Rapport fra tilsyn med Stavanger kommune ved Nav Hillevåg og Hinna om kommunens plikt til å gi tjenesten økonomisk råd og veiledning 2021

Statsforvalteren i Rogaland gjennomførte tilsyn med Stavanger kommune og besøkte i den forbindelse Nav Hillevåg og Hinna i perioden 30.11.21 til 06.12.21. I forkant av tilsynsbesøket snakket vi med fem brukere av tjenesten. Informasjonen fra brukerne er lagt til grunn for å underbygge kommunens dokumentasjon og intervju av ansatte.

Vi undersøkte om Stavanger kommune ved Nav Hillevåg og Hinna sørger for at tjenesten økonomisk råd og veiledning blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Statsforvalterens konklusjon:

Stavanger kommune ved Nav Hillevåg og Hinna sikrer ikke forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven § 4 (krav til forsvarlighet), § 17 (opplysning, råd og veiledning), sosialtjenesteloven § 5, jf. kommuneloven § 25-1 kommuneloven (internkontroll), forvaltningsloven § 23 (krav om at enkeltvedtak skal være skriftlige) jf. sosialtjenesteloven § 41 (om anvendelse av forvaltningsloven).

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tema var om kommunen sørger for at tjenesten økonomisk rådgivning bli gitt til personer som har rett på det. Tilsynet har undersøkt hvordan kommunen sikrer

• at tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig for alle som kan ha behov for og rett til tjenesten
• og at tildelingen er forsvarlig, herunder kartlegging, vurdering og

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Sosialtjenesteloven
Forvaltningsloven
NAV-loven
Kommuneloven
Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Organisering av tjenesten

Stavanger kommune er administrativt organisert i fem tjenesteområder: Bymiljø og utbygging, by- og samfunnsplanlegging, innbygger- og samfunnskontakt, helse og velferd samt oppvekst og utdanning. Disse tjenesteområdene ledes av hver sin direktør som er underlagt kommunedirektøren. Stavanger kommune har fem Nav-kontor og disse er organisert under velferd og sosial som ledes av en kommunalsjef og som inngår i tjenesteområdet Helse og velferd.

Nav-kontorene har ansvaret for de sosiale tjenestene etter sosialtjenestelovens kap. 4, inkludert økonomisk råd- og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17.

Nav Hillevåg og Hinna er organisert i tre avdelinger: Avdeling jobbsøk og veiledning, avdeling arbeid og inkludering og avdeling økonomisk sosialhjelp, forvaltning og post. Avdelingene ledes av hver sin avdelingsleder underlagt nav-leder.

Avdeling jobbsøk og veiledning har følgende ansvarsområde: Informasjon og veiledning, oppfølging av arbeidssøkere med standard og situasjonsbestemt innsatsbehov uavhengig av ytelse, og vurdere og gjennomføre standard økonomisk veiledning til alle med behov.

Arbeid og inkludering har ansvar for oppfølging av arbeidssøkere med spesielt tilpasset innsats innsatsbehov uavhengig av ytelse (AAP, KVP, sosialhjelp, uten ytelse), oppfølging av sykemeldte og vurdere og gjennomføre standard økonomisk veiledning til alle med behov.

Avdeling økonomisk sosialhjelp har ansvar for å behandle alle søknader om økonomisk sosialhjelp, følge opp brukere avklart bort fra arbeid, som har behov for helse- og/eller sosialoppfølging og sikre ansvarsfesting mot andre eks. HVK (helse og velferdskontoret) og spesialisthelsetjenesten. Videre har denne avdelingen ansvar for midlertidig bolig, vurdere og gjennomføre økonomisk veiledning/rådgivning, lage vedtak på § 17, forvaltning av økonomi samt post og arkiv.

Alle avdelingene gir informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning og identifiserer brukere med behov for tjenesten. Avdeling økonomisk sosialhjelp kartlegger og tildeler økonomisk rådgivning.

Stavanger kommune har i tillegg en gjeldsrådgiver som er plassert i tjenesteområdet innbygger- og samfunnskontakt. Gjeldsrådgiveren gir råd og veiledning til brukere med tyngre/mer omfattende gjeldsproblemer, og forbereder saker som skal oversendes til namsmannen for behandling etter gjeldsordningsloven. Gjeldsrådgiveren har brukere som tar direkte kontakt og som kommer via Nav. Gjeldsrådgiveren gir også veiledning til ansatte i Nav.

Ansvar og styring

Avdelingsleder på Nav Hillevåg og Hinna har fått delegert fag- og personalansvar på sitt område. Avdelingsleder følger med på tjenesten økonomisk rådgivning som gis av Nav Hillevåg og Hinna, blant annet ved at hun godkjenner/ kvalitetssikrer alle vedtakene om økonomisk rådgivning. Videre deltar avdelingsleder på ukentlige saksveiledningsmøter med veilederne, hvor en diskuterer problemstillinger/saker om økonomisk rådgivning. Avdelingsleder har også gjennomført individuelle samtaler med sine ansatte der økonomisk rådgivning har vært tema. Søknader, kartlegginger, vedtak og oppfølgningen blir dokumentert i saksbehandlingssystemet Socio.

Det er ukentlige ledermøter, hvor alle avdelingslederne og nav-leder møtes. Økonomisk rådgivning har vært tema her. I tillegg er det opplyst at avdelingsleder og nav-leder har kontor ved siden av hverandre og at det er mye kontakt mellom dem utover de faste møtepunktene.

Nav-leder har, sammen med de andre nav-lederne i kommunen, jevnlige møter med kommunalsjef og rådgivere fra stab. Tjenesten økonomisk rådgivning har vært tatt opp her, og det blir jevnlig tatt ut statistikk på ulike områder, herunder antall vedtak etter sotjl. § 17. I tillegg har nav-leder individuelle møter med kommunalsjef med driftsøkonomi som hovedtema, men hvor også økonomisk rådgivning har vært omtalt.

Kommunalsjef og direktør for helse og velferd har ukentlige driftssamtaler, og økonomisk rådgivning har vært tema. Direktøren gir videre føringer til Nav-kontorene via handling- og økonomiplanen, der det fremgår at økonomisk rådgivning er et prioritert område.

Tjenesten økonomisk rådgivning gis både av Nav-Hillevåg og Hinna, organisert under tjenesteområdet helse og velferd og en egen gjeldsrådgiver organisert under tjenesteområdet innbygger og samfunnskontakt. Det fremkom av intervju at Nav ikke har styring og kontroll med tjenesten som utføres av gjeldsrådgiveren. Gjeldsrådgiveren dokumenterer sitt arbeid i eget system som Nav ikke har tilgang til og gjeldsrådgiver rapporterer ikke til Nav.

Tilgjengelighet til tjenesten økonomisk rådgivning

Det finnes lett tilgjengelig informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning på kommunens nettside og på nav.no. Det er opplyst at de fleste brukerne er digitale. Nav-kontoret har ikke informert samarbeidspartnere direkte, men det er opplyst at de har samarbeid med blant annet HVK og barneverntjenesten.

Det fremkom av intervju at veilederne på de ulike avdelingene er oppmerksomme på å identifisere behovet for økonomisk rådgivning og gi informasjon til brukere som kan ha behov for tjenesten.

Veilederne har opplyst i hvilke tilfeller det kan være aktuelt å informere om tjenesten for eksempel ved nedgang i inntekt, husleie- eller strømrestanser, nødhjelpssøknader eller ulike overgangsfaser som kan være utfordrende i forhold til økonomien. Det er imidlertid ingen skriftlig rutine for når/i hvilke situasjoner det skal gis informasjon om tjenesten, bortsett fra at økonomi er et fast punkt i en rutine som retter seg mot personer som er i avslutningsfasen av dagpenger (forsterket innsats).

Flere veiledere uttrykte behov for at ledelsen gir klarere føringer på dette området. Veilederne opplyste at økonomisk rådgivning er et følsomt tema som kan være vanskelig å ta opp med brukere.

Tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning

Statsforvalteren har i forbindelse med tilsynet bedt om å få oversendt vedtak fra 2020 og 2021, hvor det er innvilget eller gitt avslag på økonomisk rådgivning, inkludert søknader, kartlegging og journalnotater. Saksdokumentene viser at det i flere saker ikke foreligger skriftlig søknad fra bruker. Det er ikke krav om at søknader skal være skriftlige, men muntlige søknader skal nedtegnes. Det fremkom av intervju at Nav ikke alltid nedtegner en muntlig søknad/ønske om å få tjenesten.

Samtaler og henvendelser mellom Nav og bruker om økonomisk rådgivning nedtegnes i Socio.

Det er opplyst at veilederne kartlegger bredt. Både inntekter, utgifter, formue, gjeld, familiesituasjon, helse og sosiale forhold blir kartlagt. Kartleggingen dokumenteres i Socio.

Statsforvalteren har fått oversendt vedtak etter sotjl. § 17 om økonomisk rådgivning, men det fremkom av intervju at Nav ikke alltid fatter vedtak. Det ble videre opplyst at det er lav terskel for å tilby denne tjenesten og at ingen har fått avslag.

Vedtakene undertegnes av veileder og avdelingsleder. Sistnevnte godkjenner/ kvalitetssikrer alle vedtakene.

Statsforvalteren har fått opplyst at brukerne involveres i egen sak. Veilederne avtaler med bruker hvilke oppgaver som bruker selv skal utføre og hva Nav skal gjøre, for eksempel i forbindelse med innhenting av dokumentasjon. Det stilles ikke vilkår for å få tjenesten.

Opplæring av ansatte

Det er et system for opplæring av nyansatte og alle får tildelt en fadder. Alle ansatte på kontoret får tilbud om kurs innen økonomisk rådgivning, og det er obligatorisk for de ansatte på avdeling for økonomisk sosialhjelp, forvaltning og post. Flere ansatte har opplyst at de har deltatt på kurs i økonomisk rådgivning i regi av Statsforvalteren. Alle ansatte i avdeling økonomisk sosialhjelp har ukentlig saksveiledning, hvor veilederne drøfter saker, også saker som gjelder økonomisk rådgivning. Avdelingsleder deltar på disse møtene. Avdelingsleder er også ellers tilgjengelig for veiledere som ønsker å diskutere problemstillinger om økonomisk rådgivning. Avdelingen har nylig gjennomført en workshop på økonomisk rådgivning. Kommunens gjeldsrådgiver har videre informert om hvilke saker han behandler og om sin rådgivningsfunksjon til ansatte på Nav. Nav Hillevåg og Hinna har også ansatt en person (midlertidig prosjektstilling) som kan gi veiledning til de andre ansatte om økonomisk rådgivning.

Avvikssystemet

Nav har to internkontrollsystemer (avvikssystemer), et statlig og et kommunalt system. Veilederne er kjent med dette og vet at de skal melde fra om avvik. Veiledere som er statlig ansatte benytter ikke det kommunale systemet. De statlig ansatte har fått informasjon fra ledelsen ved Nav-kontoret om at eventuelle avvik på kommunale tjenester kan nedtegnes på papir og leveres til ledelsen, som vil sørge for at avviket blir ført i rett system. De ansatte har opplyst at avvik som meldes blir fulgt opp av ledelsen. Det følger av saksdokumentene og intervju at det ikke er registrert avvik som gjelder økonomisk råd og veiledning i 2020 eller 2021.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Organisering av tjenesten, ansvar og styring

Nav skal tilby tjenesten økonomisk rådgivning på alle nivåer. Dette innebærer at Nav også har ansvar for tyngre rådgivningsoppgaver, herunder å utarbeide utenrettslige gjeldsordninger. Nav må ha styring og kontroll på tjenesten som utføres på alle nivåene.

Tjenesten økonomisk rådgivning er plassert to steder i kommunens organisasjon. Tjenesten gis både av Nav-kontorene som er organisert under tjenesteområdet helse og velferd og av kommunens gjeldsrådgiver som er organisert under tjenesteområdet innbygger- og samfunnskontakt. Kommunen kan organisere tjenesten på denne måten, men ettersom økonomisk rådgivning er en tjeneste etter sosialtjenesteloven som Nav har ansvaret for, forutsetter en slik organisering at ledelsen i Nav har styring og kontroll med tjenesten. Nav har ansvar for å sikre at tjenesten er forsvarlig. Dette ansvaret kan ikke Nav ivareta når Nav ikke har styring og kontroll med tjenesten som utføres av kommunens gjeldsrådgiver i innbygger- og samfunnskontakt. Gjeldsrådgiver dokumenterer sitt arbeid i eget system som Nav ikke har tilgang til, og gjeldsrådgiver rapporterer ikke til Nav.

Dette anses som et lovbrudd.

Tilgjengelighet til tjenesten økonomisk rådgivning

Nav har ansvar for å gjøre tjenesten tilgjengelig ved å gi informasjon til innbyggerne i kommunen og informere og fange opp brukere som har behov for tjenesten.

Det finnes lett tilgjengelig informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning på kommunens nettside og på nav.no. Brukere får informasjon om tjenesten ved telefonisk henvendelse til NKS (kontaktsenteret) eller Nav, ved oppmøte i Nav sitt «mottak» og i dialog med veiledere i alle avdelinger.

Tjenesten økonomisk rådgivning er godt kjent blant de ansatte som ble intervjuet. Veilederne vi intervjuet redegjorde for ulike situasjoner hvor det gis informasjon om tjenesten. På bakgrunn av dette legger Statsforvalteren til grunn at veilederne er oppmerksomme på de situasjoner hvor det vil være aktuelt å gi informasjon om tjenesten.

Det er imidlertid ingen skriftlig rutine for når/i hvilke situasjoner det skal gis informasjon om tjenesten og flere som ble intervjuet uttrykte behov for å få klarere føringer for når det skal gis informasjon.

Statsforvalteren vurderer at Nav Hillevåg og Hinna har et forbedringspotensial når det gjelder føringer for når det skal gis informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning til sine brukere.

Tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning

Det er et lovkrav at muntlige søknader skal nedtegnes, og det regnes som en muntlig søknad når bruker uttrykker at vedkommende ønsker tjenesten. Det fremgår av oversendte saksdokumenter og av intervju at Nav ikke alltid nedtegner muntlige søknader.

Statsforvalteren legger til grunn at de ansatte kartlegger bredt. Både økonomiske forhold og andre forhold, herunder familiesituasjon, helse og sosiale forhold blir kartlagt. Kartleggingen dokumenteres i Socio.

Det er videre et lovkrav at det skal fattes vedtak etter sotjl. § 17 når det innvilges eller gis avslag på tjenesten økonomisk rådgivning. Statsforvalteren har fått oversendt vedtak etter sotjl. § 17 om økonomisk rådgivning, men det kom frem av intervju at Nav ikke alltid fatter vedtak på denne tjenesten.

Når det gjelder brukermedvirkning har Statsforvalteren fått opplyst at brukerne involveres i egen sak, og at det ikke settes ikke vilkår for å få tjenesten.

Opplæring av ansatte

Det er et system for opplæring av nyansatte og alle får tildelt en fadder. Ledelsen legger videre til rette for at ansatte kan delta på kurs innen økonomisk rådgivning. Alle ansatte i avdeling økonomisk sosialhjelp har ukentlig saksveiledning. Avdelingsleder er ellers tilgjengelig for veiledere som ønsker å diskutere problemstillinger som gjelder økonomisk rådgivning. De ansatte kan få veiledning av kommunens gjeldsrådgiver. Nav Hillevåg og Hinna har også ansatt en person (midlertidig prosjektstilling) som kan gi veiledning til de andre ansatte om økonomisk rådgivning Tyngre/omfattende gjeldssaker blir behandlet av kommunens gjeldsrådgiver.

Avvikssystemet

Statsforvalteren legger til grunn at de ansatte er kjent med at de skal melde avvik og hvordan de skal gjøre det. Det er opplyst at ledelsen følger opp avvik som meldes.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Stavanger kommune ved Nav Hillevåg og Hinna sikrer ikke forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven § 4 (krav til forsvarlighet), § 17 (opplysning, råd og veiledning), sosialtjenesteloven § 5, jf. kommuneloven § 25-1 kommuneloven (internkontroll), forvaltningsloven § 23 (krav om at enkeltvedtak skal være skriftlige) jf. sosialtjenesteloven § 41 (om anvendelsen av forvaltningsloven).

Grunnlaget for lovbruddet:

• Kommunen har en gjeldsrådgiver organisert utenfor Nav som gir økonomisk rådgivning etter § 17, uten at Nav har styring og kontroll med denne tjenesten.
• Muntlige søknader blir ikke alltid nedtegnet.
• Det blir ikke alltid fattet vedtak etter § 17 når det gis økonomisk rådgivning.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Statsforvalteren ber om at Stavanger kommune:

• Foretar en vurdering av hvilke forhold som har påvirket/bidratt til lovbruddet
• Vurderer hvilke tiltak det er nødvendig å sette inn for å rette lovbruddet og hindre fremtidig svikt
• Utarbeide en plan for iverksetting av tiltak. Planen må inneholde en beskrivelse av aktuelle tiltak og opplysning om når tiltakene forventes Videre må planen beskrive hvordan ledelsen vil følge med på at tiltakene iverksettes og virker slik de er tiltenkt.

Vi ber om at denne planen oversendes Statsforvalteren innen 1 måned.

Statsforvalteren vil også be om en ny rapportering etter at de iverksatte tiltakene har virket en tid for å sikre at lovbruddet er rettet opp, slik at tilsynet kan avsluttes.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført og hvem som deltok. Varsel om tilsyn ble sendt 24.08.2021.

Tilsynsbesøket ble gjennomført i perioden 30.11. – 06.12.2021. Tilsynet ble innledet med et informasjonsmøte 30.11.2021, og det ble foretatt intervjuer av ansatte og ledelsen den 30.11.- 01.12.2021. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 06.12.2021.

Statsforvalteren hadde samtaler med fem brukere i forkant av tilsynsbesøket, den 16.11. og 24.11.2021.

Statsforvalteren hadde før tilsynsbesøket fått tilsendt og gjennomgått følgende dokumenter:

1. Organisasjonskart over kommunen
a) Stavanger kommune, hentet fra kommunens intranett
b) Helse og velferd, hentet fra kommunens intranett

2. Organisasjonsoversikt over Nav Hillevåg og Hinna som viser ansvar og oppgaver
Skrevet ut 21.09.2021, Nav Hillevåg og Hinna

3. Delegasjon/videredelegasjon av myndighet
Delegering av myndighet i Stavanger kommune fra kommunedirektøren til direktør for helse og velferd
Delegering av myndighet i Stavanger kommune fra direktør for helse og velferd til kommunalsjef for velferd og sosiale tjenester
Delegering av myndighet i Stavanger kommune fra kommunalsjef for velferd og sosiale tjenester til leder for Nav-kontor

Stavanger kommune startet et arbeid med gjennomgang av delegeringsfullmaktene i 2020. Det ble i den forbindelse avdekket at fullmakten som delegerer myndighet fra kommunalsjef til Nav-leder mangler et avsnitt som har vært med i tidligere versjoner, og som lyder slik:
«Leder for NAV-kontoret skal delegere myndighet til å fatte vedtak etter lov om sosiale tjenester i NAV til kommunalt tilsatt fag- og resultat leder, i avdeling oppfølging. Leder for NAV-kontoret kan etter nærmere vurdering og i samråd med direktøren delegere myndighet til å fatte vedtak etter lov om sosiale tjenester i NAV til statlig eller kommunalt tilsatt fag- og resultat leder for publikumsmottaket.» Arbeidet med å rette dette ble påbegynt etter sommeren 2020, men fram til nå har det ikke vært mulig å prioritere denne oppgaven hos ledelsen på helse- og velferdsområdet. Årsaken er den store mengden oppgaver knyttet til covid 19 pandemien som har ligget til dette direktørområdet fra våren 2020 fram til dags dato. Arbeidet med å oppdatere fullmakts dokumentene vil bli gjenopptatt og prioritert så snart det lar seg gjøre.

4. Oversikt over ansatte ved Nav Hillevåg og Hinna med navn, stilling, stillingsprosent, utdanning samt ansvar og arbeidsoppgaver som gir økonomisk rådgivning/gjeldsrådgivning til brukere ved Nav Hillevåg og Hinna og kommunens gjeldsrådgiver

5. Partnerskapsavtalen mellom Nav fylke og kommunen datert 11.2021

6. Opplæring for veileder som har økonomisk råd og veiledning som en av hovedoppgavene

7 Rutiner for veiledning - beskrivelse av veiledningen til de ansatte

8 Retningslinjer, prosedyrer eller rutiner som omhandler økonomisk stønad og økonomisk rådgivning/gjeldsrådgivning

9 Informasjonsbrosjyre om økonomisk rådgivning og informasjon på kommunens og Nav sine internettsider om økonomisk rådgiving

10. Vedtak fra 2020 og 2021 om økonomisk rådgivning inkludert søknader og journalnotater

11. Rutine: Avvik i egen virksomhet – NAV-kontor, oppdatert versjon dat. 22.09.2021 - hentet fra TQM (kommunens kvalitetssystem)

12. Ingen avviksmeldinger registrert i 2020 og 2021 vedr. økonomisk rådgivning/gjeldsrådgivning

13 Risikovurdering/evaluering med tjenesten økonomisk rådgivning/gjeldsrådgivning
Dokument signert 29.09.2021 av avdelingsleder Inger Helen Skeie

14. Utdrag fra årsmelding 2020 vedr. Nav-kontorene

15 Andre dokument
a) Utdrag fra handlings- og økonomiplan 2020-2023
b) Utdrag fra handlings- og økonomiplan 2021 – 2024
c) Oppfølging av oppdrag gitt til NAV -kontorene, resultat januar – desember 2020
d) Oppfølging av oppdrag gitt til NAV -kontorene, resultat januar – august 2021
e)Utvikling i sosialhjelp, KVP, vedtak råd og veiledning hele kommunen januar – desember 2020
f) Utvikling i sosialhjelp, KVP, vedtak råd og veiledning v/NAV Hillevåg og Hinna januar – desember 2020
g) Utvikling i sosialhjelp, KVP, vedtak råd og veiledning hele kommunen januar – august 2021
h) Utvikling i sosialhjelp, KVP, vedtak råd og veiledning NAV Hillevåg og Hinna januar – august 2021

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet og hvem som deltok i informasjonsmøtet og oppsummerende møte.

Ikke publisert her

Med hilsen

Marit Bergeland
ass. avdelingsdirektør

Torunn Salte
seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:
NAV Hillevåg/Hinna Gullspennetunet 1 4032 STAVANGER