Rapport fra tilsyn med helsetjenester med tvang til personer uten samtykkekompetanse ved Tana sykehjem 2021

Statsforvalteren i Troms og Finnmark gjennomførte tilsyn med Tana kommune og besøkte i den forbindelse Tana sykehjem fra 03.05.2021 til 05.05.2021. Vi undersøkte om kommunen sørger for at helsetjenester med tvang til personer uten samtykkekompetanse blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Tana kommune sikrer ikke at motstand mot somatisk helsehjelp systematisk blir identifisert og dokumentert. I tilfeller der helsepersonell identifiserer behov for helsehjelp hos en pasient som gjør motstand, sikrer ikke kommunen at det blir gjort en helsefaglig vurdering av samtykkekompetansen, av om helsehjelpen er nødvendig og hvorvidt man risikerer vesentlig helseskade ved å unnlate å gi helsehjelpen. Kommunen sikrer ikke at tillitsskapende tiltak blir systematisk utprøvd, og at vedtak om tvang blir fattet i tråd med regelverket der frivillighet ikke oppnås.

Dette er lovbrudd på:

pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1a 2. ledd, 4-3 og 4A-3, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Kommunens praksis på dette saksfeltet medfører en risiko for at pasienter som mangler samtykkekompetanse og som motsetter seg helsehjelp, ikke får nødvendig helsehjelp, og at helsehjelp blir gitt med tvang uten at dette skjer i henhold til regelverket.

Statsforvalteren sendte utkast til rapport til kommunen for gjennomlesning den 23.11.2021, med frist for tilbakemelding innen 13.12.2021. Vi har ikke mottatt tilbakemelding fra kommunen.

For informasjon om oppfølging av lovbrudd vises det til kapittel 6 «Oppfølging av påpekt lovbrudd».

1.Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med kommunale helse- og omsorgstjenester i 2020 og 2021 er rettet mot kommunens praktisering av tvungen somatisk helsehjelp.

Statsforvalteren har undersøkt om kommunen sikrer at pasienter som mangler samtykkekompetanse får nødvendig helsehjelp og at helsehjelpen så langt det er mulig blir gitt uten bruk av tvang. Undersøkelsene har vært rettet mot kommunens sykehjemstjeneste og har omhandlet følgende områder:

1. Pasienters motstand mot helsehjelpen blir fanget opp.
2. Motstand fra pasienter blir fulgt opp med tillitsskapende tiltak.
3. Pasienters samtykkekompetanse blir vurdert og den som er ansvarlig for helsehjelpen vurderer om helsehjelpen skal gjennomføres med tvang.
4. Tvungen helsehjelp blir fortløpende evaluert i gjennomføringsperioden.

Statsforvalteren har gjennomført tilsynet som systemrevisjon. Dette innebærer at Statsforvalteren har undersøkt hvordan kommunen styrer og leder helsetjenestens og helsepersonellets praktisering av tvungen somatisk helsehjelp og om de aktuelle lovkravene oppfylles.

Systemrevisjonen har som formål å styrke kommunens eget arbeid med pasientsikkerhet og kvalitet på området tvungen somatisk helsehjelp.

Pasientens meninger og erfaringer med kommunens helsetjeneste er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten. Et utvalg pasienter har derfor blitt intervjuet ved dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

For dette tilsynet er det undersøkt om kommunen oppfyller krav i:

• Pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.)
• Helse- og omsorgstjenesteloven (hol.)
• Helsepersonelloven (hpl.)
• Forvaltningsloven (fvl.)
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om fastlegeordning i kommunene

Kommunens plikt til systematisk ledelse og kvalitetsforbedring

Kommunen har en generell plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. hol. § 3-1 tredje ledd. Disse styringskravene må ses i sammenheng med internkontrollplikten etter helsetilsynsloven § 5. De må videre ses i sammenheng med ansvaret for å tilby og yte forsvarlige helse- og omsorgtjenester og med plikten til å arbeide systematisk for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, jf. hol. §§ 4-1 og 4-2.

Innholdet i styringskravene er nærmere regulert i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Internkontroll omtales i forskriften som styringssystem. Styringssystemet er summen av de aktiviteter, systemer og prosesser som kommunen tar i bruk for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere tjenestene, jf. forskriftens §§ 6-9. Styringssystemet skal være tilpasset kommunens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig, jf. forskriftens § 5. Tilsvarende gjelder for hvorvidt kommunen skal dokumentere styringsaktivitetene.

I dette tilsynet har vi hatt fokus på følgende styringskrav:

Kommunen har oversikt over områder innenfor tvungen helsehjelp hvor det er risiko for svikt eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, jf. § 6d

Det inngår i plikten til å planlegge å ha oversikt over områder hvor det er risiko for svikt. Tvungen helsehjelp er et risikoområde som krever skjerpet bevissthet om risikostyring og risikohåndtering. For at kommunen skal ha grunnlag for å velge styringstiltak som reduserer risiko, må kommunen ha oversikt over hvor det er risiko og sårbarhet i egen virksomhet.

Kommunen har klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet jf. §§ 6a og 7a

Kommunen skal ha en klar organisering av helsetjenestene og organiseringen skal være kjent for de ansatte. Uklar organisering og fordeling av ansvar og oppgaver mellom ulike tjenester og mellom helsepersonell er en hyppig årsak til svikt i tjenestene. På området tvungen helsehjelp er det ofte flere helsepersonell som yter helsehjelp til samme pasient, men med ulik kompetanse. Det er da helt vesentlig å ha en klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet for å redusere svikt.

Kommunen sikrer at helsepersonell har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver, jf. §§ 6f og 7b

For å kunne organisere helsetjenesten og fordele ansvar og oppgaver, trenger kommunen kunnskap om hvilken kompetanse helsetjenesten har behov for og hvilken kompetanse de ansatte har.

Kommunen har et ansvar for at helsepersonell har nødvendighet kunnskap og kompetanse om tvungen somatisk helsehjelp for å kunne etterleve kravene i pbrl. kapittel 4 A og for å kunne utføre jobben sin på en faglig forsvarlig og god måte. Tiltak for å sikre kompetanse skal være tilpasset den enkeltes ansvar og oppgaver.

Kommunen legger til rette for omforent praksis, samarbeid og informasjonsutveksling, jf. §§ 6c og 6d

Tvungen helsehjelp er et område hvor det er behov for samarbeid, rutiner og informasjonsutveksling for å sikre forsvarlig og omforent praksis. Samarbeid og informasjonsutveksling mellom helsepersonell som yter helsehjelp til pasienten, og samarbeid mellom disse og den som er ansvarlig for helsehjelpen, er videre en forutsetning for å sikre forutsigbarhet og kontinuitet i hjelpetilbudet til pasienten. Samarbeid og informasjonsutveksling er videre nødvendig for at helsepersonell har tilstrekkelig med informasjon til å gjøre forsvarlige helsefaglige vurderinger.

Kommunen skal ha vurdert hvilke faglige og administrative rutiner, instrukser og avtaler som er nødvendige for å sikre omforent praksis, samarbeid og informasjonsveksling på området tvungen helsehjelp. I dette inngår at kommunen har rutiner for dokumentasjon i pasientenes journal, slik at opplysninger som er av betydning for helsehjelpen er tilgjengelig for de som har tjenstlig behov for det og at opplysningene enkelt kan finnes.

Følge med på at iverksatte tiltak følges i praksis, har effekt og eventuelt korrigeres, jf. §§ 6g, 7e og §§ 8 og 9

Kommunen har ansvar for at iverksatte aktiviteter gjennomføres som planlagt og for å følge med på om de er hensiktsmessige og fungerer etter sin hensikt. Kommunens kontroll kan for eksempel skje gjennom intern rapportering, ved å ha oversikt over meldinger om svikt og mulige forbedringsområder fra ansatte, oversikt over klager fra pasienter og pårørende og ved å bruke resultat fra pasientundersøkelser og egne revisjoner.

Kommunen skal ha utpekt hvem som skal være overordnet faglig ansvarlig for tvungen helsehjelp. Den/de som er utpekt til å ha denne funksjonen, skal motta kopi av vedtak om tvungen helsehjelp som er fattet i kommunen, og får gjennom vedtakene viktig informasjon om kommunes praktisering av tvungen helsehjelp. Det forventes at kommunen benytter denne informasjonen i sin kontroll av praksis.

Dersom kommunen gjennom sin kontroll avdekker mangler skal kommunen iverksette nødvendige forbedringstiltak.

Kravene som stilles til helse- og omsorgstjenesten

I lovgivningen er det stilt en rekke krav til kommunens helse- og omsorgstjeneste. Kommunen skal gjennom sin styring og ledelse sikre at disse kravene blir oppfylt. Nedenfor er en oversikt over de kravene som er undersøkt:

Nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester

Pasienter har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen, jf. pbrl. § 2-1a andre ledd, og § 2-1 e. Kommunen har en tilsvarende plikt til å gi slik hjelp etter hol. § 3-1, og aktuelt for dette tilsynet opphold på sykehjem, jf. hol. §§ 3-1 og 3-2 nr. 6 bokstav c.

Helsehjelpen som ytes skal være forsvarlig, jf. hol. § 4-1. Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard. Dette innebærer at innholdet i kravet bestemmes av hva som til enhver tid er anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet setter ikke bare krav til den faglige kvaliteten, men også til at tjenestene ytes i tide og har et tilstrekkelig omfang.

Det følger av hol. § 4-1 at kravet om forsvarlighet også omfatter at tjenestetilbudet skal være verdig, helhetlig og koordinert. Dette må ses i sammenheng med kommunens plikt etter hol. § 3-4 første ledd til å legge til rette for samarbeid og samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere.

Forutsetninger og krav i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A

For at pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A skal komme til anvendelse er det enkelte forutsetninger som må være oppfylt. Helsehjelpen må være somatisk, pasienten må være over 16 år, mangle samtykkekompetanse og motsette seg helsehjelpen. Der forutsetningene er oppfylt, er det en rekke vilkår som må være oppfylt før helsehjelpen kan gjennomføres med tvang, og det er stilt særskilte krav til saksbehandlingen.

Samtykkevurderinger

Hovedregelen er at pasienten skal samtykke til helsehjelpen, jf. pbrl. § 4-1. Der det er usikkert om pasienten forstår konsekvensene av å nekte helsehjelpen, skal den som har det faglige ansvaret for helsehjelpen vurdere om pasienten mangler samtykkekompetanse etter pbrl. § 4-3. Dette vil ofte være den samme som skal gjøre de helsefaglige vurderingene etter pbrl. kapittel 4 A. Fordi avgjørelser om manglende samtykkekompetanse er en premiss for å benytte tvungen helsehjelp, er det helt vesentlig at pasientens samtykkekompetanse vurderes på en forsvarlig måte.

Motstand mot helsehjelp

Pasienter kan vise motstand mot helsehjelp på ulike måter. Helsehjelp som gjennomføres selv om pasienten motsetter seg den, er å anse som tvungen helsehjelp. Dersom pasienten mangler samtykkekompetanse, men ikke motsetter seg helsehjelpen, gir pbrl. § 4-6 helsepersonell hjemmel til å ta avgjørelser om helsehjelpen.

Tillitsskapende tiltak

Tillitsskapende tiltak er tiltak som blir satt i verk for å få pasienten til frivillig å ta imot helsehjelpen. Det er et vilkår om at tillitsskapende tiltak er forsøkt før helsehjelpen gjennomføres med tvang, med mindre det er åpenbart formålsløst å prøve slike tiltak, jf. pbrl. § 4A-3 første ledd.

Helsefaglige vurderinger

Ansvarlig for helsehjelpen skal gjøre helsefaglige vurderinger av om vilkårene i § 4A-3 andre og tredje ledd er oppfylt. Disse vurderingene omfatter om helsehjelpen er nødvendig, noe som innebærer at det omhandler helsehjelp som pasienten har rett på helsehjelpen etter pbrl. § 2-1 a andre ledd og om unnlatelse av å gi helsehjelpen kan føre til vesentlig helseskade. Videre skal vurderingene omfatte om det planlagte tvangstiltaket står i forhold til behovet for helsehjelpen og at tvungen helsehjelp etter en helhetlig vurdering fremstår som den klart beste løsningen for pasienten.

Dersom tiltaket er å anse som et alvorlig inngrep for pasienten, som for eksempel tiltak som innebærer inngrep i kroppen, bruk av reseptbelagte legemidler, tvungen innleggelse og tilbakehold på sykehjem, skal ansvarlig for helsehjelpen samrå seg med annet kvalifisert personell, jf. § 4A-5 andre ledd. Så langt det er mulig skal helsepersonell innhente informasjon fra pasientens nærmeste pårørende om hva pasienten ville ha ønsket, før avgjørelsen om tvungen helsehjelp blir tatt, jf. § 4A- 5 fjerde ledd.

Evaluering av tvungen helsehjelp

Tvungen helsehjelp skal etter § 4A-4 fjerde ledd evalueres fortløpende og avbrytes straks vilkårene ikke lenger er oppfylt. Det skal i evalueringen legges vekt på om helsehjelpen viser seg å ha ønsket virkning, eller ha uforutsette negative virkninger.

Dokumentasjon

Helsepersonell skal føre journal i henhold til de krav som stilles til journalens innhold, jf. hpl. § 39. Formålet med kravet om å føre pasientjournal er blant annet å sikre forsvarlig oppfølging av pasienten og ivareta pasientsikkerheten. Opplysninger knyttet til temaene i dette tilsynet er å anse som relevante og nødvendige opplysninger om pasienten og helsehjelpen. Slike opplysninger skal etter hpl. § 40 og pasientjournalforskriften §§ 4–8 dokumenteres i pasientens journal.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Innledning

Tana kommune ligger øst i Finnmark, og har ca. 2845 innbyggere. Det er et sykehjem i kommunen, Tana sykehjem, som er lokalisert i Tana bru.

Kommunen er organisert med 2 kommunalsjefer i nivået under rådmann/kommunedirektør. Kommunalsjef for helse- og omsorg har ansvar for Helse- og omsorgstjenesten, som er delt opp i

«Sykeavdeling», «Avdeling for helsetjenester», «Hjemmetjenester» og «Botjenesten», med hver sin virksomhetsleder.

Sykeavdelingen består av sykehjem, avlastnings, korttids- og rehabiliteringsopphold, akuttmottak og akuttopphold. Sykeavdelingen har 21 sengeplasser hvorav 16 sykehjemsplasser, 3 avlasting- / korttid- / rehabiliteringsplasser, og 2 akuttplasser som disponeres av helsetjenesten (vaktlege).

Sykehjemmet ledes av virksomhetsleder/avdelingsleder, som har sitt arbeidssted på sykehjemmet. Virksomhetsleder har både personal-, administrativt- og fagansvar. Sykehjemmet har også en sykepleier som arbeider i delt stilling som assisterende avdelingsleder/sykepleier. Øvrige ansatte er sykepleiere (ca. 8 årsverk), hjelpepleiere helsefagarbeidere/omsorgsarbeidere (ca. 10 årsverk) og aktivitør (ca. 40 % stilling). Det er tilsynslege på sykehjemmet 1 gang per uke, og ellers ved behov.

Styrende dokumenter og ledelsens styring

I forkant av tilsynsbesøket fikk Statsforvalteren oversendt styrende dokumenter for virksomheten. Vi fikk i tillegg informasjon om pasienter på sykehjemmet som var omfattet av målgruppen for tilsynet, samt kopi av alle vedtak og dokumenter om tvungen somatisk helsehjelp for pasienter i sykehjemmet i perioden fra 01.01.2020 og frem til 09.02.2021. Det ble opplyst at det var 6 personer på sykehjemmet som passet inn i målgruppen for tilsynet.

Oversikt over tilsendt dokumentasjon finnes bakerst i tilsynsrapporten.

Statsforvalteren mottok totalt 3 vedtak, for to personer. Vedtakene var skrevet av forskjellige sykepleiere ved sykehjemmet.

I dokumentasjon fra kommunen i forkant av tilsynet ble det opplyst at kommuneoverlegen var overordnet faglig ansvarlig for tvungen helsehjelp i kommunen. Kommuneoverlegen ivaretok også funksjon som smittevernlege i kommunen. Kommunen hadde ikke utarbeidet en beskrivelse av funksjonen som overordnet faglig ansvarlig. Under tilsynet fremkom det at det var uklart for ansatte i kommunen hvem som var overordnet faglige ansvarlig for tvungen somatisk helsehjelp, og hvilke oppgaver og ansvar som var tillagt overordnet faglig ansvarlig.

Kommunen hadde ikke utarbeidet skriftlige stillingsbeskrivelser eller funksjonsbeskrivelser for de ansatte på sykehjemmet, kommuneoverlege eller tilsynslege. I intervju fremkom det at ikke alle ansatte var kjent med om de hadde oppgaver tilknyttet bruk av tvang ved somatisk helsehjelp, eller hvem som eventuelt hadde ansvar og oppgaver tilknyttet bruk av tvang ved somatisk helsehjelp.

Virksomheten hadde ikke utarbeidet kompetanseplan eller opplæringsplan, eller oversikt over gjennomført opplæring for ansatte på sykehjemmet. Under intervju fremkom det var uklart for ansatte hvem som kunne fatte vedtak om tvang, vilkårene for å fatte vedtak, og prosess for å fatte vedtak. I etterkant av tilsynsbesøket ble det opplyst at alle ansatte på legestasjonen og 19 av 28 ansatte på sykeavdelingen hadde tatt nettkurs i pasientrettighetsloven § 4A og kurs i samtykke til helsehjelp i perioden fra desember 2019 – januar 2020.

I forkant av, og under tilsynsbesøket ble det opplyst at kommunen ikke hadde utarbeidet egne dokumenter som beskrev ansvarsforhold og fordeling av oppgaver, prosedyrer/ rutinebeskrivelser som omhandlet temaet for tilsynet, eller oversikt over hvordan arbeidet med tvungen somatisk helsehjelp var organisert. Kommunen hadde dermed ikke selv utarbeidet skriftlige rutiner, prosedyrer eller retningslinjer, med angivelse av ansvar og oppgaver tilknyttet bruk av tvang ved somatisk helsehjelp.

Kommunen opplyste imidlertid at de benyttet skjema «Vedtak om somatisk helsehjelp til pasient uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen (Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A)» utarbeidet av Helsedirektoratet og «Veiledning til utfylling av skjema for vedtak om helsehjelp til pasient uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen (Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A)» også utarbeidet av Helsedirektoratet som prosedyre/rutinebeskrivelse for praktisering av tvungen somatisk helsehjelp.

Videre ble det opplyst at dokumentet også beskrev ansvarsforhold og fordeling av oppgaver. Ifølge kommunen lå ansvaret i det daglige arbeidet med tvungen somatisk helsehjelp hos sykepleiere og helsefagarbeidere som gir helsehjelp.

I intervju fremkom det at flere ansatte var usikre på hvem som kunne fatte vedtak, vilkårene for å fatte vedtak, prosess for å fatte vedtak og hvem som var overordnet faglig ansvarlig for vedtak. Det fremkom videre at ikke alle ansatte var kjent med om de selv hadde oppgaver tilknyttet bruk av tvang ved somatisk helsehjelp, eller hvem som eventuelt hadde ansvar og oppgaver tilknyttet bruk av tvang ved somatisk helsehjelp. Når det gjaldt skjema utarbeidet av Helsedirektoratet, så fremkom det i intervju at ikke alle ansatte hadde fått informasjon om skjemaet, hvor de kunne finne skjemaet, eller opplæring i bruk av skjemaet.

I etterkant av gjennomført tilsynsbesøk, og oppsummeringsmøte, ble det opplyst at kommunen likevel hadde en prosedyre som omhandlet tema for tilsynet, men at denne ikke var kjent for de som var berørt av tilsynet. Prosedyren er ettersendt til Statsforvalteren.

Virksomheten opplyste at det ikke var meldt avvik som omhandlet temaet for tilsynet de siste 12 månedene. Videre fremkom det i intervju at det ikke gjennomføres faste møter mellom rådmann, kommunalsjef og/eller virksomhetsleder der tvang ved somatisk helsehjelp er tema. Informasjon om temaet etterspørres ikke av rådmann, og det rapporteres heller ikke om dette fra virksomhetsleder.

Motstand, tillitsskapende tiltak, samtykkekompetanse og helsefaglige vurderinger

Det fremkom i intervju at ansatte mente at det var viktig at helsehjelpen ble gitt etter samtykke, og at man måtte begrense bruk av tvang. Videre fremkom det at det ble ansett som viktig å vurdere om pasienter motsatte seg helsehjelp. Samtidig var det usikkerhet om hva som måtte anses som motstand, hvem som skulle vurdere om pasienten motsatte seg helsehjelp, og hvordan eventuell motstand skulle vurderes og følges opp. I intervju ble det også opplyst at ansatte ikke alltid dokumenterte motstand mot helsehjelp hos pasienter i journal.

Ved dokumentgjennomgang fant Statsforvalteren at det i minst 4 pasientjournaler var dokumentert opplysninger om mulig motstand mot helsehjelp. Det fremkom imidlertid ikke av pasientjournalene at det hadde blitt gjort en helsefaglig vurdering av samtykkekompetansen, og av om helsehjelpen var nødvendig, eller hvorvidt man risikerte vesentlig helseskade ved å unnlate å gi helsehjelpen. Det forelå heller ikke dokumentasjon på at tillitsskapende tiltak systematisk hadde blitt utprøvd og at det hadde blitt vurdert om det forelå grunnlag for å fatte vedtak om tvang.

Det fremkom i intervju at tilsynslege hadde ansvar for å vurdere om pasienter er samtykkekompetent. Flere ansatte var likevel usikker på prosess for vurdering av samtykkekompetanse, hvor informasjon om samtykkekompetanse ble dokumentert, og om det hadde blitt gjort vurderinger av samtykkekompetanse av pasienter. Dette medvirket til at det ikke alltid ble gjort en helsefaglig vurdering av samtykkekompetanse, og at slik vurdering ikke alltid ble journalført.

Ved gjennomgang av pasientjournaler fant Statsforvalteren at det forelå manglende samtykkekompetansevurdering for minst 4 pasienter som hadde ytt mulig motstand mot helsehjelp.

I intervju fremkom det at ansatte var usikre på hvem som kunne fatte vedtak om tvang, vilkårene for å fatte vedtak, og fremgangsmåten for å fatte vedtak. I intervju og journalgjennomgang fremkom det videre at helsefaglige vurderinger av om helsehjelpen var nødvendig, eller om man risikerte vesentlig helseskade ved å unnlate å gi helsehjelpen ikke alltid ble gjort, og at det ikke alltid ble vurdert om det forelå grunnlag for tvang.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2. Helse- og omsorgstjenesteloven, med tilhørende forskrifter, stiller krav til å ledelse, kvalitetsforbedring og systematisk styring. I tillegg til at virksomheten må sørge for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere sine aktiviteter, må virksomheten følge med på om tjenestene er forsvarlige og i tråd med gjeldende lovverk, og iverksette nødvendige tiltak for å redusere risiko for svikt.

Ved vår gjennomgang av sakens opplysninger vurderer Statsforvalteren at Tana kommune ikke har en klar ansvarsfordeling for vurdering og behandling av saker om tvang ved somatisk helsehjelp. Det vises i denne sammenheng til at kommunen ikke har utarbeidet skriftlige stillingsbeskrivelser eller funksjonsbeskrivelser for de ansatte på sykehjemmet, kommuneoverlege eller tilsynslege, og til at flere ansatte opplyste i intervju at det var uklart hvem som har oppgaver og ansvar tilknyttet tvang ved somatisk helsehjelp.

Statsforvalteren vurderer videre at kommunen ikke har tilstrekkelig med prosedyrer/retningslinjer for vurdering og behandling av saker om tvang ved somatisk helsehjelp, og at kommunens prosedyrer/retningslinjer på dette området ikke er tilstrekkelig implementert. Ved vår vurdering har vi vektlagt at kommunen selv ikke har hatt oversikt over gjeldende prosedyrer, og at det fremkommer i intervju at det er uklart for ansatte hvilke prosedyrer som gjelder ved behandling av saker om tvang.

Når det gjelder opplæring og kompetanse så finner Statsforvalteren at kommunen ikke har sikret at ansatte har fått tilstrekkelig opplæring og kompetanse. Ved vår vurdering har vi vektlagt at kommunen ikke har utarbeidet kompetanseplan eller opplæringsplan, og at virksomheten heller ikke har oversikt over gjennomført opplæring for ansatte på sykehjemmet. Vi har også lagt vekt på at det i intervju fremkommer at det er uklart for ansatte hvem som kan fatte vedtak om tvang, vilkårene for å fatte vedtak, og prosess for å fatte vedtak. Statsforvalteren vurderer at det er positivt at flere ansatte har tatt nettkurs i pasientrettighetsloven § 4A og kurs i samtykke til helsehjelp i perioden fra desember 2019 – januar 2020. Samtidig vurderer vi at usikkerhet blant ansatte som nevnt over tilsier at ansatte fortsatt ikke har fått tilstrekkelig opplæring om gjeldende regelverk.

Det fremkommer av sakens dokumenter, og intervju at det ikke er meldt avvik tilknyttet tema for tilsynet. I intervju fremkom det at ledelsen i kommunen ikke har møtearenaer der tema for tilsynet systematisk tas opp, og at det ikke systematisk innhentes/etterspørres informasjon om tvang ved somatisk helsehjelp. Informasjon om dette blir heller ikke formidlet til ledelsen. Statsforvalteren vurderer at dette tilsier at kommunen ikke arbeider systematisk for kvalitetsforbedring og brukersikkerhet. Det vises i denne sammenheng til at manglende informasjon om status og avvik, kan medføre at virksomheten ikke kan iverksette eventuelle nødvendige tiltak for å bedre tjenesten.

Basert på sakens opplysninger vurderer Statsforvalteren at Tana kommune ikke alltid fanger opp mulig motstand mot helsehjelp. Videre finner vi at det i tilfeller der pasienter yter motstand ikke alltid blir gjort en helsefaglig vurdering av samtykkekompetansen, og av om helsehjelpen er nødvendig, eller hvorvidt man risikerer vesentlig helseskade ved å unnlate å gi helsehjelpen.

Kommunen sikrer ikke at tillitsskapende tiltak blir systematisk utprøvd og at vedtak om tvang blir fattet i tråd med regelverket der frivillighet ikke oppnås.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Tana kommune sikrer ikke at motstand mot somatisk helsehjelp systematisk blir identifisert og dokumentert. I tilfeller der helsepersonell identifiserer behov for helsehjelp hos en pasient som gjør motstand, sikrer ikke kommunen at det blir gjort en helsefaglig vurdering av samtykkekompetansen, og av om helsehjelpen er nødvendig og hvorvidt man risikerer vesentlig helseskade ved å unnlate å gi helsehjelpen. Kommunen sikrer ikke at tillitsskapende tiltak blir systematisk utprøvd og at vedtak om tvang blir fattet i tråd med regelverket der frivillighet ikke oppnås.

Dette er brudd på pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1a 2. ledd, 4-3 og 4A-3, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Kommunens praksis på dette saksfeltet medfører en risiko for at pasienter som mangler samtykkekompetanse og som motsetter seg helsehjelp, ikke får nødvendig helsehjelp og at helsehjelp blir gitt med tvang uten at dette skjer i henhold til regelverket.

6. Oppfølging av påpekt lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva vi forventer at virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Statsforvalteren ber Tana kommune om å legge fram en plan for hvordan påpekt lovbrudd vil bli rettet. Planen skal minimum inneholde følgende fire elementer:

• Tiltak som skal settes i verk for å rette lovbruddet
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene fører til forventet endring
• Når kommunen forventer at lovbruddene vil være rettet, og hvilke frister som er satt for å sikre framdrift

Statsforvalteren ber om tilbakemelding med en slik plan innen 28.01.2022.

Kopi av endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

 

Med hilsen

Bjørn Øygard (e.f.)
fungerende fylkeslege

Angel Shalini Arulanandam
revisjonsleder/seksjonsleder

Harald Thomassen, revisor/assisterende fylkeslege
Ingvild Myrvang, revisor/seniorrådgiver

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Dokumentet er elektronisk godkjent

 

Kopi til:
Statens helsetilsyn  Postboks 231 Skøyen  0213 OSLO

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2020–2021 Tvungen somatisk helsehjelp i kommunale helse- og omsorgstjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk