokser seg unødvendig store i beløp og kompleksitet. Dette kan igjen føre til at det blir vanskeligere å finne løsninger for økonomien til brukerne fremover. 

Nav Bjerke har ikke et system som ivaretar rettsikkerheten til alle brukerne med behov og ønske om tjenesten. Nav-kontoret fatter ikke vedtak i alle tilfeller hvor bruker har rett på tjenesten. Brukere som er i kontakt med Nav Bjerke kan derfor bli avskåret fra å få tjenesten eller fra å få tjenesten til riktig tidspunkt. Videre inneholder flere av de vedtakene saksbehandlingsfeil. Det fremgår ikke hvilken vurdering Nav har gjort med tanke på hvilket tidspunkt de har satt som oppstart av tjenesten. Dette kan medføre at bruker ikke får oppstart av tjenesten til riktig tidspunkt. Manglende vedtaksfesting og fravær av begrunnelse i vedtaket fratar eller minimerer brukernes mulighet til å klage på tjenesten.

Ledelsen følger ikke systematisk med på om Nav gir informasjon og tilbud om tjenesten til de som kan ha behov for opplysning, råd og veiledning, eller om retten til tjenesten blir vedtaksfestet.

6. Vedtak om å pålegge retting av lovbrudd

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus pålegger bydelen å rette lovbrudd i medhold av kommuneloven § 30-4.

Pålegg om retting innebærer at:

1. Bydelen skal iverksette tiltak for å sørge for at tjenestene er i tråd med lovkrav på følgende områder:
   1. Tilgjengelig økonomisk rådgivningstjeneste
   2. Beslutning og oppstart av tjenesten økonomisk rådgivning
2. Bydelen skal legge en plan for forbedringsarbeidet med egne frister, og oversende denne til Statsforvalteren. Planen skal inneholde en beskrivelse av hvordan bydelen vil følge med på om de iverksatte tiltakene fører til endring, ved å sammenligne de forventede og faktiske resultatene.
3. Lovbruddene skal være rettet innen 09.12.2024.
4. Innen denne fristen skal bydelen oversende følgende til Statsforvalteren:
   1. beskrivelse av gjennomførte tiltak
   2. beskrivelse av hvordan bydelen evaluerer tiltakenes effekt
   3. beskrivelse av hvordan bydelen skal følge med på at tjenesten fremover er i tråd med lovkrav
   4. resultatet av en eventuell egenkontroll.
5. Bydelen skal oversende plan for forbedringsarbeidet til Statsforvalteren innen 09.07.2024 og gi Statsforvalteren informasjon om status på gjennomføringen innen 01.10.2024.

Statsforvalteren skal deretter vurdere og evaluere bydelens oppfølging av vedtaket på bakgrunn av dokumentasjonen bydelen sender, og ta stilling til om tilsynet kan avsluttes. Statsforvalteren vil etter behov avtale dialogmøter med bydelen og Nav som del av oppfølgingen av lovbruddet.

Klagerett

Det er klagerett på dette vedtaket, jf. forvaltningsloven § 28. Klagefristen er tre – 3 – uker fra mottak av vedtaket. En eventuell klage sendes til Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus. Statens helsetilsyn er klageinstans, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd. 

Med hilsen

Atle Grønstøl
seksjonssjef
Sosial- og barnevernavdelingen

Nina Westby Evensen
seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:
NAV Bjerke Postboks 14 Økern 0508 OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 09.02.2024

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Bjerke, og innledet med informasjonsmøte 05.04.2024. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 07.05.2024.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Oversikt over møtestruktur, stikkprøvekontroll og fagsystemer
• Organisasjonskart med oversikt over ledere i bydel Bjerke og Nav Bjerke
• Delegasjonsvedtak
• Rutine og sjekkliste for vedtaksgodkjenning og stikkprøvekontroll
• Rutine for avvikshåndtering, avviksskjema og avviksmeldinger fra EQS
• Prosedyrer, rutiner, retningslinjer og kartleggingsskjema knyttet til temaet for tilsynet
• Årsberetning 2023 bydel Bjerke
• Partnerskapsavtale mellom bydel Bjerke og Nav Oslo
• Virksomhetsplan Nav Bjerke 2024
• Brukerundersøkelse – helhetlig russtatistikk – livskvalitetsmåling bydel Bjerke
• Vedtak økonomisk stønad og/eller økonomisk rådgivning

Det ble valgt 23 mapper etter følgende kriterier:

• Kun økonomisk rådgivning
• Kun økonomisk stønad
• Både økonomisk rådgivning og økonomisk stønad

Noen av sakene vi ba om skulle gjelde brukere med forsørgeransvar og brukere under 30 år

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet og som deltok på oppsummerende møte.

Ikke publisert her.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver Joo Luraas, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisjonsleder
• Seniorrådgiver Elin Landsverk, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
• Seniorrådgiver Kari Telstø, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
• rådgiver, Junaid Butt, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor

Alle tilsynsrapportar frå dette landsomfattande tilsynet

2024-2025 Nav – økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig livssituasjon

Søk etter tilsynsrapporter

Søk