Rapport fra tilsyn med Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad i Porsanger kommune ved Nav Porsanger 2022

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Nav i Porsanger Kommune og besøkte i den forbindelse Nav-Porsanger 14.11-15.11.2022. Vi undersøkte om Porsanger kommune sørger for at Nav ivaretar barns behov når familien søker økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Nav kontoret foretar ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov når familier søker økonomisk stønad.
2. Nav kontoret foretar ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
3. Nav kontoret tilbyr i liten grad oppfølging gjennom samtaler, samarbeid med andre tjenester og/eller fatter vedtak etter lovens § 17, opplysning råd og veiledning.

Dette er lovbrudd på: sosialtjenestelovens §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens §§ 17, 24, 25 og 41 og kommunelovens § 25-1.

Kommunens styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunen har videre avdekket feil ved egen praksis, men dette har så langt ikke medført at praksisen har blitt endret Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.

Porsanger kommune ved Nav-Porsanger hadde ingen kommentarer til foreløpig rapport.

1.     Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad, ved å vurdere om:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene. Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.     Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. kommuneloven § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• sosialtjenesteloven
• forvaltningsloven
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav- loven)
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

Formålet med sosialtjenesteloven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, jf. § 1. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven, og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens materielle behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenestelovens §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav- kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det kommer frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en konkret og individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret og individuell vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. I utgangspunktet skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad.

Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til styring, ledelse og organisering er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3.     Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Porsanger kommune

Porsanger kommune ligger i Finnmark og er en del av Troms og Finnmark fylke. Kommunen har i underkant av 4000 innbyggere og er Norges tredje største kommune i areal. Kommunen grenser mot kommunene Kvalsund, Måsøy, Nordkapp, Tana, Lebesby, Karasjok og Alta. Porsanger har tre sidestilte språkformer; norsk, nordsamisk og kvensk/finsk. Kommunesenteret er Lakselv med flere bebodde tettsteder rundt.

KOSTRA-tall fra SSB oppgir at 111 av innbyggerne er sosialhjelpsmottakere i 2021, hvorav 9 er mellom 18 og 24 år. 38 av innbyggere har mottatt stønad i mer enn 6 måneder, og 42 har sosialhjelp som hovedinntekt. I prosent av innbyggerne er 2,7 % sosialhjelpsmottakere, mot 2,3 % på landsbasis. 31 av barna i kommunen bor i familier som mottok sosialhjelp i 2021. I 2020 utgjorde tallene for barn i familier 8,9 % av innbyggerne, mot 5,7 % på landsbasis. Porsanger kommune ligger derfor noe over gjennomsnittet ellers i landet på antall sosialhjelpsmottakere.

Ifølge årsberetning fra NAV for 2021 har kommunen hatt en nedgang i personer som mottar økonomisk stønad. Antall langtidsmottakere har gått ned fra 18 til 14. Kontoret administrerer tvungen- og frivillig forvaltning for 26 brukere, noe som har ført til at disse har bedre kontroll på sin økonomi, og dermed mindre avhengig av økonomisk stønad fra Nav.

Kommunen har en ungdomssatsing med tverrfaglig ungdomsteam, der resultatene viser gjennomsnittlig månedlig nedgang i unge som mottar økonomisk sosialhjelp fra 9 til 4. Porsanger er en del av en geografisk inndeling med samarbeid, bestående av syv kommuner, ungdomskoordinator i dette samarbeidet er kommunalt ansatt i Porsanger.

Generelt om organiseringen

Kommunedirektøren er øverste administrative leder i kommunen. Kommunen er organisert med tre ulike avdelinger; helse og omsorg, kultur og oppvekst og kommunalteknikk og samfunnsutvikling, i tillegg til stabsavdelingen. Nav er organisert under avdelingen for helse og omsorg.

Nav-leder deltar i kommunaldirektørens utvidede ledergruppe bestående av ledere og mellomledere i kommunen. Disse har møtetidspunkt en gang pr. måned. Nav-leder rapporterer til helse og omsorgssjef. I intervjuene med lederne kommer det frem at styringslinjene er noe uklare da Nav-leder i enkelte tilfeller også har rapportert direkte til kommunedirektør.

Kommunedirektør er nylig tilsatt i stillingen, noe som påvirker hans kjennskap til Nav-kontorets interne organisering og plassering i kommuneorganisasjonen.

Nav-kontoret har 11 stillinger inkludert Nav-leder. Fire av disse er kommunalt ansatt. Kontoret er organisert med arbeidsoppgavene er fordelt mellom statlige og kommunale tjenester. Det framkommer i intervju og møteplaner opplysninger om samarbeid mellom de ansatte på tvers av tjenestene, internt i Nav- kontoret. Vi har imidlertid ikke sett systematisk samarbeid i saker som for eksempel omhandler barn og unge. Kontoret har oppfølgingsmøter hver 14. dag, der hele kontoret arbeider med vanskelige saker og å sikre samhandling internt. Eksterne samarbeidsparter kontaktes og innkalles ved behov. Hver tirsdag og torsdag gjennomføres det saksbehandlingsmøte blant ansatte som jobber med sosialhjelpsøknader. Opplysninger gitt i intervju tilsier at disse møtene i stor grad benyttes til å saksbehandle i fellesskap, og har lite rom for faglige diskusjoner og utviklingsarbeid.

Nav har også jevnlige, faste møter med samarbeidsparter som barnevernet, boligstiftelsen, videregående skole, oppfølgingstjenesten, opplæringskontoret, psykiatritjenesten og forebyggende enhet i kommunen.

Nav-leder viser i sin årsberetning til at nytt saksbehandlingssystem, Velferd, og innføring av digital sosialhjelpssøknad, Digisos; har vært svært positiv og gitt gevinst i kortere saksbehandlingstid og tettere dialog med brukerne.

Nav-kontoret har en fagansvarlig for sosiale tjenester. Denne gjennomgår og godkjenner vedtakene, som er forberedt av veilederne. Ved fravær av fagansvarlig utfører Nav-leder disse oppgavene.

Nav-kontorets planer og systemer

Nav-Porsanger har oversendt dokumentasjon som viser rutiner, planer og strukturer, som er ment å legge grunnlaget for det arbeidet som skal gjøres tilknyttet søknader om økonomisk stønad på kontoret.

Nav-kontorets rutiner for søknad om økonomisk stønad er utarbeidet i 2011, og revidert i 2015. Siden da har ikke disse dokumentene blitt oppdatert. De ansatte er kjent med rutinene, men bruker de ikke. Veilederne bekrefter dette i intervjuer, der det kommer fram at kontoret ikke har felles rutiner og strukturer som benyttes ved kartlegging, utmåling, vurdering og oppfølging av familier som søker økonomisk stønad.

Nav-kontorets og kommunens internkontrollsystem er ikke oppdatert og utarbeidet slik at en kan fange opp svikt og rette dette opp. Nav-leder bekrefter i intervju at det ikke foretas stikkprøvekontroll eller annen kontinuerlig og systematisk oppfølging, av at søknader om økonomisk stønad behandles i tråd med lov og forskrift. Likevel er det bekreftet at alle vedtak godkjennes av fagansvarlig eller leder ved dennes fravær.

De statlige ansatte kan benytte statlig avvikssystem, men kommunalt ansatte har ikke tilgang til dette. Avvik og meldinger rettes muntlig eller skriftlig direkte til Nav-leder, som følger dette opp direkte, uten at dette meldes fra videre i systemet. Avvik på kommunal side blir dermed ikke registrert i kommunens avvikssystem. Kun en ansatt kjente til det kommunale avvikssystemet.

Nav-kontoret har en kompetanseplan for de statlige ansatte. Det er uklart om slike planer er utarbeidet for de kommunalt ansatte. Nav-leder opplyser at de etterstreber en lik praksis med kompetanseplaner for alle ansatte.

Funn fra tilsynet

Tilsynsmyndigheten redegjør videre for de funn som ble avdekket gjennom dokumentgjennomgang, intervju med ansatte, Nav- leder, kommunedirektør, helse- og omsorgssjef og brukere. Vi sendte ut invitasjon til brukerintervju i 11 av sakene. Vi gjennomførte tre intervju i forkant av selve tilsynsbesøket. Funnene sorteres under tilsynets hovedtema; kartlegging, vurdering og beslutning, og oppfølging. Vi har fått tilsendt de fire siste vedtakene med tilhørende søknader for 22 brukere med barn. 11 av disse sakene er i tillegg gjennomgått i saksmappegjennomgang under selve tilsynsbesøket.

Kartlegging

Saksmappene ble gjennomgått fullstendig i kommunens fagsystem for sosiale tjenester, Velferd og andre relevante fagsystemer i Nav. Gjennomgangen omfattet journalnotater, søknader og vedtak. I mappene kunne vi ikke se at det er foretatt kartlegging av barnas behov utover alder, kjønn og om de er i barnehage eller på SFO. Gjennomgang av saksmappene viste at kontoret behandler de behov som konkret er beskrevet i søknadene, og at samtaler ikke ble benyttet for å eventuelt avdekke andre behov.

Det framkom i en sak at en foresatt hadde søkt og fått innvilget stønad for å følge opp sitt barn med fritidsaktiviteter. En annen sak viste at kontoret har bistått familien med bakgrunn i et av barnas helseutfordringer. Gjennom intervju framkom det at veilederne har en del tanker rundt hva kartleggingen bør omfatte. Likevel kan vi ikke se hvordan dette utføres systematisk, da kartlegging og innhold i samtaler i svært liten grad dokumenteres i vedtak eller journal.

Vi så i saksmapper at samtaler er gjennomført, uten at innholdet i samtalene er dokumentert. I vedtakene sto det lite om hva som er vurdert ved innvilgelse og avslag på søknadene. Vi oppfattet at veilederne på kontoret har kunnskap om den enkelte bruker, men at dette i liten grad brukes i vurderinger og beslutninger i vedtak.

Det framkommer i intervju at alle tilbys samtaler ved førstegangssøknad. Samtalene foregår ofte pr. telefon og dreier seg i de fleste tilfeller om avklaringer og informasjonsinnhenting tilknyttet økonomien og nedtegnelser i de konkrete søknadene. Brukerintervjuene bekrefter at søknader behandles med de opplysninger som framkommer i søknadene, og at Nav-veilederne i liten grad etterspør utfyllende opplysninger om barnas situasjon og behov. Det informeres også sjeldent om at slike momenter kan vektlegges.

Ved gjennomgang av saksmapper og i brukerintervju var det eksempler på saker der Nav-kontoret burde samarbeidet med andre tjenester for et koordinert hjelpetilbud til barnefamilier, eksempelvis med barnevernet, boligtjenesten, økonomisk rådgiver og annet.

I kontorets rutiner fra 2015, er det beskrevet behov for en helhetlig kartlegging av både helsemessige, sosiale og økonomiske forhold ved den enkelte søker og at slik kartlegging skal fange opp konkrete og individuelle behov. Vi kan ikke se at en slik systematisk kartlegging gjennomføres og nedtegnes.

Gjennomgang av kontorets styringsdokumenter og intervju med veilederne, viser at kontoret ikke har en felles plan eller skjema for kartlegging av barnefamilier. Dette er noe kontoret ønsker å utarbeide, også ved å se til kartleggingsskjema som er utarbeidet av ungdomsteamet.

Det opplyses at tolk benyttes ved behov og at vurderingen av behovet for tolk er opp til den enkelte veileder.

Vurdering og beslutning

En tilstrekkelig kartlegging er en forutsetning for en konkret og individuell vurdering, og sakene vi gjennomgikk manglet en tilstrekkelig kartlegging. Manglende kartlegging i gjennomgåtte saker, førte dermed til manglende vurderinger. Ved mappegjennomgang var det ikke dokumentert en konkret og individuell vurdering med hensyn til hvert enkelt barns behov i vedtakene. Vi ser i noen få vedtak at det er gjort konkrete vurderinger. Dette er i tilfeller der foreldrene har fremsatt behov i søknaden. I saksbehandlingen var det ikke synliggjort hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov.

I alle sakene er stønaden utmålt etter statens veiledende sats til livsopphold, med tillegg av noe stønad til telefon- og internettkostnader. Det fremkommer ikke hvordan de har vurdert at stønaden er utmålt tilpasset den enkeltes behov. Stønad til boutgifter er også vurdert der dette var aktuelt. I vedtakene er stønaden i de fleste tilfeller utbetalt som en samlet sum uten nærmere forklaring av summen. Eventuelle avslag begrunnes også i liten grad, da det ikke framkommer skriftlig vurdering eller forklaringer for avslaget. Økonomioversikten i vedtakene var lite informativ, da selve beregning ikke framkom. I kontorets rutiner er det beskrevet at kommunestyret har besluttet av statens veiledende satser til livsopphold skal benyttes ved utmåling av stønad. Det framkommer ikke opplysninger om at bruk av slike faste satser er diskutert med de ansatte, og vi oppfatter at det er ulik forståelse om hvorvidt satsene kun er veiledende eller ikke.

Vi har i ett tilfelle sett at kontoret uttaler seg om at stønaden kan utmåles lavere enn statens veiledende sats når familien har mange barn, såkalt «stordriftsfordel», uten at dette kom fram i det endelige vedtaket. Under intervju med både leder og veiledere konkluderer de med at kontoret ikke har en praksis med å redusere ytelser ved flere barn.

Etter 1. september 2022 beregner ikke NAV-kontoret barnetrygd som inntekt til familien.

Oppfølging

Opplysninger som framkommer i intervju og i saksmapper viser liten grad at brukerne følges opp med samtaler og veiledning, utover den kontakt som følger av innleverte søknader og utbetaling av stønaden.

Ved gjennomgang av saksmappene har Statsforvalteren sett svært få vedtak fattet etter sosialtjenestelovens § 17, opplysning, råd og veiledning. Det kommer frem i intervju og journalnotat at flere av brukerne har inngått avtale med Nav-kontoret om frivillig forvaltning, og at brukerne får tilbud om samtaler ved nye søknader eller ønske om samtaler. Disse samtalene inneholder i svært liten grad oppfølging i forbindelse med sosiale og helsemessige behov, og vi kan heller ikke se at barns særlige behov er tema. For brukere uten oppfølging tilknyttet forvaltning, så vi lite spor av løpende oppfølging.

Vi har fått informasjon om at det avholdes samarbeidsmøter og kontakt med andre tjenester i kommunen, uten at innholdet i slikt samarbeid og kontakt framkommer i saksmappene.

Brukere som ble intervjuet tilknyttet tilsynet, informerte om at systematisk oppfølging og samhandling for å bedre deres situasjon var svært mangelfull. De mente også at de heller ikke var informert om alle sine rettigheter, utfra de behov de selv opplevde å ha.

Det ble avdekket i intervju med kommunens ledelse at Nav-kontoret ikke er delaktig i kommunens satsing på barn og unge, noe de ville vurdere for fremtiden.

Styring og ledelse

I egenrapporteringen og i intervju med ledere og ansatte bekreftes det at Nav- kontoret ikke har kartleggingsskjema eller andre rutiner knyttet til tema for tilsynet. Nav- leder bekrefter at arbeid med felles rutiner for økonomisk sosialhjelp er under revisjon og at de foreliggende rutinene ikke er i bruk ved kontoret.

Gjennom intervjuene finner vi at praksisen ved Nav- kontoret er varierende. Det er lite systematikk i form av rutiner og forventninger til veilederne om den enkeltes ansvar i dette arbeidet, og det blir dermed tilfeldig hva som faktisk gjøres i den enkelte sak. Det er i liten grad felles forståelse av hvordan arbeidet skal utføres. Flere etterlyser rutiner og faglig påfyll på tema. Kontoret har heller ikke retningslinjer for hvilke opplysninger som skal kontrolleres ved godkjenning av vedtak. Det kommer også fram at barn og unge er lite tema i interne møter.

Nav-kontoret melder avvik i det statlige systemet. Under intervju kommer det frem at få ansatte kjenner til det kommunale avvikssystemet. Faglige avvik blir meldt muntlig til nærmeste leder som avklarer forholdet. Dette blir ikke skriftliggjort.

4.     Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Vi vurderer at Nav-Porsanger ikke sikrer at sakene er tilstrekkelig opplyst og kartlagt før det fattes vedtak om økonomisk stønad. De gjennomgåtte mappene inneholder få eller ingen opplysninger om barnas situasjon. Veldig ofte vil ikke den enkelte søknad inneholde nødvendig informasjon om hva familien har behov for, og en grundig kartlegging vil derfor bidra til å avdekke de faktiske behov for stønad og oppfølging. Mangelfull kartlegging og nedtegning av både skriftlig og muntlig informasjon av forhold knyttet til helse, bolig, inventar, utstyr, omsorgssituasjon, nettverk, fritidsaktiviteter og lignende vil kunne medføre at barna i disse familiene ikke får dekket sine behov slik andre barn får.

En helhetlig kartlegging av familiens behov vil i mange tilfeller kunne føre til god kommunikasjon, og godt samarbeid om muligheter den enkelte familie kan ha for utvidet stønad og oppfølging med mål om sosial og økonomisk trygghet.

Vurdering og beslutning

Vi vurderer at Nav-Porsanger ikke vurderer barnas behov konkret og individuelt når foreldrene søker økonomisk stønad. Som følge av at det i de aller fleste sakene ikke er gjort en tilstrekkelig kartlegging, blir dette i stor grad en følgefeil når søknader skal vurderes. Barnas beste er ikke vurdert opp mot andre hensyn, da barnas situasjon ikke er kartlagt.

Stønaden utmåles i all hovedsak etter statens veiledende satser, noe som underbygger vår vurdering av at det enkelte barn ikke ivaretas godt nok. Det vil dermed være en fare for at enkeltbarn ikke ytes nødvendig bistand slik loven krever. Det uttales under intervju at statens veiledende satser er nettopp veiledende, og at det alltid skal foretas individuelle vurderinger. Vi ser imidlertid få eksempler på at Nav- kontoret har gjort en helhetlig kartlegging som har resultert i individuell utmåling av stønad etter faktiske behov. Vi vektlegger at det er et sentralt prinsipp i sosialt arbeid, at tjenestilbudet så langt som mulig skal utformes med utgangspunkt i tjenestemottakers behov og ønsker. Hvis barn er berørt av tjenestetilbudet, skal deres behov og eventuelle synspunkter som hovedregel fremmes gjennom foreldre og foresatte.

At kommunestyret har bestemt at statens veiledende satser skal benyttes ved utmåling, kan påvirke den individuelle vurderingen av utmåling, og kan igjen innvirke på at barnefamilier som søker økonomisk stønad ikke får sine faktiske behov vurdert.

Nav-kontoret har siden lovendringen 1. september 2022 holdt barnetrygden utenfor i økonomisk beregning.

Oppfølging

Statsforvalteren viser til gjennomgang av saksmapper, der informasjon om og faktisk utført oppfølgingsarbeid ved Nav-Porsanger, er svært mangelfull. Når kontoret ikke gjennomfører systematisk kartlegging av barns behov når familiens søker økonomisk stønad, blir det svært vanskelig å avdekke hvilke behov familien og barna har for videre oppfølging på kort og lang sikt. Det er heller ikke mulig å avgjøre hvorvidt Nav-kontoret samarbeider godt nok med andre tjenester i kommunen, når behovene ikke framkommer. Den oppfølgingen vi er informert om, handler i hovedsak om forvaltning av økonomi. På bakgrunn av dette vurderes det at Nav-Porsanger ikke gir oppfølging etter behov når familier søker om stønad.

Styring og ledelse

Nav kontoret har oversendt «Rutiner for internkontroll lov om sosiale tjenester i Nav», som beskriver hvordan ledelsen skal følge med på at søknad om økonomisk stønad fra barnefamilier behandles i tråd med lov og forskrift. Disse rutinene benyttes i svært liten grad av kontoret. Vi ser heller ikke i notater og merknader i skjemaet, at planlagte kontroller og rutineendringer er gjennomført.

Oversendt dokumentasjon og intervju, viser at ledelsen ikke benytter hverken internkontrollrutiner eller rutiner for saksbehandling. Dette er et lederansvar. NAV leder og veiledere er kjent med at dagens praksis ikke er i tråd med gjeldende lovverk, uten at dette så langt har ført til forbedringer.

Kommunalt ansatte får ikke registrert avvik eller melding av bekymringsfulle forhold i kommunens avvikssystem. Muntlige henvendelser til ledelsen, som håndteres underveis, kan medføre risiko for at de ansattes tilbakemeldinger ikke blir tatt med i videre planlegging og forbedring av tjenesten.

Vår vurdering er at manglende internkontroll og felles oppdaterte rutiner for behandling av søknad om økonomisk stønad til barnefamilier, fører til at situasjonen til barnefamilier ikke blir tilstrekkelig kartlagt. Dermed blir ikke de faktiske behovene for stønad og oppfølging forsvarlig vurdert og ivaretatt. Dette fører til svikt i tjenestene.

5.     Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

1. NAV kontoret foretar ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov når familier søker økonomisk stønad.
2. NAV kontoret foretar ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
3. NAV kontoret tilbyr i liten grad oppfølging gjennom samtaler, samarbeid med andre tjenester og/eller fatter vedtak etter lovens § 17, opplysning råd og veiledning.

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 17, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens § 17,24, 25 og 41 og kommunelovens § 25-1.

Kommunens styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunen har videre avdekket feil ved egen praksis, men dette har så langt ikke medført at praksisen har blitt endret Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.

6.     Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre i prosessen for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med tiltak som er nødvendige for å endre hvordan søknader om økonomisk stønad behandles og måten denne tjenesten styres på.

Planen sendes til Statsforvalteren innen 15.05.23

Planen skal inneholde følgende:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres for endring av praksis
• Frister for iverksetting av tiltak - med hvem som har ansvar for hva
• Frister for evaluering/justering av tiltakene (etter at tiltakene har virket en periode)
• Hvordan ledelsen vil følge med på, og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Første dialogmøte med Statsforvalteren om oppfølgingen, vil avholdes kort tid etter at vi har gjennomgått kommunens plan. Vi vil invitere til dialogmøte i løpet av uke 24. Ytterligere dialogmøter vil avholdes etter avtale med Nav-kontoret.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen også bli bedt om å utføre egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i første dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Anita Wahl Nilsen  (e.f.)
seksjonsleder

Elisabeth M. Lamøy
seniorrådgiver

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

• Varsel om tilsynet ble sendt09.2022.
• Forberedende møte med virksomheten ble gjennomført 11.2022.
• Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Porsanger -15.11.2022
• Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt11.2022.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens dokumenter tilknyttet de enkelte saksmapper i kommunens saksbehandlingssystem ble gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket.

Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Oversikt over ansatte som utøver tjenester etter sosialtjenesteloven 2022
• Organisasjonskart NAV Porsanger 2022
• Årsberetning 2021 – sosiale tjenester
• Virksomhetsplan 2022 – NAV Porsanger
• Oversikt over møtestruktur 2022
• Delegasjonsvedtak datert12.2007
• Rutiner for økonomisk sosialhjelp revidert 07.2015
• Oversikt over fagsystemer
• Samarbeidsavtale mellom NAV Finnmark og Porsanger kommune
• Internkontrollskjema sosiale tjenester fra 2012
• Rådmannens internkontroll – Veileder

Det ble valgt 11 mapper etter følgende kriterier over brukere som søker økonomisk sosialhjelp.

• Nye familier
• Langtidsmottakere
• Familier med flere enn 3 barn
• Personer med samvær
• Hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

3 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Elisabeth Munkebye Lamøy, revisjonsleder
• seksjonsleder, Anita Wahl Nilsen, revisor
• seniorrådgiver, Gunn-Annie Kileng, revisor
• rådgiver, Linn-Charlotte Nordahl, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk