Rapport fra tilsyn med Senja kommune ved Nav Senja-Sørreisa - landsomfattende tilsyn med sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 2023

Statsforvalteren gjennomfører tilsyn med Senja kommune, og besøkte i den forbindelse Nav Senja- Sørreisa 19.09.23-21.09.23. Vi undersøkte om Senja kommune sørger for at Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet gjennomføres som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Statsforvalterens konklusjon:

1. Nav-kontoret ivaretar ikke i tilstrekkelig grad barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler en helhetlig kartlegging av familiens situasjon og behov, og i den forbindelse en kartlegging av det enkelte barn i Mangelfull kartlegging kan medføre at familienes behov og rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og oppfølging, ved søknad om økonomisk stønad.
2. Nav-kontoret foretar ikke konkrete og individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra familier. Dette kan medføre at vanskeligstilte familier ikke får de tjenester de har behov for. Familiene, og særlig barna, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse.
3. Nav-kontoret tilbyr i liten grad systematiske oppfølgingssamtaler og samarbeid med andre tjenester, og fatter få vedtak etter sosialtjenesteloven § 17, opplysning, råd og veiledning. Dette kan medføre at familier ikke får dekt sine hjelpebehov, og heller ikke får koordinert og helhetlig hjelp fra kommunen.

Dette er brudd på: Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, og kommuneloven § 25-1.

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette får store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad ved å vurdere om:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene. Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunene er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet:

1. Sosialtjenesteloven
2. Forvaltningsloven
3. Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav-loven)
4. Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

Formålet med sosialtjenesteloven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, jf. § 1. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven, og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet.

Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtaler eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav- kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn i saken.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det kommer frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået. Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en konkret og individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret og individuell vurdering. Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familiens mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging. Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav- kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter lovens § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Senja kommune

Senja kommune ligger i Troms og er en del Troms og Finnmark fylke. Ifølge SSB hadde kommunen 14 947 innbyggere per 1. kvartal 2023. Kommunen grenser til Sørreisa og Målselv. Via sjøveien grenser Senja til Tromsø, Harstad, Balsfjord, Dyrøy, Ibestad og Andøy. I 2022 var andelen sosialhjelpstilfeller i befolkningen 2,1 prosent. Det vil si at 315 innbyggere i kommunen var sosialhjelpsmottakere i 2022. Til sammenlikning var andelen på landsbasis 2,5 prosent. Andel barn i familier som mottok sosialhjelp fra 0-17 år var 6,2 prosent i 2022. Det vil si at 181 barn lever i familier som mottar sosialhjelp. Prosentandelen for gruppen på landsbasis var også 6,2 prosent.

Vertskommunesamarbeid og tilgjengelighet

Senja og Sørreisa kommuner har inngått vertskommunesamarbeid for de sosiale tjenestene i Nav. Senja kommune er vertskommune. Tjenesten har hovedkontor på Finnsnes i vertskommunen. I Sørreisa har Nav-tjenesten et bemannet kontor i kommunehuset en dag per uke. For brukerne som ikke har en avtale er Nav-kontoret sine tjenester i Senja er tilgjengelig mandager og torsdager kl. 12:00-14:00. Kontoret har en vakttelefon som brukerne kan ringe til på tirsdager, onsdager og fredager kl. 12:00-14:00. I tilsynet er det kun tjenester til innbyggerne i Senja kommune som er undersøkt.

Intern organisering

Rådmannen er kommunens øverste administrative leder. Under rådmannen organiseres administrasjonens arbeid i stab i tillegg til tre kommunalområder ledet av kommunalsjefer. Nav ligger under kommunalsjef for helse og omsorg.

Nav-kontoret har 31 årsverk. Kontoret er delt inn i et sykefraværsoppfølgingsteam (syfo), ungdomsteam (brukere under 30 år) og voksenteam (brukere over 30 år). Syfo behandler ikke saker innenfor sosialhjelp. Kontoret har to avdelingsledere; En for syfo/ungdom og en for voksen. Kontoret har en ansatt som jobber som gjeldsrådgiver og en ansatt som kun jobber med tannlege – og brillesaker. Brukere med behov for sosiale tjenester fordeles på ansatte etter fødselsdato og hver veileder har ansvar for sine brukere. Avdelingsledere og fagansvarlig godkjenner vedtakene.

Det holdes fagtimer hver uke for voksen – og ungdomsteamet. Syfo og markedsteamet er invitert til timene. Timene brukes til både faglig informasjon og drøfting av enkeltsaker.

Overordnet styring og ledelse

Nav-leder er statlig ansatt. Hun har det siste året også ledet et annet kontor som ligger på andre siden av fylket. Dette har vært en midlertidig stilling i påvente av at ny leder ble ansatt. Nav-leder rapporterer til kommunalsjef for helse og omsorg. Nav-leder er med i alle ledermøter i kommunen. Det overordnede ansvaret for tjenestene etter sosialtjenesteloven knyttet til barn og unge ligger til kommunedirektøren.

Avvikssystem

Nav-kontoret har to avvikssystem, et statlig og et kommunalt. Det kommunale avvikssystemet Compilo skal både brukes til å melde HMS avvik, organisatoriske og faglige avvik.

Nav-kontoret har nettopp utarbeidet et skjema for stikkprøvekontroll som en del av internkontrollen. Kontrollen innebærer at det månedlig tas ut et tilfeldig antall saker hvor man går gjennom flere kontrollpunkter knyttet til sosialhjelpsutbetalingene. Hvorvidt det er foretatt kartlegging av barneperspektivet og gjort vurderinger i forhold til barn i aktuelle saker er to av kontrollpunktene. Stikkprøvekontrollene gjennomføres av avdelingsleder og beslutter som også følger opp eventuelle avvik og sjekker ut at disse lukkes av veileder innen to uker. Nav-kontoret holder også på å utarbeide et skjema for faglige avvik.

Funn fra tilsynet

Tilsynsmyndigheten redegjør videre for de funn som bel avdekket gjennom dokumentgjennomgang, intervju med ansatte, ledere og brukere. Vi sendte ut invitasjon til brukerintervju i 11 av sakene. Vi gjennomførte seks intervju i forkant av selve tilsynsbesøket og ett intervju i etterkant.

Funnene sorteres under tilsynets hovedtema: Kartlegging, vurdering og beslutning, og oppfølging. Vi har fått tilsendt vedtakene for det siste året med tilhørende søknader for 28 brukere med barn, totalt 103 vedtak med tilhørende søknader. 11 av disse sakene er i tillegg gjennomgått i saksmappegjennomgang under selve tilsynsbesøket. Vi undersøkte også to andre saker for å se eksempler på hvor kartleggingsskjemaet var brukt. I saksgjennomgangen har vi også lest journalnotater både i det kommunale fagsystemet Velferd og det statlige systemet Modia.

Kartlegging

Ansvar for brukerne er fordelt på fødselsdato, og kartlegging av familien skal gjøres av den som er tildelt ansvaret for brukeren. Veilederne jobber som generalister.

Kontoret har utarbeidet en «Kvalitetshåndbok» som skal ivareta kvalitetssikring av de sosiale tjenester i Nav. Håndboka er kjent av de ansatte, men brukes i varierende grad. Alle ansatte får opplæring i bruk av håndboka. Ved gjennomgang av håndboka finner vi at denne ikke er oppdatert på lovverket og i flere tilfeller inneholder feil. Blant annet var ikke håndboka oppdatert på det som gjelder barnetrygd.

Ved gjennomgang av saksmappene så vi lite dokumentasjon som viser systematisk kartlegging av familiens eller barnas behov. NAV Sørreisa innhenter i hovedsak informasjon knyttet til økonomi og faktiske forhold rundt den konkrete søknaden som foreligger. I den grad det er gjort kartlegging, er det tilknyttet materielle behov det søkes om stønad til, eksempelvis klær, fritidsaktiviteter og barnehage. I de sakene vi har gjennomgått spørres det ikke særskilt om forhold ved barna.

Helhetlig kartlegging av familiens behov finner vi lite av, eksempelvis kartlegging av bosituasjon, dagtilbud, dagligliv, sosiale – og helsemessige forhold, og oppfølging av andre instanser I alle sakene finnes det opplysninger om hvor mange barn som tilhører familien og alder på barna.

Kontoret har nylig utarbeidet et kartleggingsskjema som skal brukes i alle saker som gjelder barnefamilier. Skjemaet inneholder spørsmål om barnets situasjon på det sosiale, psykiske og materielle området. Saksgjennomgangen viser at skjemaet ikke er tatt i bruk i perioden tilsynet har undersøkt. Alle ansatte har hørt om det nye kartleggingsskjemaet, men det er ulik forståelse av når det skal brukes. Ledelsen forteller at skjemaet skal brukes i alle saker og at saken blir sendt tilbake til veileder hvis dette ikke er gjort.

I intervju med brukerne kom det frem at det ble gjort lite kartlegging. Brukerne forteller at hjelpen de fikk varierte ut fra hvem de hadde som veileder. De forteller også at Nav ikke undersøker barnas behov med mindre behovet kommer frem av søknaden.

Nav-kontoret har ikke som praksis å innhente barnas synspunkter, uansett hvor gamle barna er. Det opplyses om at informasjon om barnas behov går gjennom foreldrene.

I intervju med de ansatte bekreftes det at ansatte bruker tolk ved behov. Vurderingen av behovet for tolk er opp til den enkelte veileder.

Vurdering og beslutning

En tilstrekkelig kartlegging er en forutsetning for en konkret og individuell vurdering i vedtakene som fattes etter sosialtjenesteloven. I sakene vi gjennomgikk manglet en tilstrekkelig kartlegging. I mappegjennomgangen var det ikke dokumentert en konkret og en individuell vurdering med hensyn til hvert enkelt barns behov i vedtakene. Vi ser i noen få vedtak at det er gjort konkrete vurderinger. Dette er i tilfeller hvor foreldrene har fremsatt spesielle behov i søknaden. I saksbehandlingen er det heller ikke synliggjort hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov.

Senja kommune bruker i all hovedsak statens veiledende livsoppholdssatser. I tillegg bruker de en korttidssats som er 75 % av statens veiledende satser. I intervju kom det frem ulike oppfatninger om hvor lang denne periode kan være. Noen oppga maks 14 dager, mens noen oppga en måned. I Nav- kontoret sin oversikt over livsoppholdsnormer står det at perioden begrenses til 6 måneder.

Kontoret har en egen nødhjelpssats på 94 kroner per dag for en enslig. Eventuelle brukere med barn innvilges tillegg for hvert barn i tråd med statens veiledende barnetillegg for aktuell alder. I enkeltsaker ser vi at det innvilges nødhjelp til barnefamilier for lengre periode enn etter lovens ordlyd «noen få dager». Vi har også sett at Nav-kontoret har skrevet i vedtak at nødhjelp ikke gis flere ganger på grunn av overforbruk og fordi bruker i utgangspunktet ligger over norm.

Utregningen av hver enkelt sats er gjort ved at man har satt opp forbruksområder som inngår i livsoppholdet som mat og drikke, telefon, transport, klær, helse, fritidsaktiviteter og deretter gjort ei kostnadsfordeling for hver enkel sats. Fordelingen mellom de ulike forbruksområdene er basert på Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) sitt referansebudsjett.

Saksmappegjennomgangen og intervju viser at kontoret konsekvent ikke bruker høyere sats enn statens veiledende. Ansatte opplyser om at det kan være vanskelig å få et vedtak godkjent hvis de har vurdert å gi en høyere sats.

Vi har i flere vedtak hvor det er søkt om spesifikt utstyr til barna, eksempelvis fotballsko, sett at kontoret henviser til Fritidskassa før de eventuelt får økonomisk stønad til det de søker om.

Fritidskassa er et kommunalt lavterskeltilbud som skal sørge for at barn og unge får mulighet til å delta i organiserte fritidsaktiviteter. Barn og unge, foresatte eller idrettslag kan søke om midler. Søknadsprosessen skal være ubyråkratisk, rask og enkel. Gjennom intervju av ansatte er det varierende kunnskap hos de ansatte om hva Fritidskassa dekker og dens saksbehandlingstid.

Brukere har i intervju opplyst om at de har måttet kontakte Fritidskassa først. Noen brukere fortalte at saksbehandlingstida var veldig lang.

I intervju med de ansatte var noen usikre på hva som ligger i begrepet «barnets beste», mens andre mente de la vekt på barnets beste i vurderingene de gjør. Vi har sett i flere vedtak at kontoret nevner begrepet «barnets beste», men lite spor av at det faktisk er gjort en «barnets beste-vurdering».

Senja kommune benytter seg av stordriftsfordel. Det vil si at sosialstønaden reduseres når familien har mange barn. Det legges da til grunn av klær og utstyr kan arves mellom søsken. Videre kan en av grunnene til å benytte stordriftsfordel være at en familie får mer i sosialstønad enn den kan forvente å få gjennom arbeid. I intervju bekreftes det bruk av stordriftsfordel, men det er litt forskjellig oppfatning hos de ansatte av når den skal brukes. Noen nevner etter fjerde barn, mens andre nevner at det er naturlig å bruke det i store barnefamilier med eksempelvis 8 barn. Det blir uttrykt at det ikke er rimelig å få stønad til alle barna siden familien får en mye høyere inntekt enn de ville hatt hvis forelderen/foreldrene jobbet. Videre poengteres det at barna kan arve hverandre, og at familien ikke trenger flere stønader til drivstoff for å kjøre flere av barna til barnehagen, og til internett. Vi har sett i vedtak at stordriftsfordel er benyttet. Det ble ikke foretatt en individuell vurdering av hvordan stordriftsfordelen slo ut i de konkrete tilfellene. I intervju med ledelsen bekreftes det at kontoret benytter seg at stordriftsfordel. Dette kommer også frem i Kvalitetshåndboka.

I intervju sier flere av de ansatte at de holder barnetrygden utenfor, men de bekrefter at de har skrevet hva barnetrygden skal brukes til. Vi ser i mappegjennomgangen at barnetrygden holdes utenfor den økonomiske beregningen, men ikke vurderingen. I flere vedtak vises det til at barnetrygden skal brukes på utstyr og aktiviteter til barna. Vi har sett i vedtak at bruker blir bedt om å bruke av barnetrygden hvis stønaden ikke er nok til å dekke det omsøkte.

Alle ansatte sier de vurderer sakene etter § 19 hvis det er gitt avslag etter § 18. I mappegjennomgangen så vi at dette blir gjort, men vi så også vedtak som manglet en § 19- vurdering. I noen vedtak så vi at det ikke er gjort en konkret og individuell vurdering etter § 19, men at det ble benyttet en standardtekst.

Oppfølging

I vår mappegjennomgang har vi ikke sett at det skrives journalnotat i sakene. Vi har imidlertid sett i vedtak at det er beskrevet at det er gjort en oppfølging eller at det skal gjøres. Dette i form av samtaler, enten på kontoret eller per telefon. De ansatte sier at de i hovedsak snakker med brukerne på kontoret, i noen tilfeller drar de på hjemmebesøk. Hjemmebesøk er aktuelt hvis brukerne ønsker det selv.

Vedtakene inneholder en standardtekst om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17. Det er fattet få vedtak om § 17 i de sakene vi har gjennomgått. Vi fant fire vedtak i vår mappegjennomgang. I intervju fortalte de ansatte at de ga fortløpende råd og veiledning i samtaler med brukerne, alt etter som behovet var. Flere sa de ikke hadde fattet vedtak etter § 17.

Vi ser lite spor av samarbeid med andre tjenester i mappegjennomgangen. Ansatte gir litt forskjellige opplysninger om tverrfaglige samarbeid med andre etater, men flere trekker frem Senter for læring og integrering (SLI) og Flyktningtjenesten. Noen få oppgir at de samarbeider med barnevernet. Gjennom intervju med ansatte sa noen at de tilbyr oppfølgingssamtaler til familiene, samt at de tilbyr seg å være med på møter med andre tjenester om det er ønskelig.

Noen brukere opplyser i intervju om at de ikke har fått informasjon om § 17. Ellers sier flere at de mottar lite oppfølging fra Nav-kontoret. Noen har imidlertid fått tilbud om jevnlige samtaler og har en god relasjon til veilederen sin.

Styring og ledelse

Kontoret har, som nevnt tidligere, laget et kartleggingsskjema for å kartlegge barns behov (under 18 år). Dette skjemaet ble opprettet i juli 2023 og ble laget basert på veilederen fra Helsetilsynet.

Kontoret har ikke tidligere hatt et kartleggingsskjema tilknyttet tilsynets tema. Nav-kontoret har en sjekkliste for ferdigstilling og godkjenning av vedtak om sosialhjelp. I denne står det oppført et kontrollpunkt om opplysninger om barn. Det skal kontrolleres om «særlige forhold som har betydning for behovet for sosialhjelp og/eller andre sosiale tjenester», og «ekstraordinære utgifter, fritidsaktiviteter, osv.». Videre har kontoret en prosedyre for behandling av søknad fra nye brukere, en sjekkliste for besluttere og en huskeliste for vedtak. Det kommer ikke frem noe om barns behov eller barnets beste i noen av disse dokumentene.

Kontoret har en opplæringsplan for nyansatte. Alle ansatte får en innføring i kontorets Kvalitetshåndbok. De nyansatte får en fadder. Alle ansatte som ønsker det, får være med på opplæringen for de nyansatte. Det opplyses i intervju at de ansatte deltar på seminarer i regi av Statsforvalteren og de diskuterer klagesaker som er behandlet av Statsforvalteren. Alle ansatte sier de får den opplæringen de etterspør.

Fagansvarlig og avdelingsledere gjennomgår og godkjenner vedtakene. Nav-leder er involvert i prosessen gjennom informasjon fra avdelingsledere og i noen tilfelle som beslutter selv.

Nav-leder har god kontakt med kommunalsjef som er nærmeste leder. Hun deltar i kommunens ledermøter og er med i partnerskapsmøter.

I egenkontrollskjema ble det skrevet at det er et stort forbedringspotensial i å melde avvik. Dette får vi også bekreftet i intervju. Det er få som har meldt faglige avvik, og flere er usikre på hva faglige avvik er. Kontoret har nettopp satt i gang internkontroll av vedtak i Velferd.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Vi vurderer at Nav Senja-Sørreisa ikke sikrer at sakene er tilstrekkelig opplyst og kartlagt før det fattes vedtak om økonomisk stønad. De gjennomgåtte mappene inneholder få eller ingen opplysninger om barnas situasjon. Vi vil spesielt fremheve at det mangler kartlegging av forhold knyttet til barnas helhetlige situasjon som helse, bolig, omsorgssituasjon, sosialt nettverk, dagligliv og deltakelse på fritidsaktiviteter, utstyr og andre særlige behov barna måtte ha. Det at Nav- kontoret i liten grad etterspør og nedtegner informasjon om barns behov medfører en stor risiko for at familiene ikke tilbys målrettede og individuelt tilpassede tjenester, slik loven krever.

Nav-kontoret har nylig utarbeidet et kartleggingsskjema som alle veiledere skal benytte i saker med barnefamilier. Dette vurderer vi å være en viktig start i jobben for at kontoret skal kunne gjøre vurderinger i tråd med loven. Dette skjemaet var lite tatt i bruk under tilsynsbesøket, men vi fikk se et par saker hvor en veileder hadde brukt skjemaet. Ved hjelp av skjemaet i en av sakene ble det oppdaget at barnefamilien ikke hadde en tv. Etter dette ble barnefamilien innvilget stønad til tv etter søknad om økonomisk støtte til dette. Uten skjemaet ville dette ikke blitt oppdaget.

Vurdering og beslutning

Manglende systematisk kartlegging av barns behov medfører følgefeil i den videre saksbehandlingen og ved vurdering av den enkelte families tjenestebehov. Nav-kontoret vurderer ikke barnas behov konkret og individuelt ved søknad om økonomisk stønad, og Statsforvalteren vurderer at dette ikke er godt nok.

Økonomisk stønad utmåles etter veiledende satser uten at det foretas konkrete og individuelle vurderinger, verken ved behandling av ordinære søknader eller søknader i nødstilfeller. Det vil dermed være fare for at familier og det enkelte barn ikke ytes nødvendig bistand slik loven krever. Nav-kontoret holder barnetrygden utenfor økonomisk beregning, men har imidlertid en praksis i saksbehandlingen hvor de i vurderingen og beslutningen viser til at barnetrygden skal gå til dekning av utgifter til barnet. Vi vurderer at dette ikke er i tråd med lovendringen som kom 1. september 2022.

Når det gjelder nødhjelp vurderes det at det heller ikke her gjøres konkrete og individuelle vurderinger. I flere saker har vi sett at Nav-kontoret innvilger en lav sats til livsopphold utover noen få dager, uten at dette er vurdert og begrunnet. Det fremkommer heller ikke av disse sakene at det er gjort vurderinger av om det er særlige behov hos barna, herunder om de er forsvarlig ivaretatt. Dette vurderer at ikke er i tråd med gjeldende rett.

Ansatte oppgir i intervju at de vurderer saken etter § 19 hvis de har gitt avslag etter § 18. I flere vedtak så vi at dette var tilfelle, men at det var noen vedtak som enten ikke hadde en § 19- vurdering i det hele tatt, eller hvor vurderingen besto av en standardtekst. Det vil da være en risiko for at barnefamiliene ikke får bistand som de har krav på etter loven. Vi vurderer at dette ikke er i tråd med loven.

Når det kommer til kontorets bruk av Fritidskassa, vurderer vi dette til ikke å være i tråd med loven. Når kontoret henviser barnefamiliene dit før de har gjort en konkret og individuell vurdering av om familiene har krav på økonomisk stønad etter §§ 18 og 19, kan det føre til at familiene ikke får det de har krav på.

Samlet sett vurderer vi at Nav-kontoret ikke foretar konkrete og individuelle vurderinger, og dermed ikke kan gjøre forsvarlige beslutninger.

Oppfølging

Målet med individuell oppfølging er å oppnå lovens formål om selvstendighet og selvforsørgelse. Oppfølgingen må ta utgangspunkt i en helhetlig tilnærming, og barnas situasjon og behov er viktige premisser for å lykkes. Som følge av at barnas helhetlige situasjon ikke kartlegges i tilstrekkelig grad, er heller ikke barnas situasjon og behov en del av en evt. oppfølging av familien.

Statsforvalteren understreker igjen kravet om en helhetlig kartlegging av barnas livssituasjon, og at dette gjelder for hvert enkelt barn. Ikke alene for å avdekke utgifter til barna og deres økonomiske behov, men for å identifisere og forebygge risiko- og oppfølgingsfaktorer som kan påvirke barn og unges oppvekstsituasjon og utvikling.

Vi så få vedtak etter § 17. Ansatte opplyste i intervju at de ga fortløpende oppfølging av brukere gjennom samtaler, og vi så spor av at dette hadde i noen vedtak. Ellers så vi lite oppfølging i mappegjennomgangen og lite av tverrfaglig samarbeid. Dette fører til en manglende helhetlig oppfølging av brukerne. Når det ikke fattes vedtak etter § 17 får heller ikke brukerne en klagerett.

Styring og ledelse

For å kvalitetssikre arbeidet har Nav-kontoret fagtimer og godkjenning for vedtak som fattes etter sosialtjenesteloven. Manglende fokus og kjennskap til rutiner på tilsynets tema utgjør imidlertid en risiko for at de ansatte i kontoret ikke har en felles forståelse for hva dette arbeidet innebærer, og det er fare for at kontoret ikke har en lik og omforent praksis.

Kontoret har et system for opplæring av nyansatte som også øvrige ansatte kan delta på. Kontoret har nettopp utarbeidet et kartleggingsskjema og de har startet med internkontroll. Det er bra.

Dette bør suppleres med oppdatering av Kvalitetshåndboka.

Det er ikke klare rutiner for når og hvordan avvik skal følges opp for å sikre forbedring og læring i virksomheten. Mangel på registering og oppfølging av avvik som ikke dreier seg om HMS kan medføre at avvik ikke meldes, og at avvik som skal meldes ikke blir tatt med videre i planlegging og forbedring av tjenesten. Dette vurderes som ikke godt nok. Imidlertid har vi sett at kontoret holder på å utarbeide et skjema/rutine for faglige avvik.

Vi oppfatter at dialogen mellom Nav-leder og kommunalsjef er god. God kontakt mellom Nav-leder og kommuneledelsen er viktig for å sikre at tjenestene i Nav-kontoret er forsvarlige.

Vi vurderer at mangel på kjennskap til og bruk av rutiner, felles praksis og forståelse av arbeidet, øker risikoen for uforsvarlige tjenester. Manglende registrering av avvik er med på å forsterke risikoen for svikt i tjenestene.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av våre undersøkelser, basert på vurderingene i kapittel 4.

• Nav-kontoret ivaretar ikke i tilstrekkelig grad barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler en helhetlig kartlegging av familiens situasjon og behov, og i den forbindelse en kartlegging av det enkelte barn i Mangelfull kartlegging kan medføre at familienes behov og rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og oppfølging ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar ikke konkrete og individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra familier. Dette kan medføre at vanskeligstilte familier ikke får de tjenester som de har behov for. Familiene, og særlig barna, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse.
• Nav-kontoret tilbyr i liten grad oppfølging gjennom systematiske samtaler og samarbeid med andre tjenester og fatter få vedtak etter sosialtjenesteloven § 17, opplysning, råd og veiledning. Dette kan medføre at familien ikke får dekt sine hjelpebehov, og heller ikke får koordinert og helhetlig hjelp fra kommunen.

Dette er lovbrudd på: lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, og kommunelovens § 25-1.

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Dette medfører stor risiko for svikt i tjenesteytingen Svikten kan med dette få store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre i prosessen for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med tiltak som er nødvendige for å endre hvordan søknader om økonomisk stønad behandles og måten denne tjenesten styres på.

Planen sendes til Statsforvalteren innen 23.02.24. Planen skal inneholde følgende:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres for endring av praksis
• Frister for iverksetting av tiltak – med hvem som har ansvar for hva
• Frister for evaluering/justering av tiltakene (etter at tiltakene har virket en periode)
• Hvordan ledelsen vil følge med på å kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Første dialogmøte med Statsforvalteren om oppfølgingen vil avholdes kort tid etter at vi har gjennomgått kommunens plan. Vi vil invitere til dialogmøte i løpet av uke 10. Ytterligere dialogmøter vil avholdes etter avtale med Nav-kontoret.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen også bli bedt om å utføre egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i første dialogmøte. Vedlagt rapporten finner dere skjema for egenkontroll. Skjemaet kan brukes som et hjelpemiddel i planleggingen av forbedringstiltak.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

Med hilsen

(e.f.)
fylkeslege / helse- og sosialdirektør

Marte Skjærvold
seniorrådgiver

 

 

Mottakerliste:

Senja kommune Postboks 602 9306 FINNSNES
NAV Senja og Sørreisa Postboks 601 9306 FINNSNES

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsyn ble sendt 05.06.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Senja-Sørreisa i perioden 19.09-21.09.2023, og ble innledet med et kort informasjonsmøte 29.08.2023. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 22.09.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Oversikt over ansatte som utøver tjenester etter sosialtjenesteloven 2023
• Organisasjonskart Nav Senja-Sørreisa
• Administrativ organisering av virksomheter
• Partnerskapsavtale Nav Senja-Sørreisa
• Nav Senja-Sørreisas virksomhetsplan
• Rådmannens delegeringsreglement
• Virksomhetsplan Nav og sosiale tjenester
• Fagsystemer Nav Senja-Sørreisa
• Rutine for avvik
• Rutiner for mottak av innkommende post som berører sosiale tjenester og bruk av Velferd til journalføring og saksbehandling
• Kvalitetshåndbok for sosiale tjenester
• Kartlegging av barns behov (under arbeid)
• Internkontrollskjema økonomisk stønad (under arbeid)
• Avviksprosedyre på faglige avvik (under arbeid)

Det ble valgt 28 saksmapper etter følgende kriterier:

• Nye familier
• Langtidsmottakere
• Familier med flere enn tre barn
• Personer med samvær
• Brukere som er bidragsytere
• Hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her.

Sju brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten: 

• seniorrådgiver, Marte Skjærvold, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Gunn-Annie Kileng, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• rådgiver, Linn-Charlotte Nordahl, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk