Rapport etter tilsyn med Klepp kommune - NAV-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad 2022

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• NAV-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• NAV-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

NAV-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. NAV-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at NAV-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom NAV-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på NAV-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at NAV-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at NAV-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at NAV-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal NAV-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke NAV-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

NAV-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. NAV-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det kommer frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal NAV-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. NAV-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom NAV-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering. Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal NAV-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at NAV-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal NAV-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

NAV-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det NAV-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at NAV-kontoret samarbeider med andre tjenester.

NAV-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Kapittelet er bygd opp ved at vi først gir en kort beskrivelse av kommunen og NAV-kontorets organisering. Vi vil deretter gjennomgå faktagrunnlaget som er innhentet gjennom styrende dokumenter, kommunen sin egenvurdering, intervju av brukere og ansatte og gjennomgang av saksmapper. Overskriftene i faktagrunnlaget følger kravene i tilsynet, som beskriver hva som må være til stede i NAV-kontoret sine arbeidsprosesser for at barnefamilier skal få den hjelpen de trenger og at tjenestene er forsvarlige. Til slutt vil vi beskrive kommunens styring på området.

Arbeidsprosesser: Kartlegging - Vurdering og beslutning - Oppfølging

Kommunen og NAV-kontorets organisering

NAV Klepp-Time er et vertskommunesamarbeid mellom Klepp og Time kommune, der Klepp kommune er vertskommune. Avtalen er gjeldende fra 01.04.19. I kommunens egenrapportering er det opplyst at det gjennomføres årlige partnerskapsmøter mellom kommunene og NAV Rogaland. I tillegg gjennomføres fire årlige driftsmøter mellom NAV-leder og kommunalsjef. Det er videre opplyst at det ikke foreligger referat fra partnerskapsmøtene de senere årene. Vi får opplyst i intervju at det ble avholdt partnerskapsmøte kort tid før tilsynsbesøket. Referat fra dette møtet har vi fått oversendt etter oppsummerende møte.

Klepp kommune har 20 506 innbyggere, ifølge SSB tall fra 2022. Det har, ifølge kommunens statistikk som er oversendt Statsforvalteren, vært en svak nedgang i antall sosialhjelpsmottakere, men en svak økning i antall langtidsmottakere av økonomisk stønad de siste årene. Det har også vært en nedgang i antall mottakere av økonomisk stønad under 25 år og antall mottakere med forsørgeransvar for barn under 18 år.

Klepp kommune har tre tjenesteområder: Barn og unge, Helse og velferd og Samfunn og kultur. NAV Klepp-Time er organisert under tjenesteområdet Helse og velferd.

Ny NAV-leder for NAV Klepp-Time ble tilsatte 01.08.22. Kontoret er organisert med fire avdelinger: Avdeling økonomi og fellestjenester, Avdeling ungdom og aktivitet, Avdeling arbeid og inkludering og Avdeling jobb og veiledning. De sosiale tjenestene er plassert i Avdeling økonomi og fellestjenester som et eget team: Team økonomisk sosialhjelp. Det er ikke egen teamleder for teamet, ledelsen av teamet er direkte underlagt avdelingsleder.

En ansatt med lang erfaring og sosialfaglig utdanning har funksjon som godkjenner. Det innebærer at vedkommende godkjenner alle vedtak om økonomisk stønad. Avdelingsleder har dette ansvaret når den som har ansvar for godkjenning har fravær.

Det er avdelingsmøter annenhver uke, hvor den siste delen av møtet ofte gjelder de sosiale tjenestene, Det er fagmøter for team økonomisk sosialhjelp annenhver uke. Avdelingsleder er ansvarlig for disse møtene. Det er også avdelingsleder som er fagansvarlig for de sosiale tjenestene.

To – tre ganger per uke er det kollegaveiledning i teamet. Dette er obligatorisk for nyansatte og frivillig for de andre i teamet. Det er godkjenner som har hovedansvaret for denne aktiviteten.

Ifølge organisasjonskartet for NAV-kontoret, er det 75,5 årsverk i kontoret. For tiden er det 11 ansatte i 100% stilling i team økonomisk sosialhjelp, i tillegg til avdelingsleder. Vi har fått opplyst i intervju at det er ubesatte stillinger i teamet og at det har vært stor utskifting av personell den siste tiden.

Gjennom dokumentasjonen og intervjuene av ansatte har vi sett at NAV Klepp-Time har etablert en gruppe barneansvarlige hvor alle avdelingene på kontoret har en representant. Gruppen møtes jevnlig og har et ansvar for å holde fokus oppe på området i hele kontoret. Gruppa har laget et års hjul over ulike aktiviteter som de initierer og gjennomfører. Dette er også nedfelt i kontorets virksomhetsplan. Barneperspektivet i NAV har vært tema på kontormøte, som ledes av NAV-leder.

NAV-kontoret har utarbeidet en kvalitetshåndbok for sosiale tjenester. Formålet med håndboka er å bidra til kvalitetsmessig god og likeverdig behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp, som grunnlag for behandling og godkjenning av vedtak og i opplæring av nyansatte. Det er fagleder som er ansvarlig for oppdatering av håndboka, og NAV-leder skal godkjenne endringer.

Kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad

I kvalitetshåndboka står det at nye brukere som signaliserer behov for tjenester, skal få tilbud om veilednings- og kartleggingssamtale innen en uke. Videre kommer det frem at NAV Klepp-Time har som mål å arbeide systematisk med forebygging av barnefattigdom der barnas behov ivaretas i sosialfaglig arbeid. Her heter det også at veiledere bør være spesielt oppmerksomme på barnets behov i møte med tjenestemottakere og kartlegge dem jevnlig. Det vises til rutine for kartlegging av barnefamilier.

Om vurdering av søknader fra barnefamilier i kvalitetshåndboka er det et eget punkt om kartlegging av barn. Her heter det: «En skal alltid sjekke ut om bruker har barn, I tillegg til alder, ønsker en i samtale å vite noe mer om barna, hva de driver med og hvordan de har det. Veilederne skal sjekke ut om det er materielle ting etter dagens standard som barna mangler, og hjelpe søker å formulere søknad om dette. Det kan være klær, utgifter til fritidsaktiviteter, dekning av internett, utstyr til fritidsaktiviteter med mere».

Det er utarbeidet et eget kartleggingsskjema for barnefamilier. Det skal fylles ut et skjema per barn. Skjemaet omfatter temaene samvær, familie/nettverk, skole/barnehage/SFO, fritidsaktiviteter, helse-fysisk/psykisk, andre forhold rundt barnets situasjon som NAV bør være oppmerksom på. Det er også spørsmål om familien/barnet mottar oppfølging fra andre hjelpeinstanser og om foreldrene ønsker at NAV skal samarbeide med andre instanser.

I intervju får vi opplyst at kartleggingsskjemaet blir brukt, men ikke systematisk. Vi får også opplyst at det blir skannet inn eller nedtegnet i journal.

I kommunen sin egenrapportering er det opplyst at all relevant dokumentasjon skannes i fagsystemet, og at det skrives journalnotater.

Ved gjennomgang av 14 brukermapper finner vi ingen kartleggingsskjema, verken innskannet som eget dokument eller nedtegnet i journal.

Vi finner lite spor av referat fra kartleggingssamtaler i journalen. Vi finner informasjon om barna sin situasjon i søknadsskjema (14 av 14 mapper). Videre er det informasjon i vedtak og i noen grad i journalnotat. Vi får opplyst i intervju at det er en vedtaksmal hvor også opplysninger registreres.

Kartleggingen vi finner spor av, både i søknadsskjema, vedtak og journal, handler i hovedsak om antall barn, alder, om de går i SFO eller barnehage og om de deltar i fritidsaktiviteter. Det kan også se ut til at hva som blir kartlagt henger sammen med hva det blir søkt om – er det søkt om for eksempel fritidsutstyr, er det behovet og kostnaden til det som blir kartlagt.

Vi får opplyst i intervju at kartlegging utover søknadsskjema skjer gjennom samtaler. Dette kan være på telefon eller på NAV-kontoret. Det er veldig sjelden veilederne går på hjemmebesøk. Det framgår av mappegjennomgang og intervju at flere av samtalene skjer i forbindelse med søknad om økonomisk stønad, eller gjennomgang av vedtak.

Vi finner ikke spor av at det enkelte barn systematisk blir kartlagt på andre livsområder, som sosial- og helsesituasjon – fysisk og psykisk, bosituasjon, nettverk, kontakt med andre deler av hjelpeapparatet eller skolesituasjon.

I tilsynet har vi intervjuet 8 brukere som har mottatt økonomisk stønad og har forsørgeransvar for barn. 5 av brukerne kan ikke huske at situasjonen til barna deres er blitt kartlagt, bortsett fra alder, barnehage/SFO og fritidsaktiviteter.

Vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad

Barnetrygden blir holdt utenfor ved beregning av økonomisk stønad. Det er fattet politisk vedtak om dette i mars 2021. I dette vedtaket kommer det frem blant annet at det vil gi familiene økt økonomisk handlefrihet. Den økte økonomiske handlefriheten forutsettes benyttet til dekning av utgifter til barna, som fram til det politiske vedtaket hadde blitt dekket av NAV Klepp-Time. Etter lovendringen 01.09.22 har NAV-kontoret endret praksis, slik at barnetrygden ikke lenger blir tatt hensyn til, heller ikke til dekning av utgifter til barn. Dette bekreftes i intervju og i stor grad i mappegjennomgang, selv om vi finner to vedtak fra oktober og november, der barnetrygden er ment å dekke fritidsaktivitet og internett.

Ved avslag på søknad om stønad etter § 18, blir det gjort vurderinger etter § 19. Vi ser av mappene at det ikke bare benyttes standardtekst, men at det også blir gjort vurderinger. Og vi ser at det gis stønad etter § 19, noe som også bekreftes i intervju.

Vedtakene blir godkjent av en godkjenner. Av dokumentasjonen fremgår det at godkjenner blant annet skal bidra til å sikre likebehandling, i tillegg til å sikre at vedtak bygger på kartlegging og individuell vurdering og er i tråd med lov, rundskriv og lokal praksis beskrevet i kvalitetshåndboka.      

I kvalitetshåndboka er det lagt føringer for hvordan økonomisk stønad til livsopphold skal beregnes. Om store husholdninger heter det at nivået på den samlede sosialhjelpsytelsen kan bli høyere enn det tjenestemottaker kan regne med å få som arbeidsinntekt. I slike tilfeller skal man ikke legge livsoppholdsnormen til grunn ved beregning av stønadsnivået. Videre heter det: «Som hovedregel legger vi veiledende sosialhjelpsnorm for det faktiske antall voksne og de tre eldste barna i husholdningen. Fra barn nr. 4 legger vi 50% av livsoppholdsnorm. Unntak fra regelen skal faglig begrunnes.»

Vi finner ingen unntak fra denne hovedregelen i saksmappene.

I intervju får vi opplyst at det kan gjøres unntak, men at dette svært sjelden skjer. Vi får også opplyst at det er lagt inn en sperre i saksbehandlingssystemet, slik at det automatisk beregnes 50% stønad fra fjerde barn. Det er mulig å overstyre sperren.

I kvalitetshåndboka står det at ekstraordinære behov skal dekkes direkte gjennom tilleggsytelser i stedet for å øke den generelle livsoppholdsytelsen. Vi ser i mapper og får opplyst i intervju at dette forekommer.

I intervju får vi eksempler på at det blir gjort en barnets- beste-vurdering, for eksempel ved å dekke boutgifter som ligger noe over den normen som er bestemt for å unngå at familien må flytte og barnet små skifte skole. I mappene finner vi eksempler på at det ikke blir gjort en barnets beste vurdering, for eksempel ved at det gis avslag på barnehage fordi foreldre ikke er i aktivitet, uten at det blir gjort en vurdering av barnets behov. Eller at penger gitt av barnefar til bursdagsfeiring for barnet blir regnet som inntekt, uten at utgifter til bursdagsfeiring regnes med på utgiftssiden.

Oppfølging av familier som mottar økonomisk stønad

Kvalitetshåndboka har et eget kapittel om oppfølgingsprosedyrer. Kapittelet er fortsatt under arbeid. Dette kapittelet dreier seg om oppfølging mot arbeid etter NAV-loven § 14a. Tjenesten opplysning, råd og veiledning er omtalt under kapittelet om saksbehandling. Innholdet i tjenesten etter § 17 er lite beskrevet i kvalitetshåndboka, det handler om vedtak.

Vi får opplyst i intervju at veilederne gir tilbud om oppfølgingssamtaler til barnefamilier. Det er ikke alltid dokumentert i journalnotat at oppfølgingssamtaler blir gjennomført. I den grad vi finner spor av oppfølgingssamtaler, dreier samtalen seg i hovedsak om søknad/vedtak/dokumentasjon. Vi finner lite informasjon om barna i disse notatene.

I intervju viser flere til at det er tidspress når vi spør om hvordan de følger opp barnefamilier som mottar økonomisk stønad. Vi får motstridende svar når vi spør om det er føringer for hvem som skal følges opp – fra barnefamilier og langtidsmottakere til at det ikke finnes føringer. Vi finner ingen rutiner hvor det er føringer for dette.

I de interne samhandlingsrutinene for NAV Klepp-Time beskrives rutiner ved intern overføring av saker og samarbeid på kontoret mellom avdelingene. I kapittelet om avdeling økonomi og fellestjenester fremgår det at det er et grunnprinsipp at alle brukere skal ha arbeidsrettet veileder i en annen avdeling som følger dem opp. Vi finner ikke at det er nevnt noe sted i rutinen hvordan oppfølging av barnefamilier skal foregå og hvem som har ansvaret for å følge dem opp, eventuelt hvordan ansvarsfordelingen mellom avdelingene er i forhold til dette.

I intervju får vi ikke entydige svar på hvordan ansvarsforholdet mellom avdelingene er, her er det ulike oppfatninger.

Vi finner spor av samarbeid med andre instanser i 5 av 14 mapper, men det er lite eller ingen notater som omhandler innholdet i samarbeidet, vi finner ingen referat fra samarbeidsmøter.

I intervju får vi opplyst at det fattes vedtak på tjenesten, Opplysning, råd og veiledning, men at det kunne ha vært fattet flere vedtak. Vi finner ingen vedtak i de 14 mappene vi har gjennomgått. Vi får opplyst av avdelingsleder at det har blitt fattet 3 § 17 vedtak i år, samt 6 vedtak hvor § 17 inngår som en del av §18-vedtaket. Dette er i tillegg til de vedtakene som fattes av gjeldsrådgiverne.

Styring og ledelse

NAV-leder deltar i kommunalsjefens ledergruppe, som møtes ukentlig. Drøftinger av viktige forhold rundt NAV-kontorets drift og organisering tas opp i driftsoppfølging med kommunalsjef fire ganger i året. Utover dette er det ikke faste møter mellom NAV-leder og kommunalsjef, men tett dialog, får vi opplyst i intervju.

Det er også halvårlige møter i partnerskapet. Vi får opplyst i intervju at NAV-leder her legger fram status for virksomhetsplan og tiltaksplan knyttet til virksomhetsplanen. Situasjonen på kontoret tas opp og sikkerhet for de ansatte og tilgjengelighet har også vært tema.

Vi får opplyst i intervju at NAV-leder har ukentlige møter med sin ledergruppe på kontoret, og månedlige møter med den enkelte avdelingsleder. NAV-leder og avdelingsleder økonomi- og fellestjenester treffes daglig. Barneperspektivet har vært tema på ledermøte. NAV-leder har også kontormøter med hele kontoret annenhver uke – hovedsakelig informasjon. Her har også barneperspektivet vært tema.

Av dokumentasjon fremgår det at det er ukentlige møter mellom avdelingsleder og godkjenner. Her er praksis og kvalitet tema, og det gir grunnlag for å sette aktuelle problemstillinger opp på fagmøter, ledermøter eller i samtaler med den enkelte ansatte.

Det kommer frem av dokumentasjon og intervju at det er avdelingsmøter annenhver uke, hvor en del av møtet gjelder sosialfag. Det er fagmøter sosial annenhver uke. Avdelingsleder har ansvaret for disse møtene. Her kan alle melde inn tema de ønsker å ta opp. Det er søkelys på å få lik praksis. I tillegg er det kollegaveiledning 2-3 ganger i uka. Dette er obligatorisk for nyansatte og frivillig for de andre. Godkjenner har et hovedansvar for disse møtene/veiledningen. Problemstillinger som kommer opp her, kan tas videre til fagmøte.

Det er en opplæringsplan for nyansatte, og det er avdelingsleder som har ansvaret for at opplæringen blir gjennomført. Vi får opplyst i intervju at selve gjennomføringen også skjer gjennom skulder-til skulder-opplæring.

Det er avdelingsleder som har hovedansvaret for å følge med på eventuelle regelverksendringer og informere videre om det. Dette skjer gjennom informasjon i teams gruppe, på avdelingsmøte og gjennom oppdatering av kvalitetshåndboka.

Delegasjonsreglementet viser at NAV-leder blant annet er delegert personalansvar og myndighet til å ta avgjørelser etter sosialtjenesteloven. Myndighet til å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven kan videre delegeres til fagansvarlig for de sosiale tjenestene. Personalansvaret kan ikke videre delegeres til andre enn nestleder, ifølge reglementet.

Vi får opplyst i intervju at personalansvaret på området er videredelegert til avdelingsleder, og at ansvaret for å fatte vedtak om økonomisk stønad er videredelegert til godkjenner. Dette er ikke i tråd med delegasjonsreglementet.

Vi forstår det slik at ansvaret for de sosiale tjenestene i sin helhet er delegert til avdelingslederne, og at NAV-leder i hovedsak følger med på området gjennom sin kontakt med avdelingsleder.

Vi får opplyst i intervju at ledelsen ikke har noe system for å kontrollere at arbeidsprosessene kartlegging og oppfølging blir gjennomført i tråd med lov og forskrift. Når det gjelder vurdering og beslutning er det noe mer kontroll gjennom den tette dialogen mellom avdelingsleder og godkjenner. Avdelingsleder godkjenner også vedtak i godkjenner sitt fravær. Vi har forstått det slik at verken NAV-leder eller kommunalsjef var kjent med kontorets praksis med å redusere økonomisk stønad med 50% fra det fjerde barnet for familier med flere enn 3 barn.

Kommuneloven § 25-1 regulerer de krav som stilles til kommunene når det gjelder styring av tjenesten. Kommunens internkontroll skal blant annet avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik.

I egenrapporteringen vi har fått tilsendt er det opplyst at avvik meldes inn i det statlige avvikssystemet ASYS, og at dette systemet skal benyttes til fordel for Compilo, som er kommunens avvikssystem.

Gjennom intervju får vi opplyst at gjeldsrådgiverne ved NAV-kontoret benytter Compilo for å melde faglige avvik. Det opplyses at andre ansatte ikke bruker Compilo, og at det er uklart hvordan avvik skal meldes og hva som er å regne som faglige avvik på området. Dette har heller ikke vært tema på kontormøte eller avdelingsmøte. I tilleggsinformasjon fra kommunen etter foreløpig rapport opplyses det at også tekniske utfordringer er noe av årsaken til at Compilo ikke er benyttet.

Vi har fått opplyst at det statlige avvikssystemet ikke benyttes til å melde faglige avvik på området.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad

NAV-kontoret skal gjøre en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, der også behovene til hvert enkelt barn må undersøkes. Tilstrekkelig kartlegging danner grunnlaget for vurdering av behov og avgjørelse om stønad. Er det ikke gjennomført en forsvarlig kartlegging, er det risiko for at det kan oppstå følgefeil.

Mangelfull journalføring i forbindelse med kartleggingen gjør det vanskelig for andre ansatte, NAV-leder og brukere å se hva som er kartlagt i saken og hva som danner grunnlaget for vurdering og beslutning. Manglende spor av kartleggingsskjema og samtaler i saksmappene indikerer at det ikke er foretatt en tilstrekkelig kartlegging for å kunne identifisere barns behov. 

Kartleggingsskjemaet som er utarbeidet, blir i liten grad brukt, og kartleggingen vi finner spor av dreier seg i hovedsak om antall barn, alder, om de går i SFO eller barnehage og om de deltar i fritidsaktiviteter.

Selv om vi får opplyst – og til dels ser i mapper - at NAV-kontoret både gjennomfører og tilrettelegger for kartleggingssamtaler vurderer vi at det enkelte barns behov og helhetlige livssituasjon ikke blir tilstrekkelig kartlagt i alle saker.

Vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad

NAV Klepp-Time legger som hovedregel til grunn statens veiledende sats til livsopphold ved beregning av økonomisk stønad. Dette gjelder ikke for familier med flere enn tre barn. Her er hovedregelen at stønaden reduseres med 50% fra og med det fjerde barnet. Statsforvalteren vurderer at dette er en innarbeidet praksis, og at det ikke foretas en konkret, individuell vurdering av hvert enkelt barns behov for stønad. I disse sakene mener vi at NAV-kontoret heller ikke har gjort en vurdering av hva som er barnets beste.

Selv om vi i intervju får opplyst at det blir gjort barnets beste-vurderinger, finner vi eksempler i saksmappene hvor dette ikke har blitt gjort. Vi vurderer at det ikke er en innarbeidet praksis å gjøre slike vurderinger.

Oppfølging av familier som mottar økonomisk stønad

Statsforvalteren vurderer at intervju og journalnotat indikerer at det er en viss oppfølging av brukerne. Vi finner også spor av samarbeid med andre instanser i mappene. Selv om det i liten grad kommer fram opplysninger om barna i oppfølgingsarbeidet ved NAV-kontoret, skal dette tilsynet ikke vurdere kvaliteten og innholdet i oppfølgingen. Vi vil derfor ikke gi lovbrudd på oppfølgingen på dette tilsynet.

Statsforvalteren vil peke på at mangelfull kartlegging og vurdering også vil kunne påvirke innholdet i oppfølgingen, og om oppfølgingen er i samsvar med familiens behov. Videre vurderer vi at manglende vedtak på tjenesten opplysning, råd og veiledning etter § 17 i sosialtjenesteloven utgjør en risiko for at familier med rett til og behov for tjenesten ikke får denne rettigheten oppfylt.

Styring og ledelse

Det er nær sammenheng mellom styringen av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige.

Kommunen har i egenrapporteringen sin svart at de sørger for at alle relevante opplysninger i arbeidet blir dokumentert. Dette er gjort ved at det skrives journalnotater og at all relevant dokumentasjon blir skannet inn.

Mappegjennomgang og intervju viser at relevante opplysninger ikke blir dokumentert i tilstrekkelig grad og at journalnotatene er mangelfulle. Dette gjelder i særlig grad kartleggingsarbeidet, men også på oppfølgingsområdet.

Statsforvalteren vurderer at ledelsen ikke har tilstrekkelig kontroll med at kartleggingsarbeidet blir utført på en forsvarlig måte.

NAV Klepp-Time har en innarbeidet praksis med å redusere stønaden til 50% av statens veiledende sats til livsopphold fra og med fjerde barn, uten at det blir gjort en konkret, individuell vurdering av det enkelte barns behov. Denne praksisen er ukjent for NAV-leder og kommunalsjef.

Statsforvalteren vurderer at ledelsen ikke sikrer at det blir gjennomført en forsvarlig vurdering og beslutning i alle saker der det er flere enn tre barn i familien. Mangelfull kartlegging innebærer også en risiko for at ikke vedtak bygger på konkrete vurderinger av det enkelte barn sine behov ved utmåling av stønad.

Kommunen har ikke et avvikssystem for registrering av faglige avvik som er tatt i bruk ved NAV-kontoret, med unntak av gjeldsrådgiverne. Statsforvalteren vurderer at dette er en mangel ved internkontrollen ved NAV Klepp-Time som må rettes opp.

Delegasjon av personalansvar fra NAV-leder til avdelingsleder/fagansvarlig for de sosiale tjenestene ved NAV Klepp-Time er ikke i tråd med delegasjonsreglementet i Klepp kommune, tjenesteområde Helse og Velferd. Delegasjon av myndighet til å fatte vedtak om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er delegert til godkjenner. Dette er ikke i tråd med delegasjonsreglementet. Statsforvalteren vurderer at kommunen må foreta en gjennomgang av delegasjonsreglementet og sørge for at det blir samsvar mellom praksis og delegasjonsreglementet.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

• NAV Klepp-Time gjør ikke en tilstrekkelig kartlegging av barn sine behov ved søknad om økonomisk stønad til familier
  • Det enkelte barn sin helhetlige situasjon blir ikke kartlagt i alle saker
  • Dokumentasjon av kartleggingen er mangelfull
  • Ledelsen har ikke tilstrekkelig kontroll med kartleggingsarbeidet
• NAV Klepp-Time foretar ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier
  • I de fleste saker med flere enn 3 barn reduseres livsoppholdssatsen til 50% for det enkelte barn fra og med dert fjerde barnet. Det gjøres i liten grad konkrete vurderinger av om beløpet er forsvarlig
  • Det enkelte barns behov blir ikke i tilstrekkelig grad kartlagt og vurdert, og beslutningene kan derfor bli fattet på feil grunnlag
  • Ledelsen har ikke tilstrekkelig kontroll med at vurderingene og beslutningene er forsvarlige

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, jf §§ 4 og 43, forvaltningsloven §§ 11d og 17 og kommuneloven § 25-1.

6. Oppfølging etter lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sender den til Statsforvalteren innen 10.03.23. Planen skal inneholde følgende:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres og hvem som er ansvarlig for gjennomføringen
• Frister for iverksetting og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Kort tid etter at planen er mottatt, vil Statsforvalteren ta kontakt med kommunen for å avtale tidspunkt for dialogmøte. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål som er utarbeidet av Statens helsetilsyn. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig. 

Med hilsen

Marit Bergeland (e.f.)
ass. direktør

Gunn Idland
seniorrådgiver

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 06.09.22.

Forberedende møte med virksomheten ble gjennomført 03.11.22.

8 brukere med forsørgeransvar for barn ble intervjuet per telefon 02.11.22 og 07.11.22.

Kommunen hadde gjort en egenvurdering på forhånd, som Statsforvalteren fikk oversendt før tilsynsbesøket. I tillegg fikk Statsforvalteren oversendt følgende dokumenter som ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet: og som har vært brukt som informasjon i tilsynet:

• Organisasjonskart - oversikt over organiseringen i kommunen og NAV-kontoret
• Oversikt over ansatte i NAV-kontoret, med navn, ansvarsområde, stillingsprosent og avdeling
• Avtale om vertskommunesamarbeid med Time kommune
• Partnerskapsavtale mellom kommunen og NAV Rogaland
• Virksomhetsplan for NAV-kontoret
• Delegasjonsvedtak
• Aktuelle prosedyrer/rutiner /retningslinjer og kartleggingsskjema knyttet til tema for tilsynet, herunder kvalitetshåndbok sosiale tjenester
• Opplæringsplaner
• Oversikt over møtestruktur i NAV-kontoret og kommunen hvor sosiale tjenester er tema
• Politisk vedtak om barnetrygd og sosialhjelp

Statsforvalteren foretok en gjennomgang av mapper ved NAV Klepp – Time 02.12.22.

Det ble valgt 14 mapper etter følgende kriterier:

• 3 saksmapper med vedtak fra nye familier
• 4 saksmapper med vedtak fra langtidsmottakere (mer enn 6 måneder)
• 4 saksmapper med vedtak fra familier med flere enn 3 barn
• 1 saksmappe som omhandler samvær
• 2 saksmapper som omhandler vedtak av akutt karakter

Intervju av 10 ansatte ble foretatt 06.12.22 – 07.12.22.

Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 15.12.22.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver Inger Karin Brekke, Statsforvalteren i Rogaland, revisor
• Seniorrådgiver Torunn Salte, Statsforvalteren i Rogaland, revisor
• Seniorrådgiver Gunn Idland, Statsforvalteren i Rogaland, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk