Rapport fra tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Gjesdal kommune, mai 2023

Sammendrag

Tilsynet med kommunal beredskapsplikt er gjennomført med hjemmel i lov 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29 og forskrift 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt §10. Tilsyn med helseberedskap er gjennomført med hjemmel i forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 10.

Målet med tilsynet var å undersøke om Gjesdal kommune sitt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene i sivilbeskyttelsesloven, forskrift om kommunal beredskapsplikt, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og lov om helsemessig og sosial beredskap.

Før tilsynet gikk Statsforvalteren gjennom dokumentasjonen vi fikk tilsendt. Tilsynet ble gjennomført 30. mai 2023 med åpningsmøte og intervju med nøkkelpersoner i kommunen. Foreløpig rapport etter tilsynet er datert 14. juni 2023. Denne rapporten ble presentert og diskutert i oppsummeringsmøtet med kommunen 21.juni 2023.

Etter dialogen med kommunen i oppsummeringsmøtet har Statsforvalteren konkludert. Vi finner 3 avvik fra kravene i forskrift om kommunal beredskapsplikt, jf. sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv, jf. lov og helsemessig og sosial beredskap i Gjesdal kommune.

Avvik 1

Beredskapsplanen til Gjesdal kommune oppfyller ikke minimumskravene i sivilbeskyttelsesloven § 15 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4.

Avvik 2

Gjesdal kommune oppfyller ikke kravene til revisjon av helhetlig risiko og sårbarhetsanalyse (HROS) i sivilbeskyttelsesloven, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6.

Avvik 3

Kommunens kriseledelse oppfyller ikke kravene til øvelser i forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7.

Bakgrunn for tilsynet

Tilsynet med kommunal beredskapsplikt er gjennomført med hjemmel i lov 26. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29 og forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10. Tilsyn med helseberedskap er gjennomført med hjemmel i forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 10.

Formålet med sivilbeskyttelseslovens §§ 14 og 15 og forskrift om kommunal beredskapsplikt er at kommunen har en operativ evne til å håndtere ekstraordinære situasjoner på en tilfredsstillende måte.

Statsforvalteren undersøkte om Gjesdal kommune sitt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap samsvarte med kravene i sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Vi har også undersøkt om arbeidet med helseberedskap er i samsvar med kravene i lov om helsemessig og sosial beredskap helseberedskapsloven) §§ 2-1 og 6-2, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid § 10, lov om vern om smittsomme sykdommer (smittevernloven) § 7-10, lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mv. (helsetilsynsloven) § 4, 2. ledd og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Statsforvalteren skal vurdere om kommunen i tråd med kravene i lov og forskrift har:

• en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse)
• et helhetlig system for kommunen sitt samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid
• en overordnet beredskapsplan
• plan og helsemessig og sosial beredskap, smittevernplan og pandemiplan
• øvelser og opplæring for ansatte som har en rolle i kommunens krisehåndtering
• evalueringer av hendelser og øvelser
• revidert og oppdatert planene
• dokumentasjon for ivaretagelse av kravene

Hovedinntrykk

Kommunen uttrykte under tilsynet at de er en operativ kommune som har god erfaring med å håndtere ekstraordinære situasjoner når de oppstår. Dette er en oppfatning som Statsforvalteren er enig i. Det er også kommet frem på oppfølgingsmøte at kommunen jobber med å forbedre rutinene for flere av temaene som fikk avvik. De er i prosess med ny helhetlig ROS, og jobber med å få struktur på opplæringsbehov. Øvelser er også noe kommunen tar tak i.

Det er positivt at kommunen i 2023 har vurdert ressursbehov og organisering av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap og konkludert både med å øke beredskapskoordinator sin stillingsandel samt legge denne funksjonen i stab under kommunedirektør.

Vi vurderer at helse og velferd har jobbet godt med helseberedskap. Det vises her til at det i 2023 er utarbeidet en risiko- og sårbarhetsanalyse for tjenesteområdet som beskriver 13 hendelser. Videre er det gjort en revisjon av plan for helsemessig og sosial beredskap i 2023 og flere rutiner er revidert. Smittevernplanen er utarbeidet i 2004 og revidert i 2022. Når det gjelder håndtering av pandemien har Rogaland revisjon gjort en forvaltningsrevisjon av krisehåndtering og lærdommer i forbindelse med korona- epidemien. I intervju kom det frem at kommunen har hatt nytte av læringspunktene i denne rapporten. Det ble også opplyst at helse og velferd har et godt samarbeid med andre omkringliggende kommuner.

Det overordnede dokumentasjonsarbeidet henger etter ved at helhetlig ROS-analyse ikke er revidert siden 2017, og overordnet beredskapsplan har noen mangler.

Kommunen har gjennomført flere øvelser på tjenestenivå, men ikke dokumentert øvelser for kriseledelsen siden sist tilsyn i 2017. Statsforvalteren har forståelse for at det ikke var øvelser under pandemien, men seks år uten øvelser er for lang tid.

Kommunen deltar i et beredskapssamarbeidet med Time, Klepp og Hå og har også samarbeid mot Sandnes. Dette samarbeidet trakk kommunen fram som veldig konstruktivt, og under koronapandemien var det også en nødvendighet. Slikt samarbeid er i tråd med forskrift om kommunal beredskapsplikt § 5.

Statsforvalteren vil avslutningsvis trekke fram at kommunen har vært en foregangskommune med å få på plass veteranplanar for personer som har vært i innsats for Forsvaret i internasjonale operasjoner.

Avvik 1

Beredskapsplanen til Gjesdal kommune oppfyller ikke minimumskravene i sivilbeskyttelsesloven § 15 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4.

Krav

Det går fram av forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 at kommunen med utgangspunkt i den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen skal utarbeide en overordnet beredskapsplan. Planen skal samordne og integrere andre beredskapsplaner i kommunen og skal som et minimum inneholde:

• en plan for kommunens kriseledelse som gir opplysninger om hvem som utgjør kriseledelsen og deres ansvar, roller og fullmakter, under dette hvem som har fullmakt til å bestemme at kriseledelsen skal samles.
• en varslingsliste over aktører som har en rolle i kommunens krisehåndtering. Kommunen skal varsle alle som står på varslingslisten om deres rolle i krisehåndteringen.
• en ressursoversikt som skal inneholde opplysninger om hvilke ressurser kommunen selv disponerer og hvilke som er tilgjengelige hos andre aktører ved uønskte hendelser. Kommunen bør på forhand inngå avtaler med relevante aktører om bistand under kriser. Ressursbehovet skal kartlegges gjennom arbeidet med HROS.
• evakueringsplaner og plan for befolkningsvarsling basert på den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen.
• plan for krisekommunikasjon med befolkningen, media og egne ansatte. Plan for krisekommunikasjon må inneholde oversikt over ansvar, roller og oppgavefordeling, også for de som jobber med kommunikasjon og informasjon til vanlig i kommunen.

Funn

Det fremgår ikke av beredskapsplanen hvilket ansvar og oppgaver kommunelegen har i kriseledelsen.

Kommunens beredskapsplan inneholder ikke en samlet oversikt over hvilke interne ressurser kommunen disponerer for å håndtere uønskede hendelser. Noen interne ressurser som f.eks. samband og aggregat er nevnt i andre planer, men mangler referanse fra overordnet beredskapsplan.

Roller og ansvar til de som jobber med kommunikasjon/informasjon til vanlig i kommunen kommer ikke fram i det som står om krisekommunikasjon i kap. 5. Dette oppfyller etter Statsforvalterens vurdering ikke forskriftens krav til beskrivelse av ansvar og roller for dette arbeidet.

Hvorfor er dette viktig?

Det må være entydig hvem som har fullmakt til å innkalle kommunens kriseledelse, hvordan kriseledelsen skal organisere seg og hva som er ansvar og oppgavene til de enkelte medlemmene. Det er viktig at kommunen har rett kontaktinformasjon til de som har en rolle i kommunens krisehåndtering, og at ressursene som er identifisert ved en uønsket hendelse stemmer med virkeligheten. Kommunen skal informere alle som står på varslingslisten om deres rolle i krisehandteringen.

Beredskapsplanen skal også inneholde en varslingsliste over eksterne aktører som har en rolle i kommunens krisehåndtering slik at det er enkelt å ta kontakt ved behov.

Hvordan lukke avviket?

Kommunen må beskrive kommunelegens ansvar og oppgaver i kriseledelsen i beredskapsplanen.

Det må tas inn en oversikt over relevante interne ressurser. Eksempler på interne ressurser kan være:

• Alternative sambandsressurser
• Nødstrømsaggregat (stasjonære eller mobile) som dekker opp samfunnskritiske funksjoner (sykehjem, kommunehus, pumpestasjoner vann/avløp etc.), evt. alternativ energikilde
• Kjøretøy (minibuss, egne entreprenørressurser)
• Vanntanker
• Drivstofftanker (diesel, bensin)
• Storkjøkken (for laging av mat til mannskap i innsats)
• Lokaler (for bruk til EPS, pressekonferanser etc.)

Dersom slik oversikt finnes i andre dokument, er det tilstrekkelig med en henvisning til hvor informasjonen finnes. Ressursoversikten bør ikke være så detaljert at den er krevende å holde oppdatert. Til slutt må plan for krisekommunikasjon beskrive roller og ansvar til de som jobber med kommunikasjon/informasjon i kommunen til vanlig.

Statsforvalteren anbefaler at kommunen ser til Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt (DSB 2021) side 27-29 og kulepunktene i kap. 1 i Veileder for krisekommunikasjon (DSB 2016) som huskeliste for hva planen bør omfatte.

Avvik 2

Gjesdal kommune oppfyller ikke kravene til revisjon av helhetlig risiko og sårbarhetsanalyse (HROS) i sivilbeskyttelsesloven, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6.

Krav

Den helhetlige risikoanalyse (HROS) skal oppdateres i takt med revisjon av kommuneplanen og ved endringer i risikobilde.

Funn

Kommunens HROS er fra 2017. Intervjuene avdekket at den oppleves å ikke være et godt nok grunnlag for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i kommunen, og den er lite kjent og brukt i organisasjonen.

Hvorfor er dette viktig?

HROS skal danne et grunnlag for arbeidet med samfunnssikkerhet i kommunen, i tråd med utviklingen av samfunnet og de erfaringene som kommunen har gjort i forbindelse med faktiske hendelser siden sist revisjon.

Hvordan lukke avviket?

Revidere HROS i tråd med forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2. Statsforvalteren anbefaler at kommunen følger Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (DSB 2022) i revisjonsarbeidet.

Avvik 3

Kommunens kriseledelse oppfyller ikke kravene til øvelser i forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7.

Krav

Kommunen skal øve kommunens beredskapsplan minimum annet hvert år. Kommunen skal i tillegg ha et system som sikrer at de som har en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

Funn

Kommunen har ikke dokumentert at de har øvet kriseledelse siden sist tilsyn i 2017. Det kom frem i intervju og dokumentasjon at det er gjennomført øvelser innenfor vann og avløp, dambrudd og helseberedskap.

Kommunen beskriver et system for opplæring i overordnet beredskapsplan kap. 8. Intervjuene avdekket at det ikke har vært noen systematisk opplæring i ansvar og roller i beredskapssituasjon for nyansatte slik beredskapsplanen beskriver.

Hvorfor er dette viktig?

Det er viktig at kommunens kriseledelse er rustet for å ivareta sine oppgaver ved håndtering av uønskede hendelser. Alle som har en rolle i kommunens beredskapsarbeid må ha nødvendig kompetanse.

Hvordan lukke avviket

Kommunen må gjennomføre en øvelse for kriseledelsen minimum annet hvert år.

Kommunen må sørge for at alle som har en rolle i kommunens krisehåndtering får den opplæringen som står i beredskapsplanen.

Grunnlagsdokument

Oversikt over deltakende under tilsynet

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på åpningsmøte og oppfølgingsmøte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Fra Statsforvalteren deltok:

Reidar Johnsen, revisjonsleder/fylkesberedskapssjef Tonje F. Aase, revisor/seniorrådgiver fra beredskapsstab

Sissel Kjøde, revisor/seniorrådgiver fra helse-, sosial- og barnevernavdelinga Erik Andreas Torkildsen revisor/ass. fylkeslege