Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med Båtsfjord kommunes arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler 2019

Tidsrom for tilsynsbesøket:

04.12.2019 – 06.12.2019

Fylkesmannen i Troms og Finnmark 02.06.2023

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

Fylkesmannen i Troms og Finnmark har gjennomført tilsyn med Båtsfjord kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 04.12.2019 til 06.12.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tilsynet med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarns og elevers helse- og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

Båtsfjord kommune sørger ikke for at det planlegges og gjennomføres risikobaserte eller regelmessige tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Dette er brudd på folkehelseloven §§ 9 og 30 og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25.

Fylkesmannen ber Båtsfjord kommune om å utarbeide en plan for hvordan lovbruddet skal rettes. Planen må inneholde en beskrivelse av tiltak for å rette lovbruddet og opplysninger om når kommunen forventer at lovbruddet vil være rettet. Videre må planen inneholde en beskrivelse av hvordan ledelsen skal følge med på, og kontrollere at tiltakene fører til forventet endring. Planen bes oversendt innen 10.03.2020.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima.

Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold.

Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt.

Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen har sørger for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og -skoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet
På miljørettet helsevernområdet er fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannen omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og -oppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner. Fylkesmannens tilsyn er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn

Oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn

I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med.

Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten

Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

I dette kapitlet gjør vi rede for hvordan Båtsfjord kommune sitt tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler er organisert og fungerer.

I Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse

Det fremgår av «Delegasjon av myndighet vedrørende miljørettet helsevern» datert 02.05.2013 (saksnummer 13/339) at ansvar og oppgaver innen miljørettet helsevern som etter folkehelseloven er lagt til kommunen er delegert fra rådmannen til kommuneoverlegen.

I delegasjonen vises det til kommunestyrets vedtak av 15.12.2011 (sak 83/11) der myndighet og ansvar innen miljørettet helsevern ble delegert til rådmannen.

Kommunen har ikke fremlagt øvrig dokumentasjon som gir opplysninger om myndighet og oppgaver tilknyttet tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager.

Det er ikke fremlagt skriftlig dokumentasjon på vurderinger av tilsynsorganets kompetanse og uavhengighet til tilsynsobjektene. Tilsynsorgan og tilsynsobjekt er organisert i hver sine administrative linjer.

II Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler

Kommunen har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler, men ikke oversikt over deres godkjenningsstatus.

Det foreligger ikke skriftlig dokumentasjon som viser hvem som skal utarbeide og oppdatere oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler, eller hvordan kommunen følger med på at arbeidet gjennomføres som forutsatt.

Gjennom intervjuer fremkommer ulike oppfatninger om hvem som har ansvar for å utarbeide og oppdatere slik oversikt.

III Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole. Risikobasert regelmessig tilsyn.

Opplysninger om risikoforhold i skoler og barnehager blir ikke systematisk videreformidlet til tilsynsorganet. Tilsynsorganet etterspør heller ikke opplysninger om risikoforhold i skoler eller barnehager.

Kommunen har ikke tilsynsplan, eller annen dokumentasjon som angir hvor ofte det skal gjennomføres regelmessig eller risikobaserte tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Båtsfjord Private Videregående Skole ble, etter søknad i 2015, godkjent etter forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager § 6.

Kommunen har ikke gjennomført tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager siden 2013.

Kommunen, ved kommuneoverlegen, har i august 2019 utarbeidet et forslag til plan for arbeid med miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Planen er ikke godkjent og iverksatt.

IV Systematisk oppfølging av tilsyn

Kommunen har ikke en samlet oversikt over ikke-avsluttede tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skole.

Kommunen har ikke prosedyre for systematisk oppfølging av tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

I Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse

Båtsfjord kommune har en klar fordeling av myndighet og oppgaver innen miljørettet helsevern. Kommunens tilsynsorgan er uavhengig av virksomhetene som det skal føres tilsyn med og har tilstrekkelig kompetanse til å ivareta tilsynsoppgavene.

II Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler

Tilsynsorganet har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler, men ikke deres godkjenningsstatus.

III Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole, og risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler

Ettersom tilsynsorganet ikke systematisk får opplysninger om risikoforhold i skoler og barnehager, og de heller ikke etterspør slike opplysninger, har tilsynsorganet ikke tilstrekkelig oversikt over risikoforhold i den enkelte barnehage og skole.

Kommunen har ikke gjennomført tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler siden 2013. Kommunens ledelse har ikke fulgt opp den manglende gjennomføringen av tilsynene.

Svikten i den planmessige tilsynsvirksomheten kan føre til at barnehager og skoler over tid utvikler miljømessige problemer. Dette kan få negative konsekvenser for helse og trivsel til barnehagebarn og elever.

IV Systematisk oppfølging av tilsyn

Kommunen har ikke utarbeidet rutiner for gjennomføring, oppfølging og avslutning av tilsyn.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Båtsfjord kommune sørger ikke for at det planlegges og gjennomføres risikobaserte eller regelmessige tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Dette er brudd på folkehelseloven §§ 9 og 30 og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Med hilsen

Anne Grethe Olsen (e.f.)
fylkeslege/helse- og sosialdirektør

Lena Nordås
revisjonsleder/seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsyn ble sendt 17.06.2019, med planlagt gjennomføring av tilsynsbesøk 12. -13.11.2019.

Fylkesmannen mottok dokumenter fra Båtsfjord kommune den 21.08.2019 og 21.10.2019.

Båtsfjord kommune sendte anmodning om endring av tidspunkt for tilsynsbesøket i e-post av 23.10.2019.

Fylkesmannen varslet kommunen om nytt tidspunkt for tilsynsbesøket i brev av 29.10.2019.

Samtale med to FAU-representanter ble gjennomført 04.12.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført i Båtsfjord kommune, og innledet med et informasjonsmøte den 05.12.2019. Oppsummerende møte, med gjennomgang av funn, ble avholdt den 06.12.2019.

Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Organisasjonskart Båtsfjord kommune
Delegasjon av myndighet vedrørende miljørettet helsevern av 02.05.2013
Kopi av e-postkorrespondanse internt i kommunen mellom 22.07.2019 og 15.08.2019 vedrørende etterspurt tilsynsdokumentasjon
Kopi av dokumenter fra Arbeidstilsynets tilsyn med Båtsfjord skole og Nordskogen skole
Kopi av tilsynsrapport fra Nordskogen skole av 10.09.2013
Kopi av brev om pålegg til Båtsfjord skole av 11.09.2013
Kopi av brev om lukking av avvik ved Båtsfjord skole av 27.12.2013
Folkehelse i Båtsfjord, Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer, 2017 – 2020
Kopi av tilsynsrapport for Nordskogen barnehage av 18.03.2013
Tiltaksplan etter tilsyn med Nordskogen barnehage, jf. sak 13/616-2
Forslag til plan for miljørettet helsevern i barnehager og skoler, august 2019
Stillingsbeskrivelse for rådgiver helse og omsorg

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

seniorrådgiver, Lena Nordås, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, revisjonsleder
rådgiver, Vegard Strand Dahle, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, revisor
fylkeslege, Bjørn Øygard, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk