Rapport fra tilsyn med Sarpsborg kommunes langsiktige og systematiske arbeid etter folkehelseloven for å fremme barn og unges psykiske helse 2024

Tilsynet ble gjennomført i Sarpsborg den 13.juni og er et ledd i et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Statsforvalteren undersøkte i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i henhold til folkehelseloven §§ 5-7 og § 30. Det vises til formålet i folkehelseloven § 1, som lyder:

«Formålet med denne loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelsearbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse.

Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.»

Tilsynet startet med en spørreundersøkelse til samtlige kommuner i landet. Deres kommune ble valgt ut for intervjuer for utfyllende informasjon.

Eventuelle kommentar til faktagrunnlaget bes sendt Statsforvalteren innen 19. august 2024

1.  Tilsynets tema og formål

Tema for tilsynet er kommunens langsiktige og systematiske folkehelsearbeid for å fremme god psykisk helse hos barn og unge. Tilsynet er avgrenset til folkehelselovens §§5, 6, 7 og 30.

Målgruppen for tilsynets tema er avgrenset til barn og unge 0-18 år.

Gjennom tilsynet vil vi få et landsomfattende tilstandsbilde av om kommunene har oversikt over barn og unges helsetilstand og faktorer i oppvekst- og levekårsforhold som påvirker deres psykiske helse, om dette gjenspeiles i kommunens planarbeid og om det følges opp med relevante tiltak.

Det er mange undersøkelser som viser en økt forekomst av psykisk uhelse hos barn og unge. Tidlig innsats er viktig i et folkehelseperspektiv, og for å bidra til et bærekraftig samfunn på sikt. Temaet understøtter også regjeringens satsing på å fremme psykisk helse og livskvalitet jf.

Folkehelsemeldinga (Meld. St. 15 (2022-2023)).

2.  Gjennomføring

Første del av tilsynet var i form av et spørreskjema til alle landets kommuner. På bakgrunn av dette, og lokalkunnskap, har statsforvalteren valgt ut noen kommuner for dybdeintervjuer. Hensikten er å få en bedre innsikt i og forståelse av om, og hvordan, kommunen ivaretar det langsiktige og systematiske arbeidet for å fremme barn og unges psykiske helse, og om det er forankret i ledelsen.

Rapporten bygger på informasjonen som er fremkommet gjennom spørreundersøkelse, aktuelle dokumenter og samtaler med ledere og medarbeidere i ulike sektorer. Vi har også hatt møte med et utvalg barn og unge. Av hensyn til barnas anonymitet gjengis ikke deres uttalelser eksplisitt. Referat fra samtalene sendes anonymt til Helsetilsynet sammen med kopi av rapporten for oppsummering på landsbasis.

3.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalterens hjemmel til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid følger av folkehelseloven § 31. Det følger av bestemmelsen at statsforvalteren skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av folkehelseloven §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30 og kommuneloven § 25-1. Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for denne tilsynsvirksomheten.

Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge. Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i dette tilsynet. Vi vil imidlertid gi en vurdering av i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i folkehelseloven §§ 5-7 og § 30.

Folkehelseloven § 5 første og andre ledd lyder:

Kommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på:

1. opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig etter § 20 og 25,
2. kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 og
3. kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse.

Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.

Folkehelseloven § 6 lyder:

Oversikten etter § 5 annet ledd skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 10-1.

Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5 annet ledd.

Folkehelseloven § 7 første ledd lyder:

Kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, jf. § 5. Dette kan blant annet omfatte tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, fysisk aktivitet, ernæring, skader og ulykker, tobakksbruk og alkohol- og annen rusmiddelbruk.

Folkehelseloven § 30 lyder:

Kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1 med krav fastsatt i eller i medhold av denne loven.

4.  Beskrivelse av kommunens arbeide med det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet med å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Sarpsborg kommune ligger i Østfold fylke med ca 60 000 innbyggere. Sarpsborg er en del av nedre Glomma regionen. Befolkningssammensetning med aldersgrupper og kjønn er ganske lik som for resten av landet, men Sarpsborg har en noe lavere andel innbyggere mellom 20 og 40 år, og en større andel eldre over 65 år. Antall eldre 80-89 år i perioden mot 2050 estimeres å øke.

Sarpsborg har store levekårsutfordringer og mange lever i utenforskap. Kommunen skårer dårligere enn landsgjennomsnittet på de fleste levekårs- og folkehelseindikatorene som blant annet utdanning, sysselsetting, inntekt og helse. I en analyse av de 15 største kommunene i Norge er Sarpsborg den kommunen med høyest andel barn som lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt. Dette har store negative konsekvenser for den enkelte, men også for folkehelsen i Sarpsborg i sin helhet.

Kommunen har kopi av egne svar fra spørreundersøkelsen.

Statsforvalteren har hatt til gjennomsyn aktuelle dokumenter som kommunen har oversendt (se vedlegg).

Tilsynsbesøket ble gjennomført fysisk ved Sarpsborg scene den 13.juni med kommunens administrative ledelse og med representantene for tilsynets målgruppe. I møtet med representantene fra ungdomsrådet fikk vi innblikk i hvordan det satses på de unge i kommunen og hvordan ungdomsrådet får medvirke i ulike prosesser. Referat fra samtalene sendes anonymt til Helsetilsynet sammen med kopi av rapporten for oppsummering på landsbasis.

I forkant av møtet med kommunens ledelse, hadde vi et møte på med tre representanter fra ungdomsrådet i Sarpsborg kommune. Det var i forbindelse med intervjuet avtalt at ungdommene skulle få ha med to ansatte som skulle være til støtte for ungdommene i møtet. Vi hadde satt av tiden fra 09.30 til 11.00. Det som ble uheldig her var at på slutten av intervjuet ble andre sluppet inn i møterommet hvor intervjuet ble holdt, slik at vi ikke fikk fått ha oppsummeringen med ungdommene.

Det ble gjennomført intervjuer med 11 ansatte fra kommunens administrative ledelse. Møtet ble avholdt fysisk ved Sarpsborg scene. Fra Sarpsborg kommune deltok kommuneoverlege, direktør samfunn, konstituert direktør oppvekst, konstituert assisterende direktør oppvekst, assisterende direktør helse og velferd, virksomhetsleder stab helse og velferd, virksomhetsleder helse, virksomhetsleder plan og samfunnsutvikling, og rådgiver team samfunn.

I Sarpsborg kommune mangler de folkehelsekoordinator, men samfunnsplanlegger har avsatt 20 % av stillingen sin til folkehelsearbeid. Kommunen har en bredt sammensatt folkehelsegruppe der en av kommuneoverlegene deltar sammen med representanter fra alle kommuneområdene. Da det ikke er ressurser til å fullt ut koordinere folkehelsegruppa, har denne heller fungert som en arena der medlemmene oppdaterer hverandre på pågående arbeid som er relevant innenfor folkehelse samt fordelt oppdrag og representasjoner. Folkehelsegruppa har ikke hatt tilgjengelig nødvendige systemer og ressurser som har satt gruppa i stand til å koordinere kommunens folkehelsearbeid.

Dette betyr også at tiltakene i gjeldende folkehelseplan følges opp av etter initiativ fra de respektive virksomhetene/kommuneområdene som «eier» tematikken og ikke etter en strategisk prioritering fra folkehelsegruppa.

Det oppleves å være en kraftig økning i antall unge brukere i helse- og omsorgstjenestene. Kommunen er opptatt av samhandling i tjenestetilbudet og har på ledernivå etablert et samhandlingsforum der de kan diskutere utfordringene i kommunen. De er opptatt av å ta tak i utfordringene og benytter ulike data for å tydeliggjøre utfordringsbildet. I samhandlingsforumet blir det enighet om hvilke strategier/tiltak de skal prioritere og hvor de skal sette inn ressursene. I dette samhandlingsforumet møter deltagere kommuneområdene samfunn, oppvekst, HR, helse og velferd og det eies av direktør samfunn, direktør oppvekst og direktør helse og velferd.

Sarpsborg kommune har igangsatt et arbeid med målsetting om å styrke det helhetlige forebyggende arbeidet rettet mot barn og unge. Kommunen skal i forbindelse med dette arbeidet utvikle en ny kommunedelplan folkehelse og forebygging 2023 - 2034. Kommunedelplanen med undertittel «fra utenforskap til felleskap», har som overordnet målsetting å bidra til å redusere utenforskap og legge til rette for at Sarpsborg kommune skal være et godt sted å vokse opp.

Kommunedelplanen vil være et viktig styringsdokument for å sikre en helhetlig innsats på tvers av kommuneområder og virksomheter. Planen vil bidra til en felles forståelse av utfordringsbildet og sikre helhetlig innsats og tydelige prioriteringer for å sikre rett innsats til rett tid overfor barn og unge. Denne nye folkehelseplanen skal ses i sammenheng med annet arbeidet. Denne er derfor satt litt på pause. I intervjuet viste de til at det er vanskelig å forankre en slik plan i kommunen knyttet til hvem som skal ta eierskap til denne planen med tanke på at folkehelse gjennomsyrer de fleste kommuneområdene. Planen skal innrettes spesielt mot barn og unge, sårbare familier og utenforskap, der psykisk helse skal prioriteres.

Oversiktsdokumentet/ kunnskapsgrunnlaget til planarbeidet er under utarbeidelse nå i 2024. Det er forankret i kommuneledelsen og flere av de ulike kommuneområdene har bidratt i utarbeidelsen. Kunnskapsgrunnlaget er politisk forankret og skal på høring i august før det blir vedtatt til høsten.

Kunnskapsgrunnlaget skal brukes i den politiske saksbehandlingen i ulike saker. Det er ønskelig at kunnskapsgrunnlaget og planstrategien skal henge sammen og gjenspeile hverandre. Sarpsborg kommune utarbeider en folkehelseoversikt hvert 4. år i fbm kunnskapsgrunnlaget til planstrategien. Dataene hentes blant annet fra SSB som utarbeider levekårsindikatorer annet hvert år. Kommunen bruker de nyeste tilgjengelige dataene og utarbeider levekårsrapporter med jevne mellomrom.

Kommuneoverlegen er med i arbeidet med kunnskapsgrunnlaget ettersom kommuneoverlegens rolle favner bredt, men det er samfunnsplanlegger som jobber helhetlig med oversiktsdokumentet i tillegg til at den tverretatlige folkehelsegruppen er med i arbeidet.

Samfunnsdelen i kommuneplanen skal rulleres mot slutten av valgperioden og den skal legge de overordnede føringene for å sikre god folkehelse som bo leve og oppleve. Arealdelen er også i prosess og den har fokus på gode møteplasser og se sammenhengen mellom fysiske og sosiale møteplasser

Kommuneoverlegen skal se på hvilke tilbud kommunen har innenfor psykisk helse. Både i oppvekstplanen og i helse og omsorgsplanen er det omtalt gode tiltak for barn og unge. I intervjuet ble det vist til at det skal utarbeides en handlingsplan for rus og psykisk helse som også skal favne barn og unge.

Kommunen har ingen formalisert evaluering av folkehelsearbeidet. De sier de evaluerer hele tiden og viste til samhandlingsforumet. Der er det ønskelig å se nærmere på dette i forbindelse med kommunedelplan for folkehelse. De viste også til folkehelseoversikten som kommer annethvert år med nye data som de kunne brukt mer aktivt, men her også viser de til ressurssituasjonen.

5.  Statsforvalterens tilbakemelding og kommentar

Folkehelseloven skal bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevne sosiale helseforskjeller. Folkehelseloven skal danne et grunnlag for bedre samordning av folkehelsearbeid på tvers av sektorer og mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.

Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i tilsynet. Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge, og vil gi en tilbakemelding på dette. Tilbakemeldingen bygger på informasjon fra spørreundersøkelsen, kommunale dokumenter (se vedlegg) og intervjuer.

I tilsynet har statsforvalteren undersøkt om kommunen;

• Har oversikt over positive og negative faktorer som kan påvirke barn og unges psykiske
• Følger opp oversikten i planarbeidet med mål, strategier og utbedrende
• Iverksetter nødvendige tiltak for å møte utfordringene for barn og unges psykiske

Kommunen arbeider med nytt kunnskapsgrunnlag/oversiktsdokument som skal vedtas til høsten. Dette oversiktsdokumentet inkluderer faktorer med betydning for barn og unges psykiske helse og kommunen har med folkehelse i flere av kommunedelplanene. Det samfunnsmedisinske perspektivet er ivaretatt ved at kommuneoverlegen har deltatt i arbeidet med oversiktsdokumentet. Vi ser at kommunen planlegger for folkehelsetiltak gjennom sentrale kommunale planer som samfunnsplan, arealplan, helse- og omsorgsplan, oppvekstplanen og gjennom ny folkehelseplan.

Det kom frem både i intervjuet med ungdomsrådet og med kommunens ansatte at kommunen er opptatt av barn og unges medvirkning i avgjørelser som påvirker barn og unge. De ønsker at det gjøres en vurdering av de positive og negative konsekvensene før endelige beslutninger blir tatt. Det å høre hva barn og unge selv mener er en viktig del av denne vurderingen.

Kommunen har tiltak for å motvirke utenforskap, og i kommunedelplan helse og omsorg er det beskrevet gode tiltak for å styrke rus og psykisk helse barn og unge, samt at det er planlagt et handlingsprogram rus og psyk helse.

Det ble tidlig i intervjuet vist til at kommunen hadde ressursutfordringer, men påpekte at de har gode fagfolk. I handlingsplaner beskriver de at det er ønskelig å jobbe med kompetanseheving, men det foreligger ingen kompetanseplan og de viste ikke til det i intervjuet.

Kommunen er opptatt av at god folkehelse skal gjenspeiles i alle underliggende planer. Vi vurderer at kommunen jobber mest systematisk med folkehelsearbeid i den delen som omhandler oversikt over helsetilstand, mål og planlegging og folkehelsetiltak. Og i noe mindre grad med læring og forbedring av det systematiske folkehelsearbeidet. Det er etablert arenaer for å diskutere folkehelseutfordringer knyttet til barn og unges oppvekst og levekår, men kommunen gjennomfører ikke i tilstrekkelig grad evaluering av sitt folkehelsearbeid.

Folkehelsearbeidet er ikke fulgt opp gjennom evaluering og internkontroll, noe kommunen bekreftet både i spørreundersøkelsen og i intervjuet. Dette er noe de sier de ønsker å få på plass i ny folkehelseplan.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 18.04.2024

Tilsynsbesøket ble gjennomført fysisk ved Sarpsborg scene den 13. juni med kommunens administrative ledelse.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Handlingsplanen 2024 – 2027
• Kommuneplanens samfunnsdel 2018 – 2030
• Kommuneplanens areal del 2024 -2036
• Kommunedelplan folkehelse 2023- 2034 «fra utenforskap til fellesskap»
• Kommunedelplan mangfold, inkludering og likeverd 2023 – 2035
• Kommunedelplan helse og omsorg 2017 - 2028
• Kommunedelplan oppvekst 2018 - 2030
• Kommunedelplan sentrum 2019 -2031
• Levekårsrapport 2020
• Mandat og referater fra folkehelsegruppen

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten

• ass. fylkeslege, Øystein Holmedal, Statsforvalteren i Oslo og Viken, fagrevisor
• seniorrådgiver, Kjel-Olaf Richardsen, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
• seniorrådgiver, Anne Førrisdahl Bråthe, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
• seniorrådgiver, Torgeir Fagerstrand, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
• seniorrådgiver, Anette Klock, Statsforvalterene i Oslo og Viken, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2024 Folkehelsearbeidet til kommunen for å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Søk etter tilsynsrapporter

Søk