Rapport etter tilsyn-EMA-Ostra Consult AS - ordinær avdeling 2024

Statsforvalteren i daværende Oslo og Viken gjennomførte den 04.06.2024 et meldt tilsyn ved Indre Østfold asylmottak. Målgruppen for tilsynet var enslige mindreårige asylsøkere (EMA) med følgeperson.

Statsforvalteren har myndighet til å føre tilsyn med at omsorgen for EMA som bor i asylmottak utføres i samsvar med utlendingsloven og forskrift, jf. utlendingsloven § 95 tredje ledd.

Tema for tilsynet:

Statsforvalteren har i dette tilsynet undersøkt mottakets system og praksis for arbeid med kartlegging og tiltaksplan i henhold til gjeldende lovkrav.

Statsforvalterens konklusjon:

Indre Østfold asylmottak har ikke et tilfredsstillende system og praksis for arbeidet med kartlegging og tiltaksplan i henhold til gjeldende lovkrav.

Dette er brudd på Forskrift om omsorg for enslige mindreårige som bor i asylmottak (omsorgsforskriften) § 6.

I brev datert 25.09.2024 har Ostra Consult AS og UDI kommet med tilbakemeldinger til Statsforvalterens faktadel i foreløpig rapport. Statsforvalteren har vurdert tilbakemeldingene og korrigert fakta i henhold til oversendelsesbrevet for denne rapporten.

1.Tilsynets tema og omfang

I tråd med tilsynsforskriften planlegger Statsforvalteren det enkelte tilsyn med bakgrunn i en risikobasert tilnærming. Som tilsynsmyndighet prioriterer vi hvilke mottak det skal gjennomføres tilsyn ved, hvilke henvendelser eller hendelser som skal utredes, hvilke vurderingstema som skal gjennomgås, hvor grundig undersøkelsen skal være og hvilken oppfølging som er nødvendig. Vi velger fremgangsmåter og metodikk som er egnet til å ivareta formålet med tilsyn på en effektiv måte. Statsforvalterens tilsynsmyndighet er uhildet og utøves uavhengig av Utlendingsdirektoratets ordninger for oppfølging og kontroll med driftsoperatør og mottakene. Statens helsetilsyn er overordnet faglig myndighet for tilsynet.

Tema for dette tilsynet er valgt med bakgrunn i risikovurdering basert på at enslige mindreårige asylsøkere med følgeperson er plassert i ordinære mottak.

Asylmottaket ved driftsoperatøren utøver den daglige omsorgen for de enslige mindreårige under opphold på asylmottaket på vegne av Utlendingsdirektoratet (UDI). Asylmottaket skal under barnets opphold på mottaket følge særskilt med på hvordan omsorgssituasjonen er, og tildele særkontakt og kartlegge både følgepersonens egnethet og den enslige mindreåriges omsorgsbehov. Snarest etter barnets ankomst skal mottaket kartlegge barnets situasjon og behov. Det skal utarbeides en tiltaksplan som skal danne grunnlag for asylmottakets individuelle oppfølging av barnet under hele oppholdet ved asylmottaket, og fram til bosetting eller eventuell retur. Mottaket skal sikre forsvarlig oppfølging av det enkelte barn i tråd med tiltaksplanen. Asylmottaket skal også gi både barnet og barnets representant mulighet til å medvirke i arbeidet med kartlegging og tiltaksplan. I tilsynet har vi undersøkt om mottaket har et tilfredsstillende system og praksis for arbeidet med kartlegging og tiltaksplan for de enslige mindreårige asylsøkerbarna med følgeperson.

Tilsynet gjennomføres med avgrensede temaer. Statsforvalterens vurderinger og konklusjoner inneholder dermed ingen generell kvalitetsvurdering av mottakets øvrige praksis.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Tilsyn er kontroll av om en virksomhet driver i samsvar med gjeldende lover og forskrifter. Vi gir derfor her en oversikt over hvilke krav som gjelder for temaene i tilsynet.

Forsvarlig omsorg

UDI har omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak. Asylmottaket ved driftsoperatøren kan utøve omsorgen på vegne av UDI, jf. utlendingsloven § 95 andre ledd. UDI har også omsorgen for enslige mindreårige med følgeperson som bor i asylmottak.

Omsorgen som gis under den enslige mindreåriges opphold i asylmottak skal være forsvarlig jf. omsorgsforskriften § 1. I omsorgsforskriften § 2 andre og tredje ledd er det utdypet krav til hva asylmottaket er forpliktet til for å oppfylle kravet til forsvarlig omsorg for den enkelte beboer. Kravet innebærer at tjenesten må holde tilfredsstillende faglig kvalitet, ytes til rett tid og gis i et tilstrekkelig omfang. Asylmottaket skal blant annet sikre struktur i hverdagen, bygge relasjoner med ungdommen og bidra til et godt miljø i asylmottaket. Videre skal asylmottaket følge opp ungdommens skolegang og annen opplæring samt legge til rette for individuelt tilpassede fritidsaktiviteter. Asylmottaket skal også gi opplæring og veiledning til ungdommen om helse og kosthold, forebygge at ungdommen forlater mottaket uten å oppgi nytt oppholdssted, og legge til rette for kontakt med familie og andre nære relasjoner dersom kontakten er til barnets beste.

Asylmottaket skal ha en skriftlig plan for omsorgsarbeidet og sikre at de ansatte i asylmottaket gir forsvarlig omsorg i samsvar med planen, jf. omsorgsforskriften § 2 annet ledd. Planen skal beskrive hvordan asylmottaket ivaretar omsorgen med den bemanningen asylmottaket har. For å sikre fremdrift i oppfølgingen av beboeren, må målene som er satt for oppholdet la seg evaluere. I tillegg må planene evalueres systematisk og jevnlig.

Barnets beste

Prinsippet om barnets beste fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 og Grunnloven § 104. Barnets beste må avgjøres fra sak til sak. Det skal tas utgangspunkt i barnets spesifikke situasjon, personlige kontekst, situasjon og behov. Rent konkret må asylmottakene når de foretar en handling som angår barnet, identifisere hvilke interesser barnet har i den konkrete saken (kartlegging) og gjøre en helhetsvurdering av hva som vil være til barnets beste. Når barnets beste er konstatert, skal det avveies mot andre hensyn i saken.

Prinsippet om barnets beste utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn for den omsorgen barnet får under oppholdet i asylmottaket jf. omsorgsforskriften § 2 første ledd.

Barnets mening er et helt sentralt moment i vurderingen av barnets beste. FNs Barnekomite nevner i tillegg forhold som barnets identitet; bevaring av familiemiljøet og opprettholdelse av relasjoner; omsorg, beskyttelse og trygghet for barnet; sårbarhetssituasjonen, barnets rett til helse; og barnets rett til utdanning som kan være relevante for en nyansert vurdering av barnets beste (Generell kommentar til Barnekonvensjonen nr. 14, 2013).

Rett til informasjon

Omsorgsforskriften § 4 bokstav a, b og c pålegger asylmottaket å gi informasjon til den enslige mindreårige om dennes rettigheter og plikter, tilpasset den enslige mindreåriges individuelle behov, alder og modenhet. Asylmottaket skal gi informasjon til den enslige mindreårige på et språk den enslige mindreårige behersker. Asylmottaket skal gi barnet informasjon som setter barnet i stand til å medvirke i den daglige omsorgen under oppholdet i asylmottak og gir den enslige mindreårige økt forståelse for egen livssituasjon, økt grad av selvstendighet og forberede den enslige mindreårige til bosetting eller retur.

Rett til medvirkning

Barnets rett til å bli hørt følger av både Grunnloven § 104 og FNs Barnekonvensjon art. 12 og i omsorgsforskriftens § 5. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Retten til medvirkning betyr at beslutningstakerne har en plikt til å gi barnet en mulighet til å medvirke. Den enslige mindreårige skal bli hørt og gis mulighet til medvirkning under oppholdet i asylmottak, herunder gjennom deltakelse i og innflytelse i daglige rutiner og aktivitetstilbud.

Barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 1 og 2 skal sikre at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, gis retten til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter i alle forhold som vedrører barnet. Barnets synspunkter skal tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.

Det er tett sammenheng mellom retten til å bli hørt og barnets beste. FNs barnekomité har uttalt at en forsvarlig vurdering av barnets beste først kan skje når barnet har fått anledning til å uttale seg, og det er lagt tilstrekkelig vekt på barnets synspunkter. Barnekomiteen uttaler videre at de to prinsippene utfyller hverandre; barnets beste skal være målet, og fremgangsmåten for å nå dette målet er å høre på barnet.

Kartlegging og tiltaksplan

I tråd med omsorgsforskriften § 6 skal asylmottaket så snart som mulig etter ankomst kartlegge den enslige mindreåriges behov og situasjon, og utarbeide en tiltaksplan sammen med barnet.

Tiltaksplanen skal danne grunnlaget for videre individuell oppfølging under hele oppholdet i asylmottak, og frem til den enslige mindreårige enten bosettes eller returneres.

Omsorgsforskriftens § 6 sier også at asylmottaket skal følge opp planen. I dette ligger det krav til planmessig oppfølging av det enkelte barnet.

Asylmottaket skal gi den enslige mindreåriges representant anledning til å medvirke i arbeidet med kartleggingen og tiltaksplanen.

Kartlegging av følgepersonens egnethet

UDI skal sikre at driftsoperatør for asylmottak med enslige mindreårige legger til rette for opplæring og veiledning av mottaksansatte, jf. GI-05/2023 – Instruks til Utlendingsdirektoratet om innkvartering av asylsøkere. Det følger også av instruksen at UDI skal sikre at asylmottaket følger særskilt med på hvordan omsorgssituasjonen er, blant annet ved å tildele særkontakt og kartlegge både følgepersonens egnethet og den enslige mindreåriges omsorgsbehov.

Barnets representant

Alle enslige mindreårige asylsøkere skal ha en representant. Etter utlendingslovens § 98 b første ledd skal representanten oppnevnes av Statsforvalteren i det vergemåldistriktet hvor den mindreårige bor.

Utlendingsdirektoratet og asylmottaket skal bidra til at den enslige mindreårige under oppholdet i asylmottak får nødvendig oppfølging fra sin representant og andre ansvarlige myndigheter, jf. omsorgsforskriften § 9.

3. Beskrivelse av fakta

Adresse og kontakter:

Type mottak, navn og besøksadresse	Indre Østfold ordinære asylmottak Hobølveien 100 1827 Hobøl
Mottaksleder og driftsoperatør: Driftsleder: Barnefaglig ansvarlig:	Olav Strand  Isa Mustafa, tlf: 91921976 Brisida Barushi
Driftsoperatør, navn og adresse	Ostra Consult AS Hobølveien 100 1827 Hobøl

Indre Østfold asylmottak er et ordinært mottak, som eies av driftsoperatør Ostra Consult AS (kommersiell aktør). Mottaket har en rammeavtale på 160 plasser, fordelt på 80 % faste plasser og 20 % stykkprisplasser. Mottaket åpnet 21.08.2023 og avtalen har en varighet på tre år med opsjon på inntil to år, og en total varighet for driftsavtalen på til sammen fem år. Under tilsynet var samtlige plasser i drift.

Planlegging av tilsynet

Statsforvalteren sendte varsel om tilsyn 08.05.2024. I varselbrevet ba vi mottaket om å sende oss beboeroversikt, oppdatert omsorgsplan, kartleggingsplaner, tiltaksplaner og avropsavtale med UDI.

Mottaket ble bedt om å gi barna informasjon om vår tilsynsrolle, og at vi ønsket å snakke med dem under tilsynet, hvis de hadde lyst til å snakke med oss. Varselbrevet inneholdt et vedlegg til barna med informasjon om tilsynet og invitasjon til individuelle samtaler med Statsforvalteren. Det var også vedlagt et informasjonsskriv til barnas følgepersoner om Statsforvalteren og tilsynet. Mottaket ble bedt om å dele ut informasjonsskrivene til barna og følgepersonene og oversette det for dem.

Vi mottok etterspurt dokumentasjon den 22.05.2024.

Gjennomføring av tilsynet

Vi innledet tilsynet med en oppstartsamtale med driftsleder og mottaksleder som også er driftsoperatør (heretter omtalt som mottaksleder). Vi avtalte det praktiske for gjennomføring av tilsynet og plan for dagen. Deretter fikk vi en omvisning i mottakets fellesarealer, samt på en ordinær boenhet på mottaket.

Etter omvisningen intervjuet vi barnefaglig ansvarlig og helseansvarlig hver for seg. Deretter ble det gjennomført intervju med mottaksleder og driftsleder sammen. Siste del av dagen gjennomførte vi en kort forberedende samtale med følgepersonene hvor vi informerte om tilsynet og målet med samtalene med barna. Avslutningsvis under tilsynsbesøket gjennomførte vi samtaler med barna.

På tilsynstidspunktet bodde det XXXX enslige mindreårige asylsøkere med følgepersoner på mottaket. XXXX av barna hadde bodd på mottaket i XXXX mens de XXXX andre hadde bodd der i om lag XXXX. Vi gjennomførte individuelle samtaler med alle barna. av barna som Statsforvalteren snakket med hadde sin representant til stede under samtalene. Fjerntolk over Microsoft Teams bisto under alle samtalene.

Den 05.06.2024 hadde vi et oppsummeringsmøte via Microsoft teams med mottaksleder og driftsleder. I oppsummeringsmøtet ba vi mottaket om ettersendelse av barnas tiltaksplaner utfylt i MOT, samt årshjul og plan for kompetanseutvikling og opplæring. Etterspurt dokumentasjon ble mottatt 14.06.2024.

Dokumentgjennomgang

I forkant av den stedlige delen av tilsynet fikk vi tilsendt utfylt beboeroversikt, omsorgsplan, kartleggingsplaner, tiltaksplaner og avropsavtale. Under tilsynsbesøket fikk vi fremvist beboernes planer fra MOT, samt en håndført loggbok de ansatte brukte i det daglige arbeidet.

Beboeroversikt

Beboeroversikten gir informasjon om barnet som navn, alder, nasjonalitet, språk og navn til følgeperson og kontaktopplysninger til representant. I tillegg fremgår datoer for utfylling av kartleggingsplan og tiltaksplan, samt hvilken periode planene er gyldig for.

Omsorgsplan

Omsorgsplanen beskriver mottakets arbeid med å gi omsorg og oppfølging til de enslige mindreårige asylsøkerne. Planen viser til gjeldende lovverk og retningslinjer fra UDI, og hvem som har ansvar for de ulike oppgavene knyttet til enslige mindreårige. Det fremgår av planen at barnefaglig ansvarlig blant annet har ansvar for oppfølging og tilrettelegging av tjenestetilbudet rettet mot sårbare grupper og beboere med spesielle behov. Etter noen dager på mottaket gjennomfører barnefaglig ansvarlig en samtale med barna hvor målet er å skape et trygt rom for barna til å uttrykke tanker og bekymringer, samt samle informasjon om personlige forhold, helse og familie. Disse samtalene gir grunnlag for nødvendig oppfølging når det gjelder fysisk eller psykisk helse. Barnefaglig ansvarlig gjennomfører samtalen snarest etter ankomst, og senest innen én uke.

Det følger videre av omsorgsplanen at mottaket skal følge opp at beboerne får den helsehjelpen de har behov for ved å gjennomføre samtaler og observere, samt lage tiltaksplaner og følge opp eventuelle helseproblemer.

Etter omsorgsplanen har barnefaglig ansvarlig et overordnet ansvar for den faglige kvaliteten på kartleggingsarbeidet. Barnefaglig ansvarlig skal være godt kjent med, og bruker aktivt «UDIs veileder for arbeid med individuell kartlegging og tiltaksplan for EMA». Den mindreårige skal være en sentral aktør i dette arbeidet med forutsetning at hen selv medvirker i prosessen med kartlegging og tiltaksplan.

Informasjonen som fremkommer under samtaler, blir skrevet inn i kartleggingsskjemaet og/eller beboers logg. Den daglige samtalen, observasjonen og loggføringen er særkontaktens hovedansvar, men alle ansatte har ansvar for å loggføre hendelser, observasjoner og informasjon fra andre kilder. Loggen blir brukt aktivt i kartleggingsarbeidet.

Mottaket skal gjennomføre plansamtaler med hver enkelt beboer, tilrettelegge og gjennomføre individuelle tiltak som er tilpasset den enkeltes omsorgsbehov. Mottaket skal knytte arbeidet med tiltaksplanen til kartleggingssamtalene og skal ha egne plansamtaler ved behov. Tiltaksplanen skal inneholde mål og delmål som skal konkretiseres, frister og ansvarlige for gjennomføring.

Tiltaksplanen skal evalueres, endres og avsluttes når målet er oppnådd.

Den barnefaglige ansvarlige skal i samarbeid med særkontakt ha ansvar for kartlegginger og eventuell utforming av tiltak. Særkontakten har ekstra ansvar for å følge opp tiltaksplanene til barna. Særkontakten skal være et bindeledd mellom barnet, representanten og andre ansatte.

Kartlegging

Kartleggingen av de enslige mindreårige asylsøkerne er gjennomført i standardiserte maler i UDIs fagsystem MOT. Malen består av flere ulike kartleggingsområder som interesser, behov, familie, relasjon til følgeperson, skole og helse. Kartleggingene vi så på dreide seg hovedsakelig om mål tilknyttet norskopplæring. Noen av dem var også likelydende. Det var i tillegg kartlagt ulike utfordringer knyttet til psykisk og fysisk helse. Kun et fåtall av registreringene var datert, og det fremkom ikke tydelig når mottaket hadde startet kartlegging.

Punkter om hva de ansatte mener beboerne trenger inneholdt kortfattede registreringer.

Tiltaksplan

Mottaket har justert den standardiserte malen fra MOT og laget sitt eget skjema. Vi gikk gjennom alle de oversendte tiltaksplanene til beboerne. Tiltaksplanene baserte seg på noen punkter fra kartleggingene, men var også likelydende på flere punkter. Det var fravær av aldersadekvate mål.

Det var få registreringer i tiltaksplanene på samtlige barn, selv på de beboerne som hadde oppholdt seg på mottaket i XXXX. Det var ikke spesifisert hvem som har ansvar for å følge opp tiltakene. Målene i tiltaksplanen var heller ikke målbare, og de manglet beskrivelser av fremgang eller annen utvikling.

I etterkant av tilsynsbesøket mottok vi tiltaksplaner utfylt i MOT. Planene inneholdt blant annet et eget felt for utfylling av hva slags hjelp beboerne trenger fra instanser utenfor mottaket, som for eksempel skole. Hvilken faktisk hjelp barna mottok innenfor kartlagte områder som psykisk og fysisk helse og selvstendiggjøring fremkom imidlertid ikke i noen av planene. Planene inneholdt også evalueringsfelt der man skal beskrive fremgang. Dette var fylt ut i de gyldige planene. Planene var skrevet i jeg-form, som kan indikere brukermedvirkning i planene.

Loggbok

Under tilsynsbesøket fikk vi fremlagt en fysisk håndført loggbok som ble brukt av de ansatte på mottaket i det daglige arbeidet med oppfølging av barna. Loggboken var lagt opp som en beskjedbok som også inneholdt registreringer på alle de enslige mindreårige asylsøkerne med følgeperson. I loggboken var det blant annet registrert opplysninger om beboernes helseinformasjon, timeavtaler hos lege og spesialisthelsetjeneste, registrering av barnas språkutvikling, leksehjelp og skolefravær. Det var også loggføringer etter besøk hos den enkelte, registreringer om ulike fritidsaktiviteter og veiledning til følgeperson vedrørende kosthold.

Ankomstrutine for EMA med følgeperson

I etterkant av tilsynsbesøket så vi på Ankomstrutine for EMA med følgeperson. Ankomstrutinen er punktvis delt inn i «før ankomst», «under ankomst» og «etter samtalen» Den beskriver blant annet hvem som tar imot beboeren, forbereder samtale og hvilken informasjon som legges i beboermapper. Før ankomst uføres nødvendige forberedelser, mens ankomstsamtalen omfatter blant annet innregistrering og informasjon til EMA med følgeperson. Etter samtalen sammenstilles nødvendige dokumenter i beboermappen.

Rutine for tiltaksplan

I etterkant av tilsynsbesøket mottok vi også «Rutine for tiltaksplan». Rutinen beskrev hvordan Indre Østfold asylmottak arbeider med tiltaksplan og henviser til «Veileder – arbeid med individuell kartlegging og tiltaksplan for enslige mindreårige i ordinære mottak». Rutinen er delt inn i mål, handling og tiltaksplansamtaler, og hvem som har ansvar for dette. I rutinen står det blant annet at det skal være enkle, konkrete mål som er lett å måle fremgangen i, og at det brukes logg, rapporter og observasjoner til å finne ut hva beboer trenger av tiltak. Tiltakene skal føres inn i MOT-portalen med en varighetsdato og må avsluttes eller fornyes før denne datoen utløper.

Samtaler med barn

Vi snakket med XXXX barn i alderen XXXX år. XXXX av barna vi snakket med ønsket å ha med representanten sin i samtalen. Det ble brukt fjerntolk over Microsoft Teams. Samtalereferat er i sin helhet arkivert internt hos Statsforvalteren. Under følger et sammendrag av samtalene.

Alle barna opplyste at de følte seg trygge og ivaretatt av de ansatte på mottaket. De opplevde også at de kunne si ifra til personalet hvis de trengte hjelp med noe.

Alle opplyste om at de hadde daglig kontakt med barnefaglig ansvarlig eller særkontakt, og kunne fortelle at de gjennomførte kartleggingssamtaler, kjente til tiltaksplanene sine og at de hadde vært med på å utforme disse.

Alle var kjent med at de hadde en representant som de kunne kontakte ved behov. XXXX av barna var usikre på om mottaket hadde kontakt med deres representant, og XXXX sa at representanten ikke hadde sett planen XXXX. De fortalte også at de hadde hatt samtaler med de ansatte med tolk til stede, og at de voksne bestilte tolker dersom det var behov for det. De opplyste også at de visste hvem de kunne kontakte hvis de lurte på praktiske forhold, og at de fikk god oppfølging av barnefaglig ansvarlig.

Barna fortalte at de får mulighet til å være med på aktiviteter som turer, idrett, leksehjelp, spille instrumenter og matlaging.

Representanten opplyste i forbindelse med samtalene om at hun ikke hadde fått anledning til å medvirke til planarbeidet og utarbeidelse av planer ved mottaket. Hun hadde heller ikke sett planverket til de XXXX barna hun var representant for. Hun opplyste imidlertid om at hun opplevde at mottaket, og særlig barnefaglig ansvarlig, hadde gjort en god jobb med å følge opp barna.

Intervju med de ansatte

Organisering, roller og ansvar

Barnefaglig ansvarlig arbeider full stilling og har ansvaret for arbeidet med kartlegging og tiltaksplan. Ved inntak gjennomfører barnefaglig ansvarlig velkomstsamtale med beboerne sammen med en miljøarbeider som jobber med EMA med følgeperson. Her får beboerne informasjon om de ansattes rolle, husregler, rettigheter, hvem de skal henvende seg til og en omvisning på mottaket. De bruker tid på å bli kjent og kartlegger den første uken. Barnefaglig ansvarlig opplyste om at det tidligere ble registrert digitalt, men at dette nå gjøres ved hjelp av loggboken. Barnefaglig ansvarlig videreformidler i tillegg informasjon fra samtalene til øvrige ansatte.

Helseansvarlig fortalte at individuelle samtaler med barna og tolk som regel skjer med barnefaglig ansvarlig annenhver uke, i tillegg til de uformelle samtalene. De ansatte forsøker å ikke være for påtrengende og tvinger derfor ikke gjennom samtaler med beboerne. Helseansvarlig opplyste om at all oppfølging og observasjoner skal noteres i loggboken, og at den er viktig for henne for å lese seg opp på når hun kommer på jobb. Helseansvarlig fortalte at hun og barnefaglig ansvarlig har en ansvarsfordeling hvor barnefaglig ansvarlig gjennomfører kartleggingssamtaler med beboerne, men at hun selv følger opp med å for eksempel å bestille timer til fastlege, tannlege eller spesialisthelsetjeneste.

Det ble opplyst om at de ansatte seg imellom har god informasjonsflyt ved at de har planleggingsmøter hver morgen hvor de ajourfører kartlegging, avklarer hvem som bistår, og når, med utarbeidelse av tiltaksplaner, samt oppfølging av tiltakene som for eksempel oppfølging av helse, skole osv. Dette oppsummeres deretter på daglige avslutningsmøter på ettermiddagen.

Opplæring/veiledning

Det kom frem i intervjuene at i tillegg til å kunne lese seg opp på mottakets rutiner, kan barnefaglig ansvarlig slå opp i UDIs veileder for kartlegging og tiltaksplan. Barnefaglig ansvarlig fortalte også at hun får veiledning fra mottaksleder. Videre informerte hun om at mottakslederen har erfaring på området, og at de i tillegg har hatt et godt samarbeid med mottaket på Mysebu om kompetansedeling. Videre fortalte barnefaglig ansvarlig at hun kan kontakte barnefaglig ansvarlig der dersom hun har spørsmål. De ansatte vi snakket med opplyste om at de også bruker rutiner og prosedyrer for hvordan de skal jobbe med kartlegging og tiltaksplan som er utarbeidet av driftsoperatør og mottaksleder. De hadde ikke fått kurs i utarbeidelse av kartlegging og tiltaksplan, men hadde fått intern opplæring ved at de blant annet går gjennom rutinene sammen med mottaksleder. Begge de ansatte vi snakket med opplyste om at alle ansatte er godt kjent med rutinene.

Kartlegging og tiltaksplan

De ansatte redegjorde for arbeidet med kartlegging og tiltaksplan på mottaket. Barnefaglig ansvarlig har hovedansvaret for dette arbeidet, som blant annet innebærer å gjennomføre samtaler med nyankomne beboere så snart som mulig etter inntak. Barnefaglig ansvarlig forklarte at hun gjennomfører velkomstsamtale innen to dager etter inntak. Der forsøker de å skape en relasjon, opplyser om praktiske forhold og forklarer barnas rettigheter på mottaket. De starter kartleggingsarbeidet etter én uke. De ansatte opplever at det er enklere å få informasjon fra beboere etter at de har fått noe tid til å skape en relasjon. Derfor er de opptatt av å finne ut hva barna ønsker seg før de går i gang med kartlegging.

Barnefaglig ansvarlig opplyste at det gjennomføres daglige samtaler etter inntak, og etter hvert månedlige samtaler med beboerne, med tolk. I tillegg er hun innom barna daglig og har uformelle samtaler. Ved gjennomføring av samtaler følges rutinebeskrivelsen for hvordan de skal arbeide med EMA med følgeperson. Informasjonen som innhentes i samtaler loggføres i mottakets loggbok.

Tidligere hadde registrering skjedd digitalt, men de ansatte opplevde at det var bedre å ha en loggbok som alle hadde tilgang på hvor informasjonen kan registreres. Loggboken ble i intervjuene beskrevet som det viktigste verktøyet for den daglige oppfølgingen av barna. De ansatte begynner hver dag med å oppdatere seg på loggboken i morgenmøtene, og det er slik øvrige ansatte blir kjent med oppdateringer i beboernes planarbeid.

Ifølge barnefaglig ansvarlig skal tiltaksplanene evalueres hver tredje måned og skal være et levende dokument. Beboerne får anledning til å medvirke i sitt eget planarbeid ved at de ansatte forsøker å motivere dem til samtale. De ansatte forklarte at det ikke er et fast system for å dokumentere at en beboer ikke ønsker å gjennomføre samtale. Det har heller ikke vært et behov for dette da de i stedet tenker at de skal forsøke igjen på et senere tidspunkt dersom de ikke får gjennomført samtaler til avtalt tid. Barnefaglig ansvarlig forklarte hvilke ulike strategier de tar i bruk for å motivere til samtaler. De ansatte forklarte at det er lav terskel for å innhente tolk ved behov, og at de i tillegg har flere på mottaket som er språkkyndige.

Kartleggingen av egnethet til følgepersoner skjer primært gjennom observasjoner av samspill, observasjoner av barnets atferd og i kontakt med skolen. Informasjonen dokumenteres i loggboken. Hvis det oppstår en situasjon der følgepersonen vurderes som uegnet, ble det oppgitt at mottaket har rutiner for dette. I slike tilfeller diskuterer barnefaglig ansvarlig og mottaksleder situasjonen, bruker et vurderingsskjema, og setter inn nødvendige tiltak.

Samarbeid med representantene

På spørsmål om hvordan representantene involveres i planarbeidet opplyste barnefaglig ansvarlig at de ikke får tilsendt kopier, men at det som regel skjer ved at hun informerer representantene over telefonsamtale, enten det gjelder oppdateringer på tiltaksplan eller når de har hatt kartleggingssamtaler. Det fremkom av intervjuene at representantene ikke aktivt involveres ut over dette.

Samtale med ledelse

Mottaksleder og driftsleder opplyste at de involverer seg i det daglige planarbeidet og arbeidet med kartlegging og tiltaksplan. De går gjennom loggboken med de ansatte hver morgen og ettermiddag på ukedagene og justerer ut ifra behov. De fortalte at de følger opp, informerer ansatte og evaluerer fortløpende, og at de dermed ikke behøver å vente med å sette av tid hver fjerde uke for å kvalitetssikre arbeidet.

Lederne opplever at det er mangler i MOT-systemet og påpekte at det ikke finnes tilbud på opplæring fra UDI når det kommer til utarbeidelse av kartlegging og tiltaksplan. De trakk særlig frem at det ikke er noen konkret veileder for hvor informasjonen skal plasseres. Det er heller ikke lagt til rette for kort rapportering eller at man kan legge inn sensitive opplysninger. På spørsmål om evalueringspunkter opplevde de også at MOT ikke legger til rette for dette. Det ble videre oppgitt at disse problemstillingene og utfordringene var kommunisert til UDI og driftsoperatør.

På bakgrunn av overnevnte har mottaket utarbeidet sine egne maler, og bruker loggboken aktivt i det daglige arbeidet. Lederne opplyste at de mente loggboken fungerer godt for de ansatte, fordi alt av informasjon og oppfølging legges samlet, slik at de ansatte kan holde seg oppdatert når de kommer på jobb. Det har blitt diskutert om de skulle ha én separat bok for hvert enkelt barn, men

lederne opplyste om at de ansatte opplever at det er enklere å forholde seg til én bok. Det er ikke automatikk i at vikarer ved mottaket får tilganger til MOT, og gjennom loggboken sikres det derfor at alle har tilgang til nødvendig informasjon. Ledelsen opplyste videre at de registrerer begge steder, men mente at det mest praktiske er at all relevant informasjon inngår i loggboken.

På spørsmål fra tilsynsmyndigheten ble det opplyst om at loggboken oppbevares innelåst i et brannsikkert skap. Alle ansatte er kjent med hvor den befinner seg og har tilgang til nøkkelen til skapet.

4. Vurdering av fakta opp mot aktuelt lovgrunnlag

Omsorgsplan

Statsforvalteren vurderer at asylmottaket har utarbeidet en omsorgsplan som gir en tilfredsstillende beskrivelse av asylmottakets arbeid med å ivareta omsorgen til enslige mindreårige asylsøkere på mottaket. Dette er i tråd med omsorgsforskriften § 2.

Kartlegging og tiltaksplan

Kartlegging og tiltaksplan skal danne grunnlaget for den individuelle oppfølgingen av enslige mindreårige. En sentral del av omsorgsarbeidet på mottak for enslige mindreårige er kravet om en systematisk oppfølging av hvert enkelt barn. Det er en målsetting at kartlegging og tiltaksplan skal forberede ungdommen til livet etter mottaksoppholdet og bevisstgjøre barnet om egne ressurser og eventuelle behov for støtte. En annen målsetting med kartlegging og tiltaksplan er å styrke relasjonen mellom ansatte og beboere gjennom de løpende samtalene. Man skal kunne se en tydelig sammenheng mellom avdekkede behov i kartleggingene og hvilke tiltak som fremgår i tiltaksplanene.

Statsforvalteren vurderer basert på barnas egne utsagn, sammenholdt med informasjon fra intervjuer med de ansatte, at barna får medvirke i planarbeidet og blir hørt om forhold som gjelder dem på mottaket. Dette er i tråd med omsorgsforskriften § 5.

Det kom frem i tilsynet at det har blitt gjennomført kartleggingssamtaler og er utarbeidet tiltaksplaner for samtlige av beboerne på Indre Østfold asylmottak. De enslige mindreårige blir kartlagt i starten av oppholdet sitt på mottaket. Funn fra kartleggingene, for eksempel når det gjaldt forhold som psykisk og fysisk helse, veiledningsbehov hos følgepersoner, selvstendiggjøring og andre relevante temaer, var i mange tilfeller likevel ikke overført til tiltaksplaner. I mange av tilfellene inneholdt tiltaksplanene kun tilnærmet likelydende tiltak om norskopplæring for barn og ungdom, også for barna som var kartlagt med utfordringer knyttet til psykisk og fysisk helse.

Tilsynet avdekket videre at de ansatte ikke har fått tilstrekkelig opplæring i planarbeid. Statsforvalteren forventer at mottaket sørger for å ha skriftlige rutiner og opplæring som gjør de ansatte i stand til å utføre oppgavene sine på en tilfredsstillende måte og i tråd med regelverket. Dette er også et viktig internkontrolltiltak for å sikre lik og forsvarlig praksis.

Vi bemerker samtidig at vi som tilsynsmyndighet observerte positiv oppmerksomhet om ledelse og styring ved mottaket.

Statsforvalteren ser videre at planarbeidet som fremgår av MOT, og av mottakets egne skjemaer, ikke reflekterer den faktiske oppfølging barna får på mottaket. Det fremstår som den fysiske

loggboken er det reelle verktøyet som blir brukt i arbeidet med barna. Loggboken viste at de ansatte har tett oppfølging av barna på mottaket. Dette ble også bekreftet i samtaler med beboerne, deres følgepersoner og representanter. Statsforvalteren vurderer imidlertid at mye av informasjonen som registreres i loggboken burde vært skriftliggjort i kartleggingsplaner eller innarbeidet i tiltaksplaner, enten det gjelder i MOT eller mottakets egne skjemaer.

Der er sårbart at all informasjon om beboerne er samlet i en fysisk loggbok. Dette skyldes blant annet faktorer som risiko ved sykefravær, at loggboken kan gå tapt, praktiske utfordringer og at relevant informasjon kan bli oversett eller drukne i mengden av generell informasjon og opplysninger som gjelder alle beboerne. Videre knytter det seg dilemmaer og utfordringer relatert til lovbestemt taushetsplikt og oppbevaring av sensitiv informasjon om det enkelte barn når informasjonen registreres på denne måten. På bakgrunn av dette vurderes det totalt sett at en slik praksis innebærer en betydelig risiko for svikt, også med tanke på at vesentlig informasjon og oppfølgingsbehov ikke blir videreført. Slik informasjon er avgjørende som et grunnlag for godt oppfølgingsarbeid på mottaket, samt godt bosettingsarbeid i de tilfellene der ungdommen får opphold. En sentral del av omsorgsarbeidet på mottak for enslige mindreårige er knyttet til kravet om en systematisk oppfølging av hvert enkelt barn. Loggboken vurderes ikke å være tilstrekkelig som verktøy for å sikre en forsvarlig og systematisk praksis.

Involvering av representanter

Statsforvalteren vurderer at mottakets manglende involvering av barnas representanter i planarbeidet er et brudd på omsorgsforskriften § 6, tredje ledd. Manglende aktiv involvering av representantene gir risiko for at viktig informasjon og forhold knyttet til barna ikke blir fulgt opp på en tilfredsstillende måte. Informasjon til representantene og løpende utveksling av informasjon er ikke tilstrekkelig for å tilfredsstille kravet om involvering. Representantene har en viktig oppgave med å ivareta barnas rettigheter i asylsaken og påse at omsorgsbehovet deres blir ivaretatt.

For at representanten skal ha mulighet til å delta i kartleggings- og tiltaksarbeidet, må vedkommende få beskjed om når mottaket planlegger å utføre dette og inviteres aktivt inn til å bidra. Alternativt må det settes av tid til et supplerende møte med representanten for å sikre nødvendig informasjon og innspill fra denne. Representantene kan ha viktig informasjon om barnet fra blant annet samtaler med utlendingsmyndighetene, som asylmottaket uten slik involvering risikerer å gå glipp av. Involvering av representantene kan altså være avgjørende for at mottaket mottar de opplysningene det behøver for å sikre at barna får forsvarlig omsorg under oppholdet, og er derfor et viktig ledd i kartleggingsarbeidet.

Samlet sett vurderer Statsforvalteren at Indre Østfold asylmottak ikke har et tilfredsstillende system og praksis for arbeidet med kartlegging og tiltaksplan. Dette utgjør et brudd på Forskrift om omsorg for enslige mindreårige som bor i asylmottak (omsorgsforskriften) § 6.

5. Statsforvalterens konklusjon

På bakgrunn av funnene fra tilsynet, herunder intervjuer med ansatte, beskrivelsene fra barna og gjennomgått dokumentasjon, konkluderer Statsforvalteren med følgende:

Indre Østfold asylmottak har ikke tilfredsstillende system og praksis for arbeidet med kartlegging og tiltaksplan i henhold til gjeldende lovkrav.

Dette er brudd på Forskrift om omsorg for enslige mindreårige som bor i asylmottak (omsorgsforskriften) § 6.

Utlendingsdirektoratet (UDI) har omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak. Asylmottaket ved driftsoperatøren kan utøve omsorgen på vegne av UDI. Statsforvalteren skal føre tilsyn med at omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak utøves i samsvar med denne loven og forskrifter til loven. Dersom tilsynet avdekker forhold som er i strid med denne loven eller forskrifter til loven, kan Statsforvalteren gi pålegg til UDI og driftsoperatøren om å rette forholdet.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Vi ber UDI og driftsoperatør om å gjennomgå denne rapporten, og utarbeide en felles plan for hvordan forholdene skal rettes og forbedres, inkludert konkrete tiltak for utbedringer. Det må fremgå rolle-/ansvarsfordeling for gjennomføring av det enkelte tiltak. Planen må også inneholde beskrivelser av hvordan dere vil evaluere at tiltakene fører til endring og forbedring i praksis.

Frist for oversendelse av overnevnte plan til Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus er 28.10.2024.

Så langt taushetsplikten ikke er til hinder for det, ber vi om at de enslige mindreårige barna på asylmottaket får tilpasset informasjon om innholdet i denne rapporten og tilbud om å lese den. Vi ber også om at rapporten blir gjort tilgjengelig for ansatte og andre som ønsker å lese den.

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Atle Grønstøl
seksjonssjef

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Her omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 08.05.2024

Vi gjennomførte stedlig tilsyn den 04.06.2024. Oppsummeringsmøte med mottaksleder som også er driftsoperatør, og driftsleder ble avholdt den 05.06.2024 via Microsoft teams.

Tilsynet ble gjennomført av:

• Seniorrådgiver Ingunn Reisæter, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus
• Seniorrådgiver Kristin Rustad, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus
• Rådgiver Magnus Jerven, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus