Rapport etter tilsyn med Sola kommune - NAV-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Sola kommune og besøkte i den forbindelse Nav Sola fra 21.02.23 til 22.02.23. Vi undersøkte om kommunen sørger for at arbeidet med å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at det blir gitt trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

• NAV Sola gjør ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad fra familien om økonomisk stønad
  • Det enkelte barn sin helhetlige situasjon blir ikke kartlagt i alle saker
  • Dokumentasjon av kartleggingen er mangelfull
  • Ledelsen har ikke tilstrekkelig kontroll med kartleggingsarbeidet

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, jf §§ 4 og 43, forvaltningsloven §§ 11 d og 17 og kommuneloven § 25-1

Statsforvalteren sendte ut foreløpig rapport til kommunen for gjennomlesing med frist for tilbakemelding 29.03.23. Kommunen fikk utsatt fristen, men hadde ingen innvendinger til faktagrunnlaget

For oppfølging av lovbrudd vises det til kapittel 6 «Oppfølging av lovbrudd».

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18. 

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det fremgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Kapittelet er bygd opp ved at vi først gir en kort beskrivelse av kommunen og Nav-kontorets organisering. Vi vil deretter gjennomgå faktagrunnlaget som er innhentet gjennom styrende dokumenter, kommunen sin egenvurdering, intervju av brukere og ansatte og gjennomgang av saksmapper. Overskriftene i faktagrunnlaget følger kravene i tilsynet, som beskriver hva som må være til stede i Nav-kontoret sine arbeidsprosesser for at barnefamilier skal få den hjelpen de trenger og at tjenestene er forsvarlige. Til slutt vil vi beskrive kommunenes styring på området.

Arbeidsprosesser

Figuren viser: Kartlegging - Vurdering og beslutning - Oppfølging

Kommunen og NAV-kontorets organisering

Sola kommune har 28 315 innbyggere, ifølge SSB tall fra 2022. Kommunen har i sin rapportering til Statsforvalteren for 2022 meldt om en økning i antall sosialhjelpsmottakere, i antall unge mottakere og i antall mottakere med forsørgelsesplikt det siste året.

Sola kommune har tre tjenesteområder: Samfunnsutvikling, Oppvekst og kultur og Levekår. NAV Sola er organisert under tjenesteområdet Levekår.

Ny kommunalsjef for Levekår og NAV- leder ble ansatt første halvår 2022, og de to avdelingslederne i NAV-kontoret ble ansatt siste halvår 2022.

Kontoret er organisert med to avdelinger: Avdeling 1 og Avdeling 2. De sosiale tjenestene, bortsett fra kvalifiseringsprogrammet, er plassert i Avdeling 1. I denne avdelingen ligger Flyktningetjenesten, Sosial- og forvaltning og Jobbsøk og veiledning. Her ligger også team Økonomisk rådgivning og gjeld. Det er en fagleder for flyktningetjenesten og en fagleder for sosiale tjenester. Ved søknad om økonomisk stønad fra barnefamilier, er det Sosial og forvaltning som har ansvaret for kartlegging, vurdering/beslutning og oppfølging.

NAV Sola har siden 2020 mottatt prosjektmidler til en stilling som familieveileder. Denne stillingen er lagt til Sosial- og forvaltning.

Møtevirksomhet

NAV-leder deltar i kommunalsjefens månedlige møte med virksomhetslederne. Kommunalsjefen møter også NAV-leder og hennes ledergruppe månedlig. Dette fremgår av kommunenes egenrapportering som vi har fått oversendt. Tilstand og risiko er en del av agendaen på disse møtene. I tillegg er det løpende uformell kontakt mellom kommunalsjefen og NAV-leder. Dette bekreftes i intervju.

NAV-leder har ukentlige møter med sine to avdelingsledere, hvor status, utvikling og drift for alle tjenestene er tema. Dette er opplyst i oversendt dokumentasjon og bekreftet i intervju.

Vi får opplyst i intervju at det ikke er noen faste møter mellom avdelingsleder og fagleder for sosiale tjenester, men at det er en løpende dialog. Det er fortsatt litt nytt at det er både en avdelingsleder med faglig ansvar for de sosiale tjenestene og at fagleder er delegert noe av ansvaret. Rolle- og ansvarsfordeling på dette området er en pågående prosess.

Av dokumentasjon og intervju er det opplyst at avdelingsleder har ansvaret for morgenmøter. Disse blir avholdt på teams fire dager i uka, og er åpne for hele avdelingen, men spesielt søkelys på de sosiale tjenestene. Her blir problemstillinger diskutert og avklart, slik at det kan fattes vedtak. Det opplyses at det er en forventing at alle som jobber med økonomisk stønad møter, uten at det er møteplikt. Fra disse møtene skrives det ikke referat, men det blir lagt informasjon i teams kanalen, som er tilgjengelig for hele Avdeling 1. Vi får opplyst i intervju at informasjonen som legges her er vurdert som relevant og viktig for flere veiledere.

Videre fremgår det av dokumentasjon og intervju at fagleder har ansvaret for fagmøtene på sosialtjenesteområdet, som avholdes fysisk annenhver uke. Tema her kan være statistikk, klagesaker, nytt fra Statsforvalteren, endringer i regelverk mv. Fra disse møtene blir det skrevet referat, og informasjon legges i teams kanalen.

NAV leder har ukentlige kontormøter, hvor hele kontoret deltar. Disse møtene er ofte korte, men kan utvides dersom det er vurdert at det er behov for dette. Barneverntjenesten er en av samarbeidspartnerne som har presentert seg på denne arenaen. Agenda ellers er generell kontor- informasjon eller ulike fagtema får vi opplyst i intervju og gjennom dokumentasjon.

Det kommer frem av dokumentasjon at det er månedlige samarbeidsmøter med boligkontoret, og at det er avdelingsleder eller fagleder som representerer NAV-kontoret i disse møtene. Utover dette er det ikke noe fast samarbeidsstruktur med andre tjenester får vi opplyst i intervju med ledelsen. Her opplyses det også at samarbeid med andre generelt er et forbedringsområde for at NAV skal kunne gi et helhetlig tilbud, og at dette arbeidet har startet.

Kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad

I dokumentasjonen vi har fått tilsendt er det en presentasjon av en workshop om NAV-kontorets ansvar for å ivareta barns behov ved søknad om sosiale tjenester. I dokumentet vises det til Helsetilsynets risikovurdering av de sosiale tjenestene i NAV 2020/2021, hvor det området med høyest risiko for svikt var manglende kartlegging av barns behov, og at barn og unge ikke får et samordnet tjenestetilbud. Innledningsvis understrekes Navs ansvar for å kartlegge familienes behov, foreta nødvendige beslutninger, gi familiene nødvendig oppfølging og sørge for at familier som har behov for det, får samordnede og koordinerte tjenester. Presentasjonen tar utgangspunkt i Helsetilsynets veileder for dette tilsynet og arbeidsprosessene kartlegging, vurdering/beslutning og oppfølging. Det kommer frem at det er avdelingsleder for Avdeling 1 og familieveileder som har hatt ansvaret for workshopen.

Vi får opplyst i intervju at workshopen er gjennomført for team sosial og forvaltning i januar 2023, og at den vil bli gjennomført for flyktningetjenesten og team kvalifiseringsprogram i nærmeste framtid.

Ledelsen ved NAV Sola opplyser at workshopen er å regne som rutiner/føringer på området, og at det er en klar føring at barnefamilier skal prioriteres, også når det gjelder kartlegging.

Det kommer frem av intervju av flere av veilederne at det er endring i prioritering av barnefamilier, og at det skal foretas grundigere kartlegging av barna, hvor det spesifikt skal stilles spørsmål om det er noe barna trenger. Videre får vi opplyst at familieveileder kan bidra i arbeidet med kartlegging av barnefamilier.

Når det gjelder hvem som er ansvarlig for kartleggingen av barnefamilier i de tilfeller hvor tjenestemottaker er i kontakt med veiledere i forskjellige team/avdelinger, opplyses det i intervju at det er den veilederen som behandler søknad om økonomisk stønad som skal sørge for at det er foretatt en tilstrekkelig kartlegging. Dette innebærer å ta kontakt med øvrige veiledere der det er nødvendig for å sjekke hva som er gjort av kartlegging.

Vi har fått oversendt rutine for akutthjelp. Her er det et eget punkt om kartleggingsspørsmål, hvor det blant annet kommer frem at det skal stilles spørsmål om hjemmeboende barn, samvær og om det er konkrete behov knyttet til barna.

Ved kartlegging av behov i saker av akutt karakter får vi motstridende svar når vi spør om kartlegging av barns behov, noen spør spesifikt om barns behov, andre gjør det ikke.

Det er utarbeidet et generelt kartleggingsskjema for søknad om økonomisk stønad. Her er det blant annet spørsmål om barn: antall, kjønn, alder, samvær/daglig omsorg og kontakt med samarbeidsinstanser. Det er også spørsmål om spesielle utgifter til barn: SFO/barnehage, fritidsaktiviteter/fritidsutstyr og spesielle utgifter ved samvær.

Ved søknad om økonomisk rådgivning er det et eget kartleggingsskjema. Utenom spørsmål om antall barn og alder er det egne spørsmål om barns behov: om boligen er godt nok utstyrt og om tjenestemottaker og familien har det de trenger av møbler og utstyr. Det er også spørsmål om familien har råd til at barna deltar i alminnelige aktiviteter.

I tillegg er det utarbeidet et eget kartleggingsskjema for kartlegging av barns behov. Her blir det også stilt spørsmål om barna er informert om de økonomiske og/eller helsemessige utfordringene i familien og hvordan tjenestemottaker tenker at barna opplever dette. Det blir spurt om barnas muligheter til å delta i fritidsaktiviteter, hva barna gjør på fritiden, hvordan bursdager markeres og om det spesielle behov for utstyr i forbindelse med skole og barnehage. I tillegg er det spørsmål om det er andre i familien/nettverket som tar del i omsorgen for barna. I forbindelse med kartleggingen er det utarbeidet en liste over barnas særskilte behov og situasjon som må kartlegges. Denne samsvarer med listen som kommer frem i Helsetilsynets veileder for dette tilsynet, punkt 5.1.

Vi finner spor av det generelle kartleggingsskjemaet, helt eller delvis utfylt i 3 av de 20 mappene vi har gjennomgått. Vi finner ikke spor av kartleggingsskjema for barns behov. Det er Socio vi har sett i for å finne kartlegging og annen informasjon. Vi har fått opplyst at det er her disse skjemaene skal være lagret eller ført som kartleggingssamtaler i journal.

Søknadsskjema danner ofte utgangspunkt for kartleggingen. Dette kommer frem av intervju og av saksmappene. Her er det i hovedsak informasjon om antall barn, alder om de går i barnehage/SFO og om de har utgifter til fritidsaktiviteter.

Ved mappegjennomgang finner vi ikke spor av at det er gjennomført en helhetlig kartlegging av det enkelte barns behov og helhetlige situasjon i noen av de 20 mappene.

I føringene fra workshopen heter det at kartlegging skal gjennomføres ved nye søknader og ellers to ganger i året ved behov/endring i livssituasjon. Vi finner ikke spor av at det blir foretatt systematisk kartlegging eller oppdatering av opplysninger i saker hvor brukere mottar stønad over tid. Det bekreftes i intervju at det ikke er innarbeidet praksis for dette.

Vi får opplyst i intervju at muntlige søknader blir nedtegnet, noe vi også finner spor av i enkelte mapper. Videre opplyses det at det er en uttalt praksis at førstegangssøkere skal ha en kartleggingssamtale. De fleste gjennomfører denne på kontoret, men det kan også skje på telefon. Hjemmebesøk blir i liten grad brukt, med unntak av familieveileder, men det er anledning til å gjøre det. Ingen av de fire brukerne vi intervjuet hadde hatt besøk av NAV hjemme.

Vi får opplyst i intervju at i den grad barnas behov kartlegges, skjer dette gjennom samtaler med foreldre.

Tre av de fire brukerne vi har intervjuet sier at NAV aldri har spurt hvordan barna deres har det. To av disse opplyser at NAV heller ikke har spurt hva barna har behov for.

I intervju får vi opplyst at det tidligere har vært praksis at opplysninger/kartlegging føres inn i vedtak, men at det nå er føringer på at opplysninger i saken, referat fra kartleggingssamtaler mv skal føres i journalnotat. Vi får ulike svar når vi spør hvor kartleggingen føres. Noen veiledere sier også at det er et stort tidspress, og at dette kan gå ut over journalføring.

I kommunens egenrapportering på området som vi har fått tilsendt er det opplyst at kommunen sørger for at alle relevante opplysninger i arbeidet dokumenteres slik at de lett kan finnes.

Vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad

Barnetrygden blir holdt utenfor ved beregning av økonomisk stønad. Vi får opplyst i intervju at veilederne ser helt bort fra barnetrygden ved utmåling av stønad, også når det søkes spesifikt om ytelser til barn. Dette ser vi også i mappene.

Det opplyses i intervju at de statlige veiledende satsene til livsopphold følges ved utmåling av stønad. Stønaden reduseres ikke i store familier med flere barn, og det utmåles stønad i tråd med statens veiledende sats for hvert enkelt barn. Dette bekreftes i mappene. Vi får opplyst at det ikke er praksis for å utmåle stønad som er høyere enn de veiledende satsene, men at det ofte gis tilleggsytelser til barnefamilier, for eksempel til klær og fritidsaktiviteter. Dette fremgår også til dels av mappegjennomgangen.

Ved søknad om tilleggsytelser, for eksempel til klær eller etablering, er det utarbeidet egne kommunale satser. Vi ser i mappene at disse satsene følges, noe som også bekreftes i intervju. Vi får opplyst at satsene er under revidering.

Vi finner få spor i mappegjennomgangen av at det er gjort en vurdering av barnets beste. I intervju får vi opplyst at det tas hensyn til hva som er best for barnet. Eksempler på dette kan være spesielle fritidsaktiviteter det er gitt støtte til, eller boutgifter som godkjennes selv om de overstiger kommunens norm for boutgifter, for å unngå at barn må flytte. Vurderinger av barnets beste er ikke en innarbeidet praksis i alle saker. Dette kommer frem i intervju.

I rutinen for behandling av søknader om akutthjelp heter det blant annet at det skal komme frem av vedtaket at barns behov er kartlagt og hensyntatt i utmålingen av stønad. Rutinen inneholder også kommunale satser for nødhjelp for voksne og barn.  I intervju opplyses det at praksis er at de kommunale satsene følges.

Vi ser i mappene eksempler på at det blir gjort vurderinger av om det skal ytes stønad etter § 19 i sosialtjenesteloven der det er gitt avslag etter § 18. I de fleste vedtakene er det brukt en standardisert tekst. I intervju får vi opplyst at det gis stønad etter § 19 i enkelte tilfeller, og at det er noe ulik forståelse blant veilederne om i hvilke tilfeller det skal gis stønad etter denne bestemmelsen. Videre opplyses det at slike avklaringer kan gis på morgenmøte.

Oppfølging av familier som mottar økonomisk stønad

I presentasjonen fra workshopen som er gjennomført på området, er det lagt føringer for at oppfølgingssamtaler i utgangspunktet skal tilbys i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Her fremgår også at NAV-kontoret skal tilby oppfølging gjennom samtaler, samarbeid med andre tjenester og/eller fatte vedtak etter § 17.

Vi finner spor av samtaler i halvparten av mappene vi har gjennomgått, men det kommer i liten grad frem om barna har vært tema i samtalene. I noen saker er det ingen spor av samtaler over en lang periode. Vi foretok stikkprøver i de statlige systemene i enkelte mapper for å sjekke om det lå journalnotater fra samtaler her, men det fant vi ikke.

Det opplyses i intervju at det gis tilbud om samtaler både på kontoret og på telefon. Informasjon fra samtalene kan skrives i vedtakene. Familiekoordinator går mye på hjemmebesøk, noe de andre veilederne opplyser at de ikke gjør/gjør i svært liten grad. Familiekoordinator følger tett opp 10 familier på denne måten.

Vi får motstridende svar når vi spør om det er føringer for hvem som skal få tilbud om oppfølging, om for eksempel barnefamilier skal prioriteres. Dette blir forklart med at det er vanskelig å prioritere bort det som må gjøres. Her nevnes nødhjelp, midlertidig bolig og saksbehandling – «brukerne må få pengene sine».

Vi finner i mappegjennomgang at det samarbeides med andre instanser i enkelte saker. Dette bekreftes i intervju. Her får vi også opplyst at NAV svært sjelden tar initiativ til samarbeid med andre. I den grad det er samarbeid, er det andre instanser som har initiert det.

Det opplyses i intervju at veilederne vet at de skulle ha fattet § 17- vedtak i flere saker hvor de ikke har gjort det. Dette er også opplyst å være et kapasitetsspørsmål. Det er tydelig for veilederne hvem som har ansvaret for å fatte vedtak.

Vi finner § 17-vedtak i noen av sakene, og vi ser at det fattes vedtak om tjenesten også i andre saker enn på økonomisk rådgivning.

Styring og ledelse

Beslutningsmyndighet

Ifølge kommunens delegasjonsreglement kan myndighet tildelt kommunalsjef videre delegeres til virksomhetsledere. Ytterligere videredelegering til seksjon-/avdelings-/teamledere må godkjennes av kommunalsjef/økonomisjef/personal- og organisasjonssjef. Oversendt dokumentasjon viser at myndighet til å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven er delegert til avdelingsledere, fagleder og stedfortreder for fagleder. Det fremgår også at myndighet til å fatte vedtak etter § 18 i akuttsaker er delegert til kommunalt ansatt veileder. Manglende fullmakt til å gi slik delegasjon er tatt opp med ledelsen i intervju, og det arbeides med å få det formelle på plass.

I intervju får vi opplyst at det er avdelingsleder og fagleder som i hovedsak godkjenner vedtak om økonomisk stønad og råd og veiledning. Det er også en erfaren ansatt som godkjenner vedtak når det er behov for det.

Risikovurdering

Vi har fått oversendt en risiko- og sårbarhetsanalyse for Sosiale tjenester – herunder NAV-kontorets ansvar for å ivareta barns behov i kartlegging, vurdering/utmåling og oppfølging av barnefamilier med behov for tjenester fra NAV-kontoret. I intervju opplyses det at analysen er foretatt i januar 2023. Analysen konkluderer med «rødt» - at det er stor sannsynlighet for at uønskede hendelser oppstår og at det får alvorlige konsekvenser når dette skjer på følgende områder:

• Barns behov blir ikke tilstrekkelig kartlagt
• Barns behov blir ikke synliggjort gjennom dokumentasjon
• Barns behov blir ikke hensyntatt i behovsvurdering
• Det blir ikke iverksatt tiltak for å sikre at barns behov blir ivaretatt
• Barnet får ikke helhetlig og samordnet tjenestetilbud

I ROS-analysen er det gjort en prioritering av risikoreduserende tiltak. Det kommer frem av øvrig dokumentasjon og intervju at flere av tiltakene er iverksatt/under iverksetting. Et av tiltakene er «Tett dialog med kommuneledelse angående kapasitet i tjenesten og behov for ressurstildeling». Vi får opplyst i intervju at kommuneledelsen - både administrativt og politisk - er orientert om ressurssituasjonen og at det er lyst ut stillinger. Vi får også opplyst at ROS-analysen er presentert for de ansatte.

Oppfølging, kontroll og forbedring av praksis

I kommunens egenrapportering er det opplyst at arbeidet på området kvalitetssikres på ulike måter. Når avdelingsleder og fagleder godkjenner vedtak, blir det også foretatt stikkprøver av enkeltsaker, hvor en går nærmere inn i sakene og for eksempel ser på kartleggingen som er gjort. Dette bekreftes i intervju.

Avdelingsleder har mestrings- og utviklingssamtaler med veilederne hver 8. uke. Hensikten med samtalene er å sikre mestring og utvikling, avdekke behov for opplæring og hjelpe til med å prioritere.

Det er opplyst i kommunenes egenrapportering at kvalitetssystemet Compilo skal brukes for å melde avvik. Videre fremgår det at det nylig har vært en gjennomgang av avviksmelding og håndtering i kontoret. Avviksmeldinger og serviceklager skal tas opp i kvalitetsutvalget ved kontoret, som ble etablert høsten 2022. Oppfølging av innmeldte klager/avvik er også et tiltak i ROS-arbeidet.

I intervju fremgår det at det i svært liten grad meldes faglige avvik. Enkelte vet om avvik som skulle ha vært meldt.

Veiledning er et satsingsområde i kontoret. Dette kommer frem av virksomhetsplanen og egenrapporteringen fra kommunen. Alle deltar i veiledningsgrupper med møtepunkt annenhver uke, og her er det søkelys på samtale, relasjons- og veiledningskompetanse. Veiledning i sak gis av avdelingsleder og/eller fagleder i morgenmøter, fagmøter og ellers ved behov. Av oversendt dokumentasjon fremgår det at kartlegging av barnas situasjon i familier som NAV-kontoret følger opp har vært et tema i kontorets veiledningsgrupper. Temaet med underpunkter er utarbeidet av familieveileder, og det oppfordres her også til å ta kontakt med henne.

Prosjekt familieveileder er nevnt i virksomhetsplanen som et tiltak på tvers av avdelingene. Her heter det blant annet at familieveileder skal løfte opp søkelys på barnefamilier ved kontoret, samarbeide internt med veiledere på kontoret, drive nettverksbygging med andre kommunale etater og tilby tett og koordinert oppfølging til familier. Vi får opplyst i intervju at det er god kjennskap til denne ressursen, og at familieveileder blir brukt i flere saker, for eksempel i forbindelse med kartleggingsarbeidet.

I virksomhetsplanen er det prioriterte områder for de sosiale tjenestene. Barnefamilier er ikke nevnt her, men er nevnt blant resultatindikatorene som ledelsen følger med på. En indikator er at alle nye skal ha kartleggingssamtale. Her er resultatet for 2021 20%. Måltallet for 2022 er 90%. Det er også en indikator for kartlegging av alle nye barnefamilier. Indikatoren er ny, og måltallet er satt til 90% for 2022. Antall § 17-vedtak er også en ny indikator for 2022. Her er tallet >120 vedtak. I intervju får vi opplyst at tallene gjennomgås på fagmøter.

Vi har fått oversendt en presentasjon fra en workshop/gjennomgang av § 17 i kontoret sommeren 2022. Ledelsen opplyser i intervju at det var nødvendig å øke kompetansen på området. Arbeidet med barnefamilier er særlig trukket fram i presentasjonen.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad

Nav-kontoret skal gjøre en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, der også behovene til hvert enkelt barn må undersøkes. Tilstrekkelig kartlegging danner grunnlaget for vurdering av behov og avgjørelse om stønad. Er det ikke gjennomført en forsvarlig kartlegging, er det risiko for at det kan oppstå følgefeil.

Mangelfull journalføring i forbindelse med kartleggingen gjør det vanskelig for andre ansatte, Nav-leder og brukere å se hva som er kartlagt i saken og hva som danner grunnlaget for vurdering og beslutning. Manglende spor av kartleggingsskjema og samtaler i saksmappene indikerer at det ikke er foretatt en tilstrekkelig kartlegging for å kunne identifisere barns behov. 

Kartleggingen vi finner spor av dreier seg i hovedsak om antall barn, alder, om de går i SFO eller barnehage og om de deltar i fritidsaktiviteter. Kartleggingsskjemaet som er utarbeidet, er i liten grad tatt i bruk.

Selv om vi får opplyst – og til dels ser i mapper - at Nav-kontoret både gjennomfører og tilrettelegger for kartleggingssamtaler vurderer vi at det enkelte barns behov og helhetlige livssituasjon ikke blir tilstrekkelig kartlagt i alle saker.

Vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad

Nav Sola legger som hovedregel til grunn statens veiledende satser til livsopphold ved utmåling av stønad til livsopphold, også i barnerike familier. Det gis tilleggsstønader til barn, uten at det tas hensyn til barnetrygden.

Statsforvalteren vurderer at det generelt tas hensyn til barns behov ved utmåling av stønad. Men det er en risiko for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning, fordi kartleggingen av det enkelte barns behov ikke er tilstrekkelig i alle saker.

Oppfølging av familier som mottar økonomisk stønad

Statsforvalteren vurderer at intervju og journalnotat indikerer at det er en viss oppfølging av brukerne. Vi finner også spor av samarbeid med andre instanser i enkelte saker. Kommuneledelsen vurderer selv at det er et forbedringspotensial på dette området. Statsforvalteren er enig i denne vurderingen.

Selv om det i liten grad kommer fram opplysninger om barna i oppfølgingsarbeidet ved Nav-kontoret, skal dette tilsynet ikke vurdere kvaliteten og innholdet i oppfølgingen. Vi finner spor av samtaler, samarbeid med andre tjenester og/eller vedtak etter § 17 i mer enn 50% av mappene og legger derfor til grunn at det tilbys oppfølging. Vi vil derfor ikke gi lovbrudd på oppfølgingen på dette tilsynet.

Statsforvalteren vil peke på at mangelfull kartlegging også vil kunne påvirke innholdet i oppfølgingen, og om oppfølgingen er i samsvar med familiens behov. Videre vurderer vi at manglende vedtak på tjenesten opplysning, råd og veiledning etter § 17 i sosialtjenesteloven utgjør en risiko for at familier med rett til og behov for tjenesten ikke får denne rettigheten oppfylt.

Styring og ledelse

Det er nær sammenheng mellom styringen av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige.

Kommunen har i egenrapporteringen sin svart at de sørger for at alle relevante opplysninger i arbeidet blir dokumentert. Dette er gjort ved at det skrives journalnotater og at all relevant dokumentasjon blir skannet inn.

Mappegjennomgang og intervju viser at relevante opplysninger ikke blir dokumentert i tilstrekkelig grad og at journalnotatene er mangelfulle. Dette gjelder i særlig grad kartleggingsarbeidet, men også på oppfølgingsområdet.

NAV Sola har nylig gjennomført en risikovurdering på området. Vurderingen konkluderer med at det er stor risiko for svikt på området, og at dette kan få alvorlige konsekvenser for brukerne.

Av informasjon vi har innhentet gjennom intervju og styrende dokumenter, blant annet risikovurderingen som er foretatt, er det tydelig at kommunen/NAV-kontoret prioriterer arbeidet med barnefamilier. Det er iverksatt tiltak og igangsatt prosesser som kan bidra til forbedring og endring av praksis. Eksempler på dette er at avdelingsleder har mestrings- og utviklingssamtaler med veilederne, og at avdelingsleder/fagleder gjennomfører stikkprøvekontroll i forbindelse med godkjenning av vedtak. Flere av tiltakene er ganske nye, og endringer tar tid. Ved mappegjennomgang og intervju fremgår det at endringene ikke er implementert på tilsynstidspunktet.

Statsforvalteren vurderer på denne bakgrunn at ledelsen ikke har tilstrekkelig kontroll med at kartleggingsarbeidet blir utført på en forsvarlig måte.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

• NAV Sola gjør ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad fra familien om økonomisk stønad
  • Det enkelte barn sin helhetlige situasjon blir ikke kartlagt i alle saker
  • Dokumentasjon av kartleggingen er mangelfull
  • Ledelsen har ikke tilstrekkelig kontroll med kartleggingsarbeidet

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, jf §§ 4 og 43, forvaltningsloven §§ 11 d og 17 og kommuneloven § 25-1

6. Oppfølging etter lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sender den til Statsforvalteren innen 01.06.23. Planen skal inneholde følgende:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres og hvem som er ansvarlig for gjennomføringen
• Frister for iverksetting og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Kort tid etter at planen er mottatt, vil Statsforvalteren ta kontakt med kommunen for å avtale tidspunkt for dialogmøte. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål som er utarbeidet av Statens helsetilsyn. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig. 

Med hilsen

Marit Bergeland (e.f.)
ass. direktør

Gunn Idland
seniorrådgiver

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk