Rapport fra tilsyn med helsetjenester med tvang til personer uten samtykkekompetanse i Hasvik kommune 2022

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Hasvik kommune og besøkte i den forbindelse sykehjemsavdelingen ved Hasvik helsesenter fra 28.03.2022 til 30.03.2022. Vi undersøkte om kommunen sørger for at helsetjenester med tvang til personer uten samtykkekompetanse blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at pasientene får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

• Hasvik kommune sikrer ikke at tillitsskapende tiltak blir systematisk utprøvd og evaluert, og at vedtak om tvang blir fattet i tråd med regelverket der frivillighet ikke oppnås.
• Kommunen sikrer ikke at tvungen helsehjelp fortløpende blir evaluert i gjennomføringsperioden

Dette er lovbrudd på:

Pasient og brukerrettighetsloven §§ 2-1a 2. ledd, 4-3 og 4A-3, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Kommunens praksis på området medfører en risiko for at det brukes uhjemlet tvang overfor pasienter som mangler samtykkekompetanse og som motsetter seg helsehjelpen.

1.   Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med kommunale helse- og omsorgstjenester i 2020 er rettet mot kommunens praktisering av tvungen somatisk helsehjelp.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sikrer at pasienter som mangler samtykkekompetanse får nødvendig helsehjelp og at helsehjelpen så langt det er mulig blir gitt uten bruk av tvang.

Undersøkelsene har vært rettet mot kommunens sykehjemstjeneste/hjemmebaserte tjenester og har omhandlet følgende områder:

1. Pasienters motstand mot helsehjelpen blir fanget
2. Motstand fra pasienter blir fulgt opp med tillitsskapende
3. Pasienters samtykkekompetanse blir vurdert og den som er ansvarlig for helsehjelpen vurderer om helsehjelpen skal gjennomføres med
4. Tvungen helsehjelp blir fortløpende evaluert i gjennomføringsperioden.

Fylkesmannen har gjennomført tilsynet som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen har undersøkt hvordan kommunen styrer og leder helsetjenestens og helsepersonellets praktisering av tvungen somatisk helsehjelp og om de aktuelle lovkravene oppfylles.

Kommunen har deltatt i samling i forkant og etterkant av systemrevisjonen sammen med kommuner som har gjennomført egenvurderinger av sin praktisering av tvungen somatisk helsehjelp. Systemrevisjonen har sammen med samlingene hatt som formål å styrke kommunens eget arbeid med pasientsikkerhet og kvalitet på området tvungen somatisk helsehjelp.

Pasientens meninger og erfaringer med kommunens helsetjeneste er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten. Et utvalg pasienter har derfor blitt intervjuet ved dette tilsynet. Det er også gjennomført samtaler med et utvalg fastleger for å få informasjon om samarbeid og informasjonsutveksling innenfor undersøkelsesområdene.

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester i helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4 andre ledd. For dette tilsynet er det undersøkt om kommunen oppfyller krav i:

• Pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.)
• Helse- og omsorgstjenesteloven (hol.)
• Helsepersonelloven (hpl.)
• Forvaltningsloven (fvl.)
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om fastlegeordning i kommunene

Kommunens plikt til systematisk ledelse og kvalitetsforbedring

Kommunen har en generell plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. hol. § 3-1 tredje ledd. Disse styringskravene må ses i sammenheng med internkontrollplikten etter helsetilsynsloven § 5. De må videre ses i sammenheng med ansvaret for å tilby og yte forsvarlige helse- og omsorgtjenester og med plikten til å arbeide systematisk for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, jf. hol. §§ 4-1 og 4-2.

Innholdet i styringskravene er nærmere regulert i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Internkontroll omtales i forskriften som styringssystem. Styringssystemet er summen av de aktiviteter, systemer og prosesser som kommunen tar i bruk for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere tjenestene, jf. forskriftens §§ 6-9. Styringssystemet skal være tilpasset kommunens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig, jf. forskriftens § 5. Tilsvarende gjelder for hvorvidt kommunen skal dokumentere styringsaktivitetene.

I dette tilsynet har vi hatt fokus på følgende styringskrav:

Kommunen har oversikt over områder innenfor tvungen helsehjelp hvor det er risiko for svikt eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, jf. § 6d

Det inngår i plikten til å planlegge å ha oversikt over områder hvor det er risiko for svikt. Tvungen helsehjelp er et risikoområde som krever skjerpet bevissthet om risikostyring og risikohåndtering. For at kommunen skal ha grunnlag for å velge styringstiltak som reduserer risiko, må kommunen ha oversikt over hvor det er risiko og sårbarhet i egen virksomhet.

Kommunen har klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet jf. §§ 6a og 7a

Kommunen skal ha en klar organisering av helsetjenestene og organiseringen skal være kjent for de ansatte. Uklar organisering og fordeling av ansvar og oppgaver mellom ulike tjenester og mellom helsepersonell er en hyppig årsak til svikt i tjenestene. På området tvungen helsehjelp er det ofte flere helsepersonell som yter helsehjelp til samme pasient, men med ulik kompetanse. Det er da helt vesentlig å ha en klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet for å redusere svikt.

Kommunen sikrer at helsepersonell har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver, jf.§§ 6f og 7b

For å kunne organisere helsetjenesten og fordele ansvar og oppgaver, trenger kommunen kunnskap om hvilken kompetanse helsetjenesten har behov for og hvilken kompetanse de ansatte har.

Kommunen har et ansvar for at helsepersonell har nødvendighet kunnskap og kompetanse om tvungen somatisk helsehjelp for å kunne etterleve kravene i pbrl. kapittel 4 A og for å kunne utføre jobben sin på en faglig forsvarlig og god måte. Tiltak for å sikre kompetanse skal være tilpasset den enkeltes ansvar og oppgaver.

Kommunen legger til rette for omforent praksis, samarbeid og informasjonsutveksling, jf. §§ 6c og 6d

Tvungen helsehjelp er et område hvor det er behov for samarbeid, rutiner og informasjonsutveksling for å sikre forsvarlig og omforent praksis. Samarbeid og informasjonsutveksling mellom helsepersonell som yter helsehjelp til pasienten, og samarbeid mellom disse og den som er ansvarlig for helsehjelpen, er videre en forutsetning for å sikre forutsigbarhet og kontinuitet i hjelpetilbudet til pasienten. Samarbeid og informasjonsutveksling er videre nødvendig for at helsepersonell har tilstrekkelig med informasjon til å gjøre forsvarlige helsefaglige vurderinger.

Kommunen skal ha vurdert hvilke faglige og administrative rutiner, instrukser og avtaler som er nødvendige for å sikre omforent praksis, samarbeid og informasjonsveksling på området tvungen helsehjelp. I dette inngår at kommunen har rutiner for dokumentasjon i pasientenes journal, slik at opplysninger som er av betydning for helsehjelpen er tilgjengelig for de som har tjenstlig behov for det og at opplysningene enkelt kan finnes.

Følge med på at iverksatte tiltak følges i praksis, har effekt og eventuelt korrigeres, jf. §§ 6g, 7e og §§ 8 og 9

Kommunen har ansvar for at iverksatte aktiviteter gjennomføres som planlagt og for å følge med på om de er hensiktsmessige og fungerer etter sin hensikt. Kommunens kontroll kan for eksempel skje gjennom intern rapportering, ved å ha oversikt over meldinger om svikt og mulige forbedringsområder fra ansatte, oversikt over klager fra pasienter og pårørende og ved å bruke resultat fra pasientundersøkelser og egne revisjoner.

Kommunen skal ha utpekt hvem som skal være overordnet faglig ansvarlig for tvungen helsehjelp. Den/de som er utpekt til å ha denne funksjonen, skal motta kopi av vedtak om tvungen helsehjelp som er fattet i kommunen, og får gjennom vedtakene viktig informasjon om kommunes praktisering av tvungen helsehjelp. Det forventes at kommunen benytter denne informasjonen i sin kontroll av praksis.

Dersom kommunen gjennom sin kontroll avdekker mangler, skal kommunen iverksette nødvendige forbedringstiltak.

Kravene som stilles til helse- og omsorgstjenesten

I lovgivningen er det stilt en rekke krav til kommunens helse- og omsorgstjeneste. Kommunen skal gjennom sin styring og ledelse sikre at disse kravene blir oppfylt. Nedenfor er en oversikt over de kravene som er undersøkt:

Nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester

Pasienter har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen, jf. pbrl. § 2-1a andre ledd, og § 2-1 e. Kommunen har en tilsvarende plikt til å gi slik hjelp etter hol. § 3-1, og aktuelt for dette tilsynet er helsehjelp i hjemmet og opphold på sykehjem, jf. hol. §§ 3-1 og 3-2 nr. 6 bokstav c og § 3-2a.

Helsehjelpen som ytes skal være forsvarlig, jf. hol. § 4-1. Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard. Dette innebærer at innholdet i kravet bestemmes av hva som til enhver tid er anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet setter ikke bare krav til den faglige kvaliteten, men også til at tjenestene ytes i tide og har et tilstrekkelig omfang.

Det følger av hol. § 4-1 at kravet om forsvarlighet også omfatter at tjenestetilbudet skal være verdig, helhetlig og koordinert. Dette må ses i sammenheng med kommunens plikt etter hol. § 3-4 første ledd til å legge til rette for samarbeid og samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere. Fastlegene vil ofte være ansvarlig for, eller involvert i, prosesser om tvungen helsehjelp. I forskrift om fastlegeordningen i kommunene § 8 er det presisert at kommunens samarbeidsplikt i hol. § 3-4 også omfatter å legge til rette for samarbeid med fastlegen, og et slikt samarbeid må nødvendigvis omfatte situasjoner der fastlegen er ansvarlig for helsehjelp som kommunens helse- og omsorgstjeneste skal gjennomføre.

Forutsetninger og krav i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A

For at pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A skal komme til anvendelse er det enkelte forutsetninger som må være oppfylt. Helsehjelpen må være somatisk, pasienten må være over 16 år, mangle samtykkekompetanse og motsette seg helsehjelpen. Der forutsetningene er oppfylt, er det en rekke vilkår som må være oppfylt før helsehjelpen kan gjennomføres med tvang, og det er stilt særskilte krav til saksbehandlingen.

Samtykkevurderinger

Hovedregelen er at pasienten skal samtykke til helsehjelpen, jf. pbrl. § 4-1. Der det er usikkert om pasienten forstår konsekvensene av å nekte helsehjelpen, skal den som har det faglige ansvaret for helsehjelpen vurdere om pasienten mangler samtykkekompetanse etter pbrl. § 4-3. Dette vil ofte være den samme som skal gjøre de helsefaglige vurderingene etter pbrl. kapittel 4 A. Fordi avgjørelser om manglende samtykkekompetanse er en premiss for å benytte tvungen helsehjelp, er det helt vesentlig at pasientens samtykkekompetanse vurderes på en forsvarlig måte.

Motstand mot helsehjelp

Pasienter kan vise motstand mot helsehjelp på ulike måter. Helsehjelp som gjennomføres selv om pasienten motsetter seg den, er å anse som tvungen helsehjelp. Dersom pasienten mangler samtykkekompetanse, men ikke motsetter seg helsehjelpen, gir pbrl. § 4-6 helsepersonell hjemmel til å ta avgjørelser om helsehjelpen.

Tillitsskapende tiltak

Tillitsskapende tiltak er tiltak som blir satt i verk for å få pasienten til frivillig å ta imot helsehjelpen. Det er et vilkår om at tillitsskapende tiltak er forsøkt før helsehjelpen gjennomføres med tvang, med mindre det er åpenbart formålsløst å prøve slike tiltak, jf. pbrl. § 4A-3 første ledd.

Helsefaglige vurderinger

Ansvarlig for helsehjelpen skal gjøre helsefaglige vurderinger av om vilkårene i § 4A-3 andre og tredje ledd er oppfylt. Disse vurderingene omfatter om helsehjelpen er nødvendig, noe som innebærer at det omhandler helsehjelp som pasienten har rett på helsehjelpen etter pbrl. § 2-1 a andre ledd og om unnlatelse av å gi helsehjelpen kan føre til vesentlig helseskade. Videre skal vurderingene omfatte om det planlagte tvangstiltaket står i forhold til behovet for helsehjelpen og at tvungen helsehjelp etter en helhetlig vurdering fremstår som den klart beste løsningen for pasienten.

Dersom tiltaket er å anse som et alvorlig inngrep for pasienten, som for eksempel tiltak som innebærer inngrep i kroppen, bruk av reseptbelagte legemidler, tvungen innleggelse og tilbakehold på sykehjem, skal ansvarlig for helsehjelpen samrå seg med annet kvalifisert personell, jf. § 4A-5 andre ledd. Så langt det er mulig skal helsepersonell innhente informasjon fra pasientens nærmeste pårørende om hva pasienten ville ha ønsket, før avgjørelsen om tvungen helsehjelp blir tatt, jf. § 4A- 5 fjerde ledd.

Evaluering av tvungen helsehjelp

Tvungen helsehjelp skal etter § 4A-4 fjerde ledd evalueres fortløpende og avbrytes straks vilkårene ikke lenger er oppfylt. Det skal i evalueringen legges vekt på om helsehjelpen viser seg å ha ønsket virkning, eller ha uforutsette negative virkninger.

Dokumentasjon

Helsepersonell skal føre journal i henhold til de krav som stilles til journalens innhold, jf. hpl. § 39. Formålet med kravet om å føre pasientjournal er blant annet å sikre forsvarlig oppfølging av pasienten og ivareta pasientsikkerheten. Opplysninger knyttet til temaene i dette tilsynet er å anse som relevante og nødvendige opplysninger om pasienten og helsehjelpen. Slike opplysninger skal etter hpl. § 40 og pasientjournalforskriften §§ 4–8 dokumenteres i pasientens journal.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Hasvik kommune med litt under tusen innbyggere ligger på Sørøya lengst vest i tidligere Finnmark fylke. Helse- og omsorgstjenesten i Hasvik kommune er delt i tre avdelinger; pleie- og omsorg, legestasjon og familie, og forebygging og rehabilitering (FFR). Kommunen har en sykehjemsavdeling under Hasvik helsesenter sykehjem og hjemmesykepleien. Hasvik helsesenter sykehjem og hjemmesykepleien har en felles turnus, med 19.7 stillinger totalt fordelt på 24 ansatte i heltid- og deltidsstillinger. Herav er det 2 avdelingslederstillinger på henholdsvis sykehjem og i hjemmesykepleien.

Sykehjemsavdelingen holder til i andre etasje på helsesenteret, som ble tatt i bruk på slutten av 1999. Sykehjemsavdelingen har 24 moderne enkeltrom, med eget bad/WC fordelt på nitten langtidsplasser, fire avlastningsplasser og en sykestueplass (akutt plass). Fem rom fungerer som en skjermet enhet for demente brukere.

Sykehjemsavdelingen er organisert under Pleie og omsorg sammen med Hjemmetjenesten og Soltun omsorgsbolig. Enheten ledes av pleie- og omsorgsleder som også er faglig ansvarlig for tvungen helsehjelp og som er direkte underlagt rådmann. Sykehjemmet ledes av avdelingsleder.

Legetjenesten i kommunen består av tre legestillinger hvorav 2 er besatt. Kommuneoverlegen er ansatt 100% i «nordsjøturnus», og den andre kommunelege har ansvar for å ivareta legetjenesten ved sykehjemsavdelingen. Det er avsatt 10,5 timer legetjeneste per uke hvorav 60% er aktiv tjeneste ved sykehjemmet.

Ledelsen sin styring

Før tilsynsbesøket fikk Statsforvalteren tilsendt styrende dokumenter fra virksomheten. Det ble tilsendt kopi av vedtak på to pasienter som var fattet etter pasient og brukerrettighetsloven kapittel 4 A siste året.

Under tilsynsbesøket intervjuet vi pleie- og omsorgsleder, sykehjemslege og andre ansatte ved sykehjemsavdelingen. Rådmann meldte avbud under selve tilsynsbesøket, men ble intervjuet på Teams to dager senere. Pårørende til to pasienter, der det var fattet tvangsvedtak etter kapittel 4A, ble også intervjuet under tilsynsbesøket. Det ble i tillegg foretatt intervju av tre pasienter og en pårørende. Av smitteverns hensyn ble det ikke gjennomført befaring av sykehjemmets lokaler.

Det foreligger stillingsbeskrivelse for legetjenesten, sykepleier, hjelpepleiere og assistent ved pleien. Det er utarbeidet egen prosedyre for tilsynslegens oppgaver ved sykehjemsavdelingen, sist revidert 28.01.10. Hasvik kommune har også en egen prosedyre om helsehjelp til pasienter uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen, «Lov om pasientrettigheter Kap. 4A. Helsehjelp til pasienter uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen, 20.10.10». Det foreligger også en egen prosedyre ved bruk av tvang, «Retningslinjer for bruk av tvang. Nr.: KGD-003, 01.07.02». Hasvik kommune har utarbeidet en kompetanseplan for ansatte ved sykehjemsavdelingen, Hasvik helsesenter, der e-læringskurs d «Tvungen somatisk helsehjelp», og «Samtykkekompetanse» inngår som tema.

Sykehjemmet har egen prosedyre for avviksmeldinger, «Prosedyre for avviksbehandling og korrigerende tiltak, 03.10.2000.» Avvikssystemet er kjent blant de ansatte. Det er meldt 29 avvik på pasientnivå siste året der 12 avvik omhandler hendelser som kan oppfattes som motstand i pleiesituasjonen.

Motstand

I dokumentasjon tilsendt Statsforvalteren i forkant av tilsynsbesøket opplyser kommunen at de har skriftlig prosedyre for hvordan vedtak fattes om bruk av tvang ved somatisk helsehjelp. Det fremkommer imidlertid i intervju at ikke alle ansatte vet hvor de kan finne denne informasjonen, eller har fått opplæring i hvordan vedtak om tvang fattes.

I intervju av personalet ved sykehjemsavdelingen er en gjennomgående oppfatning av at helsehjelpen som ytes, skal være frivillig og at bruk av tvang bør unngås i størst mulig grad. Det rådet likevel en usikkerhet om hva tvang er og hvor grensene går. Det kom frem at ikke alle ansatte er kjent med om de har oppgaver tilknyttet bruk av tvang ved somatisk helsehjelp. Det var liten refleksjon over at motstand fra pasientene kan uttrykkes på forskjellig måter. Motstand som ble ytret verbalt, fysisk motstand som spark og slag og medisin som blir spyttet ut igjen gikk igjen i personalets eksempler på motstand. I intervjuene kom det også frem at det ikke forelå klare rutiner for hvordan pasientens motstand skulle dokumenteres.

Tillitsskapende tiltak

Informasjon fra intervjuene viste at bruk av tillitsskapende tiltak var utbredt praksis blant pleiepersonalet ved sykehjemmet. Der motstand ble identifisert, ble motstanden fulgt opp med tillitsskapende tiltak. Dersom tiltak ikke førte frem, forsøkte en på nytt ved et senere tidspunkt. Skifte av pleiepersonell ble ofte brukt i forsøk på å oppnå at pasienten skulle ta imot helsehjelpen frivillig.

Ved gjennomgang av pasientjournalene er det ikke dokumentert at motstanden mot helsehjelpen blir fulgt opp på en systematisk måte. Det gikk videre frem av intervju at det var opp til det enkelte helsepersonellet å bestemme hvilke tillitsskapende tiltak som skulle forsøkes.

Ved gjennomgang av dokumentasjon og ved intervju går det frem at kommunen ikke har rutiner som sikrer at beslutninger om hvilke tillitsskapende tiltak som skal settes i gang, blir gjort kjent for annet involvert helsepersonell, og at rutinene tydeliggjør hvordan og når helsepersonell skal rapportere om hvordan tiltakene fungerer.

Samtykkekompetanse

Ved journalgjennomgang og ved intervju kom det frem at det er tilsynslegen som vurderer samtykkekompetansen. Der forelå samtykkekompetansevurderinger for de fleste pasientene ved dokumentgjennomgang. Det var imidlertid kun et fåtall av helsepersonellet som var klar over at samtykkevurderingen kunne utføres av det helsepersonellet som var ansvarlig for helsehjelpen. Vurdering av samtykkekompetanse ble dokumentert i journalsystemet Profil.

I intervju av personalet kom det frem at flere ansatte er usikre på hvem som kan fatte vedtak, vilkårene for å fatte vedtak og fremgangsmåten for å fatte vedtak. Flere ansatte var av den oppfatning at vedtaket måtte godkjennes av Statsforvalteren før helsehjelpen kunne gjennomføres ved tvang.

Fortløpende evaluering av tvungen helsehjelp i gjennomføringsperioden

Ved journal gjennomgang går det ikke frem at helsehjelpen gitt under tvang, blir systematisk og fortløpende evaluert. Det foreligger heller ikke rutiner for hvordan evalueringen av tvangstiltakene skal dokumenteres.

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Etter Statsforvalteren vurdering har Hasvik kommune en klar organisering og strukturene er på plass. Ansvars- og oppgavefordelingen når det gjelder tvungen somatisk helsehjelp, kommer ikke klart frem i kommunens rutiner, og intervjuene avdekker at dette heller ikke er klart for alle ansatte i henhold til kravene i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring §§ 6-9. Resultatet av at personalet er usikre på sitt ansvar, dette kan innebære en risiko for at nødvendige oppgaver ikke blir gjennomført eller løst.

Tillitsskapende tiltak

Kommunen skal sikre at helsepersonell følger opp motstand ved å iverksette systematiske tiltak for å få pasienten til frivillig å ta imot helsehjelpen. Formålet med slike tiltak er å forebygge og redusere bruk av tvang i gjennomføring av helsehjelpen. Før tvungen helsehjelp kan gjennomføres, er det et vilkår at tillitsskapende tiltak skal være forsøkt først. Dette er et strengt vilkår som bare kan fravikes når det er åpenbart formålsløst. Under tilsynet kom det frem at tillitsskapende tiltak i liten grad var systematisert, og det var ofte opptil den enkelte helsearbeider å bestemme hvilke tillitsskapende tiltak som skulle settes i verk. Det ble heller ikke dokumentert i pasientens journal hvilke tillitsskapende tiltak som var forsøkt. Det forelå ut ifra intervju, heller ikke rutiner som sikret at tiltakende ble gjort kjent for andre involverte helsepersonell. Dersom tillitsskapende tiltak ikke blir gjennomført systematisk, kan oppfølgingen bli tilfeldig og personavhengig, og målet om å yte helsehjelpen uten motstand kan bli vanskeligere å nå. Det kan også medføre at pasienten blir utsatt for unødige tiltak eller at utprøvingsperioden blir lang og belastende.

Fortløpende evaluering av tvungen helsehjelp i gjennomføringsperioden

Kommunen skal sikre at vedtatt tvungen helsehjelp blir fortløpende evaluert og at helsehjelpen avbrytes dersom vilkårene for å benytte tvang ikke lenger er oppfylt. Etter Statsforvalterens vurdering har Hasvik kommune ikke klare rutiner som sikrer at beslutninger om hvilke tillitsskapende tiltak som skal settes i gang, blir gjort kjent for annet involvert helsepersonell, og at rutinene tydeliggjør hvordan og når helsepersonell skal rapportere om hvordan tiltakene fungerer. Denne vurderingen bygger på journalgjennomgang for de pasientene der det er fattet vedtak om tvang og fra informasjon som kom fram under intervju av helsepersonell.

Dersom evalueringen av tvungen helsehjelp ikke blir satt i system, kan det bli tilfeldig og personavhengig hvordan pasienten følges opp. For pasienten kan det få den konsekvens at det ikke fanges opp at vilkårene for å bruke tvang ikke lenger er oppfylt, og at helsehjelpen ikke blir koordinert og helhetlig. Det kan også bidra til at ansvarlig for helsehjelpen ikke får et tilstrekkelig grunnlag for å evaluere helsehjelpen eller tvangsbruken.

5.   Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

• Hasvik kommune sikrer ikke at tillitsskapende tiltak blir systematisk utprøvd og evaluert, og at vedtak om tvang blir fattet i tråd med regelverket der frivillighet ikke oppnås.
• Kommunen sikrer ikke at tvungen helsehjelp fortløpende blir evaluert i gjennomføringsperioden.

Dette er lovbrudd på:

Pasient og brukerrettighetsloven §§ 2-1a 2. ledd, 4-3 og 4A-3, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Kommunens praksis på området medfører en risiko for at det brukes uhjemlet tvang overfor pasienter som mangler samtykkekompetanse og som motsetter seg helsehjelpen.

6.   Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi om hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Statsforvalteren ber Hasvik kommune om å legge frem en plan for hvordan lovbruddet vil bli rettet. Planen skal minimum inneholde følgende fire elementer:

• Tiltak som skal settes i verk for å rette lovbruddet
• Hvordan ledelsen følger med på og kontrollerer at tiltakene blir satt i verk
• Hvordan ledelsen vil evaluere om tiltakene fører til nødvendig endring
• Når kommunen forventer at lovbruddene vil være rettet, og hvilke frister som er satt for å sikre fremdrift

Statsforvalteren ber om tilbakemelding med en slik plan innen 01.02.2023

For å vurdere om tjenesten er tilfredsstillende endret, ber vi om at dere om 6 måneder sender oss:

• en oversikt over pasienter ved sykehjemmet som har fått vurdert samtykkekompetansen
• en oversikt over pasienter hvor det i journal er registrert motstand mot helsehjelpen
• kopi av alle journaler der det er fattet vedtak om tvungen somatisk helsehjelp
• kopi av journalnotat der det er registrert motstand og der samtykkekompetansen er vurdert, uten at det er fattet vedtak

Med hilsen

Anne Grethe Olsen (e.f.)
fylkeslege/helse- og sosialdirektør

Harald Thomassen
revisjonsleder/ass. fylkeslege

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 15.09.2021.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Sykehjemsavdelingen, Hasvik helsesenter, og innledet med et kort informasjonsmøte 28.03.2022. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 01.04.2022.

Foreløpig rapport ble sendt til Hasvik kommune 04.08.2022 der vi ba virksomheten om eventuelle kommentarer/innsigelser til faktagrunnlaget med svarfrist innen 02.09.2022. Statsforvalteren har ikke mottatt kommentarer/innsigelser.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart Hasvik kommune
• Sjekkliste for opplæring og oppfølging av ekstravakter
• Informasjon om lønn og andre forhold av betydning for arbeidsforholdet
• Lokal norm for legetjenesten i Hasvik sykehjem i Hasvik kommune
• Prosedyre for avviksbehandling og korrigerende tiltak
• Avviksmeldinger, januar 2020-november 2021
• Prosedyre for årskontroll
• Stillingsbeskrivelser
  • Sykepleier
  • Hjelpepleier
  • Assistent i pleien
  • Legetjenesten
• Skjema for opplæring i prosedyrer
• Lov om pasientrettigheter Kap. 4A. Helsehjelp til pasienter uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen, prosedyre av 20.09.2021
• Retningslinjer for bruk av tvang, prosedyre av 07.02
• Kompetanseplan og kompetanseplanlegging ved Hasvik helsesenter

Det ble valgt 24 journaler etter følgende kriterier:

• Alle pasienter som var innlagt på langtids- og korttidsplasser

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

3 pasienter og 3 pårørende ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• fylkeslege, Harald Thomassen, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Frida Strøm, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• seniorrådgiver, Ingvild Myrvang, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• seniorrådgiver, Kari Anne Dybvik, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2020–2021 Tvungen somatisk helsehjelp i kommunale helse- og omsorgstjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk