Tilsynsrapport

Rapport etter tilsyn med barne- og avlastningsboliger ved Austjord barneavlastning E, Ringerike kommune 2024

Tidsrom for tilsynsbesøket:

16.01.2024 . 18.01.2024

Statsforvalteren i Oslo og Viken 14.05.2024

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte tilsyn med Ringerike kommune og besøkte i den forbindelse Austjord barneavlastning E fra 16.01.2024 til 18.01.2024.

Vi undersøkte om kommunen sørger for at helse- og omsorgstjenester til barn i barne- og avlastningsboliger blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Ringerike kommune sikrer ikke forsvarlig habilitering og opplæring til barn som har avlastning ved Austjord barneavlastning E. Det er mangler ved evaluering, korrigering og dokumentasjon.

Kommunen sikrer ikke at:

Tiltak og mål blir systematisk evaluert, korrigert og oppdatert i tråd med barnas behov
Gjennomføring og evaluering/korrigering av tjenesten fortløpende blir nedtegnet i barnets journal i samsvar med kravet til dokumentasjon

Dette medfører en for høy risiko for at endringer i barnas behov ikke blir fanget opp, og at barna dermed ikke vil få ivaretatt sine behov knyttet til habilitering og opplæring, og kan føre til at barna ikke får nødvendig bistand til å opprettholde nåværende eller oppøve nye funksjoner.

Svikten ses i sammenheng med svikt i kommunens styring og ledelse knyttet til avlastningsboligen, hvor det mangler styringstiltak og oppfølging som kunne identifisert svikten.

Dette er brudd på:

Plikten til å yte forsvarlige tjenester og til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1 og 3-1 tredje ledd, helsetilsynsloven § 5, og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 5-9.

Og plikten til å dokumentere i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5 og etter hpl. §§ 39 og 40, jf. pasientjournalforskriften.

Statsforvalteren sendte 20. mars 2024 foreløpig rapport til kommunen hvor vi ba om eventuelle kommentarer til faktagrunnlaget. Vi mottok deres tilbakemelding 15. april 2024. Kommunen hadde merknader til våre beskrivelser under kapittel 3. i rapporten, herunder beskrivelse av hvem som kan være primærkontakt, og hvor mye tid primærkontaktene har til faglige oppgaver. Endringene er tatt inn i denne rapporten.

Kommunen hadde videre merknader til vår vurdering i punkt 4.3, om manglende dokumentasjon av gjennomføring av tiltak. På dette punktet viser vi til at kommunens eksempel faller utenfor tilsynets tema, og presiserer at vurderingen gjelder dokumentasjon etter gjennomføring av tiltak som gjelder habilitering og opplæring, tiltak for opprettholdelse eller forbedring av funksjoner eller ferdigheter som har stor betydning for barnets mestringsevne og selvstendighet. Vi opprettholder vår vurdering.

Kommunen har også merknader til vår vurdering som gjelder avvikssystemet, her har vi endret formulering, men opprettholder vår vurdering.

For oppfølging av lovbrudd vises det til kapitel 6 «Oppfølging av påpekte lovbrudd».

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt om Ringerike kommune sørger for at barn som mottar avlastning ved Austjord barneavlastning E får habilitering/opplæring som samsvarer med deres behov.

Habilitering er i tilsynet definert som målrettede samarbeidsprosesser på ulike arenaer mellom pasient, bruker, pårørende og tjenesteytere med formål å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltagelse sosialt og i samfunnet. Habilitering iverksettes etter en vurdering av barnas funksjonsnivå, hva det kan være mulig å oppnå og hvilke tiltak som er nødvendig. Det forventes at prosessene er koordinerte, sammenhengende og at det benyttes kunnskapsbaserte tiltak for å nå individuelt tilpassede mål.

Begrepet opplæring skal i tilsynet forstås som målrettede tiltak knyttet til barnets ferdigheter i dagliglivet (ADL) og sosiale ferdigheter. Dette er ferdigheter som har stor betydning for barnets mestringsevne og selvstendighet.

I tilsynet har vi undersøkt om Austjord barneavlastning E:

har tilstrekkelig informasjon om barnas situasjon og behov
bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barna
gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring
evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Tilsynsprosessen bygger på systemrevisjon som metode. En systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tjenester er resultatet av systematisk styring og ledelse og kontinuerlig forbedringsarbeid. I dette tilsynet har undersøkelsene vært tett knyttet til faglige arbeidsprosesser for habilitering/opplæring. I undersøkelse av krav til styring og ledelse er det derfor aktiviteter tett på de faglige prosessene, som har vært mest aktuelle.

Barna og foresatte sine meninger om og erfaringer med opphold i avlastningsboligen har vært viktig informasjon for å vurdere kvaliteten på tjenestene. Et utvalg foresatte har derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4. Kommuneloven kapittel 30 setter den rettslige rammen for hvordan statlig tilsyn med kommunene skal gjennomføres, med unntak av kommuneloven § 30-4. Et eventuelt pålegg om retting skjer i henhold til helsetilsynsloven § 8, jf. hol. § 12-3.

Statsforvalterens myndighet til å føre tilsyn med privat tjenesteleverandør følger av helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Kommunens ansvar for heldøgns helse- og omsorgstjenester i barne- og avlastningsboliger

Når et barn har opphold i barne- og avlastningsbolig har kommunen innvilget avlastningsopphold eller fulltidsplass i slik institusjon til familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsboliger regnes som omsorgsinstitusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

Habiliteringen/opplæringen skal være forsvarlig

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, som betyr at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. I tolkningen av hva som er forsvarlig inngår blant annet anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglige innholdet på følgende normerende publikasjoner fra Helsedirektoratet:

nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov,
nasjonal veileder om barn og unge med habiliteringsbehov.
nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator
nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i disse veilederne er at god praksis er å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov.

Krav om individuelt tilpasset habilitering/opplæring

Individuelt tilpassede tjenester bidrar til å oppnå forsvarlige tjenester og til å oppfylle barnets og foreldrenes rett til medvirkning og informasjon etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kapittel 3.

For habilitering/opplæring er brukerinvolvering, medvirkning og informasjonsutveksling viktig i hele prosessen. Det vil si at barnet/foreldrene får informasjon og kan medvirke både når tjenester skal planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

Tverrfaglig samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfaglig samarbeid skal understøtte forsvarlige tjenester, og er regulert flere steder i helse- og omsorgslovgivningen. Det følger av forsvarlighetskravet i hol. § 4-1 bokstav a at kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud. Bestemmelsen stiller krav til koordinering og samarbeid internt, med andre etater og andre tjenestenivåer og tilsvarer kommunens plikt til samarbeid og samordning hol. § 3-4.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tjenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

En viktig begrunnelse for krav til samarbeid og koordinering er at det er flere kjente risikofaktorer forbundet med samarbeid og overganger internt og eksternt. I planlegging av tjenester skal det legges vekt på å minimalisere risikofaktorer forbundet med samhandling internt og eksternt, ifølge forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e.

Krav til styringssystem som sikrer tjenester i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikten går også frem av helsetilsynsloven § 5, som pålegger enhver virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester å opprette internkontrollsystem. Internkontrollsystemet omtales i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten som styringssystem: Begrepet er i stor grad sammenfallende med kravene til internkontroll, men omfatter også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, samt oppfyllelse av pasientrettigheter. Hvordan en virksomhet skal oppfylle kravet til et styringssystem må vurderes konkret, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5:

Styringssystemet skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.
Hvordan pliktene etterleves, skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig ut ifra virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse.

Vi legger til grunn at kompleksiteten i tjenestene til barn i en barne- og avlastningsbolig tilsier at de fleste styringstiltakene må være skriftlige.

Innholdet i kravet til styringssystemet er nærmere beskrevet i forskriften §§ 6 til og med 9. I dette tilsynet har vi særlig sett på følgende styringskrav:

Krav til kompetanse

En viktig forutsetning for at habilitering/opplæring skal være forsvarlig, er at ansatte har nødvendig kompetanse sett opp mot barnas behov. Det følger av hol. § 4-1 om forsvarlighet at kommunen skal tilrettelegge med tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene. Dette er nærmere omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og 7 bokstav b. Der det er iverksatt kompetansetiltak skal virksomheten kontrollere at tiltakene har effekt og korrigere tiltakene om nødvendig, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvarlig og omforent praksis Barne- og avlastningsboligen må ha en plan for hvordan barnet skal få dekket sine behov under oppholdene. En slik plan skal inkludere barnets behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring. En slik plan for gjennomføringen omtales i pasientjournalforskriften § 6 første ledd bokstav d som en behandlingsplan. I barne- og avlastningsboliger benyttes som oftest begrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til en slik plan, men den skal være en del av pasientjournalen.

For å sikre individuell, forsvarlig og omforent praksis må det være beskrevet hvordan tiltak skal gjennomføres (rutiner og prosedyrer), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 7 bokstav c. Rutiner og prosedyrer som beskriver gjennomføringen bør inngå i selve tiltaksplanen for at planen skal være et hensiktsmessig verktøy for ansatte. Informasjon om bruk av hjelpemidler, der dette er nødvendig må også være beskrevet i tiltaksplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringer i barnets behov skal det være utarbeidet rutiner for hvordan informasjon skal innhentes og utveksles. Rutinene må omfatte hvordan samarbeidet mellom foreldre og barne- og avlastningsboligen skal være for at boligen kan få rask tilgang til informasjon om endringer.

Det skal videre være rutiner som omhandler hvordan muntlig rapportering og dokumentasjon i barnets journal skal foregå.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Organisering og bemanning

Ringerike er en kommune i Buskerud fylke, kommunen har 31 581 innbyggere (SSB 2023). Kommunen er organisert i 5 sektorer som ledes av hver sin kommunalsjef. Øverste administrative leder er kommunedirektøren. Avlastning for barn- og unge 0-18 år er i Ringerike kommune organisert under sektor Utdanning og familie i enhet Austjord Barn og unge. Enhetsleder Barn og unge har ansvar for fem ulike avdelinger med barnebolig og avlastningstjenester, herunder Austjord avlastning E, Austjord avlastning F/G, Færden avlastning/barnebolig, hjemmetilbud til barn og privat avlastning.

Enheten har fagansvarlig vernepleier som bistår alle de fem avdelingene etter behov. Ifølge fremlagt funksjonsbeskrivelse er fagansvarliges oppgave å ivareta det faglige ansvaret i det pasientrettede arbeidet. Under tilsynet fikk vi informasjon om at det nylig er besluttet at fagansvarlig skal øke tilstedeværelsen på Austjord, og være der fast to dager i uken.

Austjord avlastning E tilbyr på tidspunkt for tilsynet rullerende avlastning til 12 barn.

Alle barna i avlastningen har barnekoordinator, primærkontakt, og noen har sekundærkontakt, i tillegg til en fast gruppe andre ansatte. I kommunens funksjonsbeskrivelse for helsefagarbeider, står det at de kan være primær - og sekundærkontakt for en bruker/gruppe. På tidspunkt for tilsynet er det kun en ansatt med utdanning på bachelornivå, som var primærkontakt.

Austjord avlastning E ledes av avdelingsleder som også er leder for Austjord avlastning F/G. Lederstrukturen er ny fra 1. januar 2024. Avdelingsleder, som er sykepleier, er fra tidligere leder for Austjord avlastning F/G, og overtok i tillegg avdelingslederansvaret for Austjord E ved årsskiftet. Det er 19 fast ansatte i avlastning E i ulike stillingsstørrelser, herunder 3 i 100% stilling med bachelor, hvor av 1 vernepleier, 1 nyansatt miljøveileder barnehagelærer, og 1 miljøveileder i sosialt arbeid, med oppstart i arbeidet 1. februar 2024. Videre er det 9 fagarbeidere/hjelpepleiere, i tillegg til 7 assistenter.

På tidspunkt for tilsynet er det kun en vernepleier ansatt i boligen på dag- og kveldstid. Hun er for tiden primærkontakt for alle de 12 barna. Boligen viste til at det har vært vanskelig å rekruttere nye, etter at en vernepleier hadde sluttet i oktober 2023. I intervjuene kom det fram at det var planer for å fordele primærkontaktansvaret på flere med bachelor etter hvert.

Kommunen har fremlagt funksjonsbeskrivelser for helsefagarbeider, fagansvarlig sykepleier/vernepleier, autorisert sykepleier/vernepleier. De har videre funksjonsbeskrivelse for Barne- og ungdomsarbeider og assistent ved avlastning og barnebolig.

Tildelingskontoret er organisert under sektor helse og omsorg og er kommunens forvaltningskontor. Det består av avdelingene tildelingskontoret, boligkontoret og koordinerende enhet. Koordinerende enhet har ansvar for Individuell plan (IP), og for oppnevning, opplæring og veiledning av koordinatorer.

Vi har fått opplyst at det er faste møtepunkter på tvers av sektorene, mellom enhetsleder barn og unge og tildelingskontoret, i tillegg møter enhetsleder barn og unge i sektor helse og omsorg sitt kvalitetsutvalg, og i inntaksteam. Kommunen har videre struktur for dialog mellom enhetsleder og sektorleder, med møter hver annen uke. Enhetsleder har avdelingsledermøte hver uke. På sektornivå har de kommunedirektørens ledermøte hver uke. Stabene har i tillegg egne fellesmøter.

Intervjuene bekreftet at ansvar, oppgaver og myndighet var kjent for de ansatte.

Kommunen benytter styrings og avvikssystemet Compilo for registering av avvik. Tilsendt dokumentasjon viser at rutinen for å melde er kjent og at de ansatte melder avvik, men hovedsakelig på områdene HMS, og legemiddelhåndtering.

3.1 Har avlastningsboligen tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov?

Kommunens tildelingskontor fatter vedtak om avlastning. De gjennomfører første kartlegging og gjør en vurdering av den enkeltes tjenestebehov, før de fatter vedtak. I følge «Tildelingskriterier Ringerike kommune», gjøres tildeling av tjenester i nært samarbeid med barnet og foresatte, ved kartleggingssamtale hjemme hos søker. De benytter IPLOS i kartleggingen og innhenter medisinske opplysninger fra fastlege, eller andre relevante instanser etter behov, og etter samtykke fra foresatte.

Vedtak, kartlegging og saksbehandlerjournal er tilgjengelig i det elektroniske pasientjournalsystemet Gerica for ansatte i avlastningsboligen.

Ved oppstart avlastning innhenter avlastningsboligen informasjon fra foreldrene jf. rutinen «Velkommen til Austjord». Det omfatter ulik informasjon om barnet, som utfordringer og ressurser, ADL-ferdigheter, medisinske opplysninger, bolig og sosiale aktiviteter, i tillegg til en samtykkeerklæring fra foresatte til å innhente informasjon fra andre samarbeidende instanser og til ulike aktiviteter barnet kan delta på når det er på avlastningen. Kommunens rutine «IPLOS registrering i Gerica», viser til at kartleggingen skal oppdateres to ganger per år, og ved endringer. I avlastningsboligen er ansvaret for dette lagt til primærkontakten.

Journalgjennomgangen viser at kartlegginger er gjennomført i samsvar med rutinene.

Løpende kartlegging av behov og ressurser, og informasjonsutveksling etter etablering av avlastningstilbud skjer fortløpende gjennom faste møter, ansvarsgruppemøter, løpende kontakt med foreldre ved henting, levering, på sms, på mail og fortløpende i miljøet.

Informasjonsutveksling i boligen foregår i personalmøter, overlapp ved vaktskifter, ved å lese referater, beskjedbok og i Gerica.

Skjema for ansvarsfordeling, viser at primærkontakt og fagansvarlig vernepleier har ansvar for at relevant informasjon er tilgjengelig for andre ansatte, og skal oppdatere «huskelister» og gjøre ny informasjon tilgjengelig. Huskelistene blir lagt fremst i brukerpermene, for å gi en rask oversikt over endringer til hver enkelt bruker. De skal også følge med på journalinnføringer i Gerica, og veilede ansatte i journalføring og dokumentasjon.

Foresatte blir invitert til en årlig kvalitetssikringssamtale, som følger en fastsatt mal, malen følger punktene for grunnleggende behov i kvalitetsforskriften. Kommunikasjon med foresatte og andre samarbeidspartnere finnes dokumentert i journal, også at slike kvalitetssikringssamtaler finner sted og planlegges for. Foresatte fortalte også at møtene gjennomføres.

Det er opprettet ansvarsgrupper for de barna som inngår i tilsynet. Tre av barna som var involvert i tilsynet har IP, og alle har barnekoordinator. Ansvarsgruppemøter (AGM) holdes to ganger i året, og er kommunens forum for tverrfaglig samarbeid om barna, hvor foresatte, representant fra boligen, og relevante instanser deltar. Møteagendaen har faste punkter fordelt på informasjon fra skole, hjemme, PPT og avlastning, formålet er å koordinere tjenestetilbudet. Kommunen har en prosedyre for ansvarsgruppemøter, den beskriver ansvar og oppgaver, samt at møtereferatene skal skrives i Gerica, og inneholde en kort evaluering av tilbudet.

Intervju og journalgjennomgang viste at avlastningsboligen deltar i AGM, og at det foreligger referater fra ansvarsgruppemøter i samsvar med prosedyren.

Intervjuer bekrefter videre at ansvar og oppgaver er kjent og førende for praksis.

3.2 Bruker avlastningsboligen innhentet informasjon til å identifisere behov for habilitering/opplæring, og utformer mål og tiltak for barna?

Om tilgjengelig informasjon brukes systematisk til å utforme mål og tiltak for barnet innen habilitering og opplæring.

Boligen har oversendt prosedyren «Bruk av tiltaksplan i Gerica», den beskriver hvordan man teknisk sett går fram for å lage en tiltaksplan. Kommunen/boligen har ingen egen rutine for dokumentasjon.

I oversendt sjekkliste for opplæring av nye ansatte innen Helse og omsorg, under obligatoriske opplæringsmoduler, finnes flere ulike kurs om dokumentasjon i Gerica, hvordan skrive i journal og om innholdet i dokumentasjonsplikten. Ingen har referert til disse kursene under tilsynet.

Barna på Austjord avlastning E har tiltaksplaner i Gerica. Vedtak, IPLOS, IOP og informasjon fra foresatte, og andre relevante samarbeidsparter brukes som grunnlag for å utforme mål og tiltak i barnas tiltaksplan.

For de tiltaksplanene som inngår i tilsynet, viste journalgjennomgangen at de inneholder mål og tiltak for barna om opprettholdelse eller forbedring av funksjoner innen habilitering og opplæring. Imidlertid fant vi noen tiltak uten mål, tiltak med generelle hovedmål, og uten delmål, i tillegg til enkelte prosedyrer som er lite beskrivende for gjennomføring av tiltaket. For eksempel Mål: «selvstendig i av og påkledning», i tiltaket/prosedyren, står det at personalet skal hjelpe brukeren, men ikke hvordan. Hos et av barna var det skrevet tiltak på kommunikasjon uten at det var definert et mål.

Foreldrene medvirker gjennom informasjonsrutinene til å avklare behov, ressurser, ønsker og mål, men ingen av de som inngikk i tilsynet var kjent med tiltaksplanens innhold. Foresatte var allikevel godt fornøyd med kommunikasjon og informasjonsutveksling med boligen.

Ansatte blir løpende informert om endringer i barnas behov gjennom huskelister i brukerpermene, ved overlapp, i Gerica og gjennom informasjon fra ansvarsvakten.

Fagansvarlig orienterer seg om barna ved å lese i Gerica etter helg, på de barna som har vært der. I oversikt over ansvarsfordeling i boligen fremgår det at primærkontaktene skal følge med på hva som skrives i Gerica, og veilede ansatte i journalføring og dokumentasjon.

3.3 Gjennomføring av tiltak for habilitering og opplæring

Om avlastningsboligen gjennomfører tiltak som dekker barnas behov for habilitering og opplæring.

Ved gjennomføring av tjenesten til barna ble det bekreftet gjennom intervjuer at de ansatte gjennomfører tiltakene i tråd med tiltaksplanen. Opplæringen av ansatte på hver bruker følger også tiltaksplanen. Det fremkom bemerkninger om at beskrivelse av hvordan tiltakene skulle gjennomføres kunne være litt sparsom, og at det kunne være personavhengig hvordan tiltak ble gjennomført.

Kommunen har prosedyre for "Bruk av tiltaksplan i Gerica", denne beskriver hvordan det teknisk sett kan skrives tiltaksplan, men inneholder ikke en beskrivelse av hvordan ansatte skal beskrive/dokumentere gjennomføring av tiltaket, herunder hva som skal dokumenteres for å ivareta kravet til dokumentasjon.

I journalgjennomgangen fremkommer det at barnas særskilte hensyn blir ivaretatt i samhandlingen med barnet, som eksempel barnets kommunikasjonsform. I tiltaksplanen er det for eksempel skrevet former for kommunikasjon og hjelpemidler som Memoplan og alternativ supplerende kommunikasjon som tegn til tale.

Journalgjennomgangen viste videre at gjennomføring av tiltak ikke alltid blir dokumentert etter hver vakt. Journalen viser tiltak utført. Friteksten som foreligger, er i stikkordsform og sparsom. Det er liten grad av beskrivende dokumentasjon, om hvordan gjennomføringen foregikk, barnets deltagelse og utvikling, og hva som fungerte eller ikke. Løpende rapportering er sparsom og lite egnet til å følge med på barnets utvikling eller hvordan forskjellige tjenesteytere gjennomfører tiltakene.

Funksjonsbeskrivelsene angir hvem som har ansvar for å dokumentere gjennomføringen i barnets journal. Ansvaret er kjent av de ansatte, men de har ikke kjennskap til noen prosedyre for hvordan og hva som skal dokumenteres, prosedyren for dokumentasjon i Gerica er ikke operasjonalisert og tilpasset tjenesten.

Boligen sikrer kontinuitet ved at fravær blir dekket opp, de leier inn vikar ved sykdom. Det kom fram i intervjuene at de gjorde prioriteringer og la til rette for at aktiviteter ble gjennomført.

Boligen har flere prosedyrer og rutiner for opplæring, som «program for opplæringsvakt på Austjord avlastning fløy E», med sjekkliste. De har videre «Plan for opplæring i henhold til helse- og omsorgstjenestelovens kapittel 9». Planen omfatter ulike obligatoriske e-læringskurs, og et kompetansehefte fra kommunen. I tillegg har boligen oversendt sjekkliste for opplæring av nye medarbeidere i helse og omsorg, fra Obligatoriske introduksjonssystem Helse og omsorg Ringerike kommune. Intervjuer bekreftet at planene ble fulgt.

Fagansvarlig vernepleier følger med på at ansattes opplæring og kompetanse blir gjennomført og er tilstrekkelig.

Kommunen har en temaplan 2022-2026 for kompetanseutvikling i sektor Utdanning og familie, barnebolig- og avlastningstjenester inngår ikke i sektorens prioriterte områder, eller konkret i tiltaksplanen. Kommunen har videre fremlagt temaplan for habilitering og rehabilitering 2021-2024 fra sektor Helse og omsorg, Austjord er beskrevet der, men planens tiltaksdel er ikke gjort kjent gjennom tilsynet.

3.4 Evaluerer og korrigerer avlastningsboligen mål og tiltak for habilitering og opplæring?

I dokumentasjonen vi har gjennomgått har vi sett få spor av evaluering/korrigering av mål og tiltak, eller faglige begrunnelser for ikke å justere.

Det ble opplyst om at det foregår løpende evaluering av barnas funksjonsnivå og behov på personalmøtene og i den daglige tjenesteytingen. I referatene fra personalmøter ser vi enkelte spor av informasjon om noen av barnas behov, vi har ikke funnet at slik informasjon systematisk nedtegnes i barnas journal.

I referat fra ansvarsgruppemøter og kvalitetssikringssamtaler ser vi opplysninger om endringer og evaluering av enkelte funksjonsområder, men ikke konkret evaluering av tiltakene i tiltaksplanen, eller systematisk oppfølging av temaer som var diskutert angående barnas utvikling. Endringene det opplyses om i referatene er basert på informasjon fra foreldre og andre relevante instanser. I intervjuer ble det sagt at avlastningen får muntlig beskjed gjennom skolen når det er behov for endringer i tiltak.

I tiltaksplanen er det ikke satt tidspunkt for når og hvor hyppig hvert tiltak skal evalueres.

I årshjul for hvert barn har de planlagt med evaluering to ganger i året, her står det at ansvaret er lagt til fagansvarlig og primærkontakt. Årshjulet som ble iverksatt i november, blir gjennomgått i fagmøtene, og skal være fast punkt i disse møtene.

I funksjonsbeskrivelser og ansvar og oppgavebeskrivelser fremgår det at det er primærkontakten sitt ansvar å følge med på, og evaluere tiltaksplaner, herunder å skrive månedsevalueringer, som sendes til foresatte, etter deres ønske, gjennomgå evalueringen på personalmøte, og legge månedsevaluering i brukerperm.

Primærkontakt har fagdager i sin turnus, som er satt av til samarbeidsmøter og faglige oppgaver, herunder oppfølging av tiltaksplaner.

I plan for opplæring fremgår det at månedsevalueringen er en månedsrapport som gjelder brukeren, som inneholder opplysninger om helse, nye prosedyrer, aktiviteter, søvn, bruk av tvang/ makt m.m.

Dokumentasjonen viser at de skriver månedsevalueringer, og at de tilbyr foresatte å få den.

Månedsrapportene fremstår som en beskrivelse av hva som har skjedd, observasjoner, og inneholder ingen beskrivelse av tiltak, gjennomføring eller vurderinger opp mot mål. Den har faste punkter, som ikke helt harmoniserer med barnas individuelle mål og tiltak i tiltaksplanen.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

4.1 Austjord avlastning E har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov

Kravet om å ha tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov er en del av plikten til å planlegge tjenester basert på faglige vurderinger. Relevante opplysninger er nødvendig for at avlastningsboligen skal kunne identifisere barnets behov for habilitering og opplæring. Kommunen må legge til rette for slik informasjonshenting. Barna har krav på individuelt tilpasset habilitering og opplæring. Det medfører at planleggingen av barnas opphold i boligen må bygge på informasjon om barnets situasjon og behov både ved etablering av avlastningstilbud, og også fortløpende.

Boligens rutiner for informasjonsutveksling om barnas behov var kjent, og ble brukt av foreldre og ansatte. Referater fra ansvarsgruppemøter fantes i barnas journal og var slik tilgjengelig for alle ansatte. Det ble utført IPLOS funksjonskartlegginger av alle barna ved etablering av avlastningstilbudet og deretter to ganger årlig.

Møtereferater, journaldokumentasjon og foresattes uttalelser viste at foresatte medvirket aktivt ved informasjonsutveksling både ved etablering av avlastningstilbud og fortløpende, foreldrene får i tillegg informasjon om barnet tilpasset deres ønsker.

Statsforvalteren vurderer med bakgrunn i faktainformasjon i kapittel 3.1 og ovenstående, at Austjord avlastning oppfyller lovkravene til innhenting av tilstrekkelig informasjon om barnet, for å kunne identifisere barnets behov for habilitering og opplæring, både ved oppstart og løpende i tjenesten.

Austjord avlastning har lagt til rette for systematisk informasjonsinnhenting gjennom sine rutiner. Rutinene var kjent av de ansatte og førende for praksis.

4.2 Om Austjord avlastning E bruker informasjonen systematisk til å identifisere behov for habilitering og opplæring, og til å utforme mål og tiltak?

Barnas rett til individuelt tilrettelagt habilitering og opplæring forutsetter en faglig prosess med å identifisere barnas behov for å bedre eller opprettholde sine funksjoner, og deretter utforming av mål og tiltak som skal gjennomføres tilpasset de kartlagte behovene. For at alle ansatte skal utføre tiltakene likt må det foreligge prosedyrebeskrivelse av hvordan tiltakene skal gjennomføres.

Resultatet av den faglige vurderingen med mål, tiltak og prosedyrebeskrivelse skal dokumenteres i barnets journal og inngå i en (tiltaks)plan for barnets opphold i barne- og avlastningsboligen. Utførelsen av tjenesten skal også dokumenteres i barnets journal. Dokumentasjonen skal være et verktøy for de ansatte for å sørge for at gjennomføringen av tjenesten til barnet er i samsvar med barnets behov, og har dermed stor betydning for om det blir god praksis i tjenesten.

Ved tilsynet fant vi at Austjord avlastning E bruker vedtak, IPLOS kartlegging og informasjon fra foresatte og samarbeidende instanser som grunnlag for å utforme mål og tiltak i barnas tiltaksplan. Rutiner og praksis for innhenting og løpende informasjon om endringer vurderes som ivaretatt, de har et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag til å utforme mål og tiltak i en tiltaksplan. Alle barna har en tiltaksplan i Gerica, og det er primærkontakten som har ansvaret for å opprette denne, og holde den oppdatert.

I tiltaksplanene fant vi videre at barna hadde noen mål og tiltak om opprettholdelse eller forbedring av funksjoner innen habilitering og opplæring. Imidlertid fant vi også noen tiltak uten mål, tiltak med generelle hovedmål, og uten delmål, i tillegg til enkelte prosedyrer som er lite beskrivende for gjennomføring av tiltaket.

At tiltakene ikke er konkret nok beskrevet, øker risikoen for at tiltak ikke blir gjennomført på lik måte. Det blir også vanskelig å måle effekt av tiltakene. Og om tiltakene fører til at man når målet.

Statsforvalteren vurderer at Ringerike kommune har forbedringspotensial når det gjelder struktur for tiltaksplanen, herunder tilstrekkelig detaljert og konkretisert utforming av mål, tiltak og prosedyrer for gjennomføring.

4.3 Om habilitering/opplæring gjennomføres slik at det dekker barnets behov

Dokumentgjennomgangen viser at det foreligger tiltak knyttet opp til mål om bedret eller opprettholdt funksjonsnivå hos barna som var involvert i tilsynet, for eksempel på kommunikasjon.

Vi har imidlertid sett at tiltaksbeskrivelsene ikke alltid er tilstrekkelig konkretisert, og vurderer at boligen her har et forbedringspotensial. Dette utgjør en risiko for at tiltakene ikke gjennomføres på samme måte av alle ansatte.

Vi har også sett at gjennomføring av tiltak innen tilsynets tema, i stor grad er kvittering for utført tiltak, eller ikke utført tiltak, og gir ikke tilstrekkelig beskrivelse av hvordan gjennomføringen av tiltaket er utført. Dokumentasjonen er lite egnet til å følge med på barnets utvikling eller hvordan forskjellige tjenesteytere gjennomfører tiltaket. Manglende eller ufullstendig dokumentasjon gjør det vanskelig å foreta evaluering og korrigering av tiltaket.

Manglende eller ufullstendig dokumentasjon gjør det heller ikke mulig for ledelsen å etterprøve om tiltak er gjennomført i samsvar med tiltaksbeskrivelsen.

Det er ikke meldt avvik knyttet til manglende gjennomføring av tiltak eller aktiviteter innen habilitering og opplæring, for perioden for tilsynets dokumentgjennomgang. Kommunen opplyser at det ikke var noen avlyste aktiviteter eller tiltak i den perioden. Gjennom intervjuer fikk vi opplyst at de ansatte ikke benyttet avvikssystemet til å melde fra om manglende gjennomføring av aktiviteter eller tiltak, også utover den aktuelle perioden for dokumentgjennomgang. Det gjør at informasjonen fra avvikssystemet heller ikke er egnet til å følge med på tjenestene innen tilsynets tema.

Vår vurdering er at tjenestene til barna gjennomføres i tråd med barnets tiltaksplan, men at mål, tiltak og tiltaksbeskrivelser ikke er utformet i tråd med god praksis.

Dersom det i journalen bare blir nedtegnet at tiltaket er gjennomført etter gjeldende prosedyre, eller ikke gjennomført, vil det være vanskelig å følge med på om tiltakene er gjennomført som planlagt, om det har effekt eller om det svikter. Det må fremgå beskrivelse av hvordan gjennomføringen av tiltaket har gått.

Det er ikke tilstrekkelig å krysse av for utført/ikke utført tiltak i løpende journal. Manglende og ufullstendig dokumentasjon av gjennomføring av tiltakene i løpende journal utgjør et brudd på dokumentasjonsplikten til helsepersonell.

4.4 Om Austjord avlastning E evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering og opplæring

I dokumentasjonen vi har gjennomgått har vi sett få spor av evaluering og korrigering av mål og tiltak innen tilsynets tema.

For å kunne gjennomføre og evaluere tjenestene krever det individuelle tiltaksplaner med konkrete mål og tiltak, der oppfølgningen blir dokumentert daglig. Målene og tiltakene må være så konkrete at de blir mulig å evaluere jf. forbedringsområde påpekt under 4.3. Det må gå klart frem dato for når tiltakene skal evalueres. Ansatte må vite hvor, når og hva de skal dokumentere.

Dersom det i journalen bare blir nedtegnet at tiltaket er gjennomført etter gjeldende prosedyre, eller ikke gjennomført, vil det bli vanskelig å følge med på om tiltakene er gjennomført som planlagt, om det har effekt eller om det svikter. Det må fremgå hvordan gjennomføringen av tiltaket har gått.

Det har ikke vært utført systematisk evaluering av tjenestene til barna innen habilitering og opplæring, og det er manglende dokumentasjon i barnas journal av den evalueringen som har foregått.

Dokumentasjonen er ikke egnet til å kunne følge med på barnas utvikling over tid, eller om det er behov for revurdering av tiltaket.

For at ansatte skal følge kravene til journalføring er det viktig at virksomheten gir tilstrekkelig opplæring. Kommunenes ledelse må følge med på om det dokumenteres i samsvar med krav i lov og forskrift. Vi har gjennom tilsynet funnet mangler i virksomheten sin kontroll med at oppgaver blir gjennomført som planlagt og med at tjenestene som blir gitt er forsvarlige.

Tilsynet vurderer at kommunen sin styring ikke er tilstrekkelig til å sikre at oppfølging knyttet til habilitering og opplæring, og journalføring i avlastningsboligen følger gjeldende krav i lov og forskrift. Dette er brudd på plikten til å sikre forsvarlige tjenester og til å evaluere og korrigere virksomheten slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lovkrav.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Ringerike kommune sikrer ikke forsvarlig habilitering og opplæring til barn som har avlastning ved Austjord barneavlastning avdeling E. Avlastningen gjennomfører ikke systematisk evaluering og korrigering av mål og tiltak innen habilitering og opplæring, og det er svært mangelfull dokumentasjon i løpende journal av gjennomføring og evaluering.

Kommunen sikrer ikke at:

Tiltak og mål blir systematisk evaluert, korrigert og oppdatert i tråd med barnas behov
Gjennomføring og evaluering/korrigering av tjenesten blir nedtegnet i barnets journal i samsvar med kravet til dokumentasjon

Svikten ses i sammenheng med svikt i kommunens styring og ledelse knyttet til avlastningsboligen, hvor det mangler styringstiltak og oppfølging som kunne identifisert svikten.

Dette er brudd på:

Og plikten til å dokumentere i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5 og etter hpl. §§ 39 og 40, jf. pasientjournalforskriften.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Når det ved gjennomføring av tilsyn påvises lovbrudd i tjenestene, er det virksomheten selv som har ansvaret for å rette lovbruddet.

I Ringerike kommune ved Austjord barneavlastning, konkluderte tilsynet med lovbrudd knyttet til planlegging, gjennomføring, evaluering og korrigering av tjenestene til barna innen temaet habilitering og opplæring. Vi har også konkludert med svikt journalføringen.

Statsforvalteren ber Ringerike kommune innen juni 2024 utarbeide og oversende en plan for hvordan den påpekte svikten skal rettes opp. Tiltakene må ta utgangspunkt i avdekket svikt og risikoområder belyst i rapportens vurderingskapittel 4. og punktene i kapittel 5, under Statsforvalterens konklusjon.

Planen må inneholde:

en beskrivelse av iverksatte og planlagte tiltak
frister for å sikre fremdrift i forbedringsarbeidet
planer for opplæring og implementering i drift
redegjørelse for hvordan kommunens ledelse skal følge opp arbeidet, herunder hvilke styringstiltak som velges for å kunne følge med på kvaliteten i tjenestene i avlastningsboligen.

Statsforvalteren kan først vurdere om svikten er rettet, når kommunen kan dokumentere at mål og tiltak for habilitering/opplæring blir identifisert, gjennomført, og evaluert, og korrigert om nødvendig.

Vi vil derfor på et senere tidspunkt be om dokumentasjon, som viser at tjenestene til brukerne er i samsvar med regelverket, og at virksomheten har etablert systematisk styring som bidrar til at tjenestene planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

Vi vil første etter dette kunne vurdere om lovbruddet er tilfredsstillende rettet, og kan avslutte tilsynet.

Med hilsen

Anne Hilde Crowo
Avdelingsdirektør/fylkeslege

Heidi Fugli
Revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomtattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk