Rapport fra tilsyn med Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker om økonomisk stønad i Sør-Varanger kommune ved Nav Sør-Varanger 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Sør-Varanger kommune og besøkte i den forbindelse Nav Sør-Varanger fra 31.10.2023 til 02.11.2023. Vi undersøkte om Sør-Varanger kommune sørger for at Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familier søker om økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.  

Tilsynet gjennomføres som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.  

Statsforvalterens konklusjon:   

1. Nav-kontoret ivaretar ikke i tilstrekkelig grad barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler en helhetlig kartlegging av familiens situasjon og behov, herunder det enkelte barn i familien. Mangelfull kartlegging kan medføre at behov og rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og oppfølging av søknad om økonomisk stønad.
2. Nav-kontoret foretar ikke konkrete og individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra familier. Dette kan medføre at vanskeligstilte familier ikke får de tjenester de har behov for. Familiene, og særlig barna, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse.
3. Nav-kontoret tilbyr i liten grad systematisk oppfølgingssamtaler og samarbeid med andre tjenester, og fatter ikke vedtak etter lovens § 17, opplysning, råd og veiledning. Dette kan medføre at familier ikke får dekt sine hjelpebehov, og heller ikke får koordinert og helhetlig hjelp fra kommunen.

Dette er brudd på: lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, og kommuneloven § 25-1.  

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.  

1. Tilsynets tema og omfang 

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad. Statsforvalteren har undersøkt om: 

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn gjennomføres som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren fører tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene. Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet. 

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet  

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.  

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.  

• sosialtjenesteloven
• forvaltningsloven
• lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav- loven)
• forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

Formålet med sosialtjenesteloven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, jf. § 1. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. 

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven, og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven. 

Krav til kartlegging 

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor. 

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad. 

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.   

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.  

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket. 

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer. 

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Navkontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.  

Krav til vurdering og beslutning 

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.  

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn. 

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det er beskrevet at barnetrygden skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad. 

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået. 

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.  

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering. Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.   

Krav til oppfølging 

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. I veilederen til § 17 heter det at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging. 

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. 

Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.   

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester. 

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad. 

Krav til styring og ledelse 

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker. 

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig. 

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget  

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravet til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.  

Sør-Varanger kommune   

Sør-Varanger kommune er den østligste kommunen i Norge og grenser til Russland i øst. Kommunen er en del av Finnmark fylke. Kommunen har 9928 innbyggere i 2023 (SSB) hvorav 3500 bor i Kirkenes. Andel sosialhjelpstilfeller i Sør-Varanger kommune i 2022 var 1,8 prosent. Andel barn i familier som mottok sosialhjelp i 2022 var 5,1 prosent. Til sammenlikning var andelen sosialhjelpstilfeller på landsbasis 2,5 prosent, og andel barn i familier som mottok sosialhjelp var 6,2 prosent.  

Intern organisering   

Kommunedirektøren er kommunens øverste administrative leder. Nav Sør-Varanger er organisert under kommunalsjef for helse, omsorg og velferd, som inngår i kommunens ledelse. Nav-kontoret har en egen leder, som tidligere var med i nettverk for enhetsledere innenfor helse, omsorg og velferd. Nav-leder har imidlertid bedt om å få fratre fra nettverket. Nav-leder har møte med kommunalsjef og kommunedirektør fire ganger i året.  

I tillegg til Nav-leder har kontoret en avdelingsleder for avdelingen Helse, Arbeid og Veiledning, som har fagansvar for de fire ulike teamene. De fire teamene er service- og veiledningsteamet, arbeid- og helseteamet, ungdomsteamet og jobbspesialistteamet. Kontoret har nylig opprettet et lite team på to veiledere som skal jobbe med forsterket oppfølging på tvers av øvrige teamene i kontoret. Den ene veilederen skal jobbe konkret med oppfølging av lavinntektsfamilier. Oppgaver etter sosialtjenesteloven er fordelt etter alder til brukerne (over og under 30 år). Veilederne som jobber med brukergruppen under 30 år jobber som generalister. Det vil si at veilederne som jobber med denne gruppen har ansvar for alle fagområdene, både sosiale tjenester og arbeidsrettet oppfølging.  

Ansvar for brukerne er fordelt på fødselsdato, og kartlegging av familien skal gjøres av den som er tildelt ansvaret for brukeren. De fleste søknadene om økonomisk stønad mottas digitalt.   For de som jobber med sosiale tjenester har Nav-kontoret postmøter fire dager i uken, og fagmøte en dag i uken. I disse møtene kan saksbehandlerne drøfte problemstillinger og saker innenfor dette fagfeltet. Nav-leder eller avdelingsleder forsøker å delta på disse møtene. Fagansvarlig har ansvar for postmøtene. Kontoret gjennomfører også fagdager noen ganger i året med ulike temaer. Barneperspektivet har blant annet vært tema på en fagdag.  

Nav-kontoret har flere ulike rutiner. Blant annet huskeliste for sosialhjelpsvedtak i Velferd, rutine for nødhjelp, sosiallån, økonomisk sosialhjelp, NB-punkter til saksbehandlingen, og rutine for overføringer av saker til forsterket oppfølging. Kontoret har en egen opplæringsplan for nyansatte. Andre opplæringsaktiviteter vi fikk informasjon om var bruk av kollegaveiledning, og fagdager med ulike temaer.  

Nav-kontoret har to avvikssystem, et statlig og et kommunalt. De ansatte bruker kun det statlige systemet. De ansatte ved Nav-kontoret har ikke tilgang til det kommunale avvikssystemet Compilo. Vi har fått informasjon om at dette skyldes at Compilo ikke fungerer på de statlige Nav Pc-ene. 

Funn fra tilsynet  

Tilsynsmyndigheten redegjør videre for funn som ble avdekket gjennom dokumentgjennomgang, intervju med ansatte, ledere og brukere. Vi sendte ut invitasjon til intervju til 13 brukere. Vi gjennomførte syv brukerintervju i forkant av selve tilsynsbesøket.  

Funnene sorteres under tilsynets hovedtema; kartlegging, vurdering og beslutning, og oppfølging. Vi har fått tilsendt de fire siste vedtakene med tilhørende søknader for 24 brukere med barn. Samlet har vi gjennomgått 69 vedtak. Vi fikk tilsendt brukermapper med vedtak til brukere som ikke hadde barn. Disse er ikke tatt med i gjennomgangen. Vi gjennomgikk flere av saksmappene under selve tilsynsbesøket. I saksgjennomgangen har vi sett etter journalnotater fra dialog med brukerne både i det kommunale systemet Velferd og det statlige systemet Arena. Vi har også sett særskilt på noen journalnotat hvor Nav-kontorets kartleggingsskjema for barnefamilier var brukt.   

Kartlegging  

Nav-kontoret har utarbeidet et kartleggingsskjema som skal brukes i alle saker hvor det er barnefamilier. Ledelsen var tydelig på at dette skjemaet skulle brukes av alle veilederne, og i alle samtaler med barnefamilier. Alle ansatte var kjent med skjemaet, men gjennom intervju fikk vi informasjon om at det var ulik forståelse av når og hvordan det skulle brukes. Saksgjennomgangen viste at skjemaet ble brukt i liten og ulik grad av veilederne. Noen veiledere fortalte at de ikke kartla bruker eller barnas behov dersom hjelpebehovet var vurdert som kortvarig. 

Kontoret innhenter opplysninger om barna via foreldrene. Gjennom intervju fikk vi informasjon om at de i noen tilfeller hadde snakket med barna selv, men hovedregelen var at informasjon om barna ble gitt av foreldrene.  

I mappegjennomgang så vi at Nav-kontoret hadde mange samtaler med brukerne og at disse samtalene journalføres. Brukerne var som oftest inne til samtale med veileder på Nav-kontoret. I journalnotatene så vi flere spor av kartlegging og samtaler om barna, men ikke en systematisk kartlegging av hvert enkelt barns behov. Det var noen saker hvor hvert enkelt barns behov var kartlagt, og dette gjaldt spesielt i sakene hvor kartleggingsskjemaet var benyttet. I flertallet av sakene var hovedfokuset for kartleggingen på barnas materielle behov, eksempelvis klær og fritidsaktiviteter.  

Gjennom intervju med ansatte ble det sagt at det forventes at bruker selv på eget initiativ deler nødvendig informasjon om hvert enkelt barns behov, som kan ha betydning for utmålingen av stønad fra Nav-kontoret.   

I brukerintervju ble det fortalt at noen veiledere spurte konkret om barna, mens andre ikke gjorde det. Flere brukere fortalte at hjelpen de fikk varierte ut fra hvem de hadde som veileder. Noen brukere var fornøyd med hjelpen de fikk fra Nav-kontoret, andre var mindre fornøyd.   

De ansatte fortalte at tolk ble benyttet ved behov. Det er opp til den enkelte veileder, i samarbeid med bruker, å vurdere behovet for tolk.  

Vurdering og beslutning  

En tilstrekkelig kartlegging er en forutsetning for en konkret og individuell vurdering i vedtakene som fattes etter sosialtjenesteloven. I sakene vi gjennomgikk manglet det en helhetlig kartlegging av familien og barnas situasjon. I vedtakene kom det heller ikke frem at Nav-kontoret hadde gjort en tilstrekkelig konkret og individuell vurdering med hensyn til hvert enkelt barns behov. Vi så i noen saker at det var gjort en konkret og individuell vurdering, samt et eget avsnitt som het «barneperspektivet». Vi så få saker hvor det var gjort en vurdering av barnets beste ut fra situasjon og behov.  

Sør-Varanger kommune bruker i all hovedsak statens veiledende satser for livsopphold. I tillegg har kommunen egne kommunale satser. Disse satsene er lavere enn statens veiledende satser. Gjennom intervju fikk vi informasjon om at satsene var vedtatt i Sør-Varanger kommunestyre for flere år siden, men at det i ettertid er vedtatt at kommunen skal bruke statens veiledende satser for livsopphold. I mappegjennomgang så vi flere saker hvor det ble referert til kommunale satser som var lavere enn statens veiledende satser. Gjennom intervju og mappegjennomgang ble vi gjort kjent med at kontoret i saksbehandlingen ikke utmåler stønad utover statens veiledende satser. Vi så få konkrete og individuelle vurderinger ved bruk av satser for livsopphold.  

Som nevnt tidligere har kontoret flere ulike rutiner. Gjennom intervju fikk vi informasjon om at det var varierende bruk av disse. Noen veiledere fortalte at de var kjent med rutinene, men brukte de ikke systematisk i sitt arbeid. Andre syntes det var utfordrende å bruke rutinene på grunn av at de sjeldent ble oppdatert.  

Vi så eksempler i vedtak hvor familier fikk innvilget utgifter av hensyn til barnets beste. For eksempel ble statens veiledende sats for livsopphold benyttet i vedtak om nødhjelp av hensyn til barnets beste, og i et annet vedtak fikk familien innvilget dekning av strømutgifter av hensyn til barnets beste.   

I enkeltsaker så vi at det ble innvilget nødhjelp til barnefamilier for en lengre periode enn «noen få dager» slik loven sier.   

Nav Sør-Varanger bruker stordriftsfordel i saksbehandlingen. Det vil si at sosialstønaden reduseres når familien har mange barn. Det legges da til grunn at klær og utstyr kan arves mellom søsken. Videre kan en av grunnene til å benytte stordriftsfordel være at en familie får mer i sosialstønad enn den kan forvente å få gjennom arbeidsgivende inntekt. I intervju bekreftet ansatte bruk av stordriftsfordel, men det var ulik oppfatning hos de ansatte om og når det brukes. Noen få veiledere mente at kontoret ikke brukte stordriftsfordel lengre. Andre mente at det forelå stordriftsfordel etter tredje barn, mens noen mente det forelå etter fjerde barn. Vi har sett i vedtak at stordriftsfordel har vært benyttet. Vi så imidlertid ikke at det ble gjort konkrete og individuelle vurderinger av den enkeltes families og barnas behov ved utmålingen av stønad i disse tilfellene. I intervju med ledelsen ble det bekreftet at kontoret benytter stordriftsfordel.  

I intervju sier flere av de ansatte at de holder barnetrygden utenfor, men de bekrefter at de har skrevet hva barnetrygden skal eller kan brukes til. Vi ser i vedtakene at barnetrygden holdes utenfor økonomisk beregning, men tas med i vurdering av stønadsbehov. I flere vedtak vises det til at barnetrygden skal brukes til utstyr og aktivitet til barna, samt boutgifter og andre øvrige utgifter ved behov. Dette bekreftes av leder ved kontoret.  

Gjennom intervju fikk vi informasjon om at de ansatte alltid vurderer sosialtjenestelovens § 19, ved avslag etter § 18. Ansatte hadde imidlertid ulik oppfatning av i hvilke tilfeller man kan innvilge etter § 19. Flere viste til tilfeller hvor det var innvilget stønad etter § 19 fordi bruker i utgangspunktet ble vurdert til å være økonomisk selvhjulpen. I noen vedtak så vi at det ikke var gjort en konkret og individuell vurdering etter § 19, men at det ble benyttet standardtekst.  

Oppfølging  

I mappegjennomgang har vi sett at Nav-kontoret journalfører samtaler med brukerne. Gjennom intervju fikk vi informasjon om at brukerne hovedsakelig er til samtaler på Nav-kontoret. I noen tilfeller har de ansatte dratt på hjemmebesøk dersom dette var aktuelt for bruker. Mandager mellom kl. 09.00-12.00 er ansatte fra Nav i kontorlokalene hvor introduksjonsprogrammet og norskkurs arrangeres. I intervju fikk vi informasjon om at veiledere tilbyr oppfølgingssamtaler til familiene, samt at de er med på møter med andre tjenester ved behov eller at bruker ønsker dette.  Flere trakk imidlertid fram et ønske om i større grad å jobbe med oppfølging av brukerne, ikke bare med utbetaling av stønad. 

I intervju fikk vi ulik informasjon om samarbeidet kontoret har med andre tjenester i kommunen. Noen mente det var et godt samarbeid med barnevernstjenesten, men derimot utforende å samarbeide med rus- og psykiatritjenesten. Andre mente det var et godt samarbeid med rus- og psykiatritjenesten, men krevende å samarbeide med barnevernet. Kontoret har også et samarbeid med flyktningetjenesten.  

Vi har ikke sett vedtak om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter lovens § 17. Vi har imidlertid sett spor av råd og veiledning i vedtakene. De ansatte bekreftet i intervju at ble det fattet få eller ingen vedtak etter § 17. Flere veiledere fortalte at tjenesten ble gitt muntlig til brukerne. Ved gjeldsrådgivning ble det heller ikke fattet vedtak om tjenesten i alle sakene.  

Vi ser lite spor i sakene av samarbeid med andre tjenester enn flyktningetjenesten. Vi fikk informasjon gjennom intervju om at veilederne har samarbeid med andre tjenester i enkeltsaker. Vi oppfatter ikke at det foreligger systematisk samarbeid med andre tjenester. Vi har ikke sett eller fått informasjon om at Nav-kontoret har skriftlige samarbeidsavtaler med andre tjenester i kommunen.  

Samtlige brukere som vi intervjuet har ikke kjennskap til, eller fått informasjon om tjenesten opplysning, råd og veiledning. Noen brukere nevnte at de hadde god kontakt med sin veileder og hadde jevnlig oppfølgingssamtaler.  

Styring og ledelse  

Vedtak godkjennes av leder og avdelingsleder. Tidligere godkjente også fagansvarlig vedtak. Gjennom intervju ble det fortalt at ledelsen oppfattet at de behandlet saker likt, og at de har en sjekkliste for godkjenning av vedtak. Det var imidlertid uklart for oss om denne brukes systematisk ved hver godkjenning.  

Vi har sett at Nav-kontoret har egen opplæringsplan for nyansatte, bruker kollegaveiledning og arrangerer fagdager med ulike temaer for opplæring.  

Kontoret har utarbeidet et skjema for internkontroll, men dette har vært brukt minimalt. Nav-leder informerte om at dette kun var brukt to ganger gjennom hennes tid som leder. Hun startet som Navleder desember 2017. Ledelsen har imidlertid jevnlige porteføljesamtaler med de ansatte.  

Det var ikke meldt noen faglige avvik i det kommunale avvikssystemet, og leder fortalte at Navkontoret kun bruker det statlige avvikssystemet. Veilederne informerte gjennom intervju at de melder faglige avvik til sin leder, og ikke gjennom et avvikssystem. Nav-leder fortalte at det var meldt inn få faglige avvik, men at hun følger opp avvik som meldes til henne.  

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag  

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.  

Kartlegging  

Vi vurderer at Nav Sør-Varanger ikke sørger for at sakene er tilstrekkelig opplyst og kartlagt før det fattes vedtak om økonomisk stønad til familier. De gjennomgåtte mappene inneholder få opplysninger om barnas helhetlige situasjon. Vi vil spesielt fremheve at det mangler kartlegging av forhold knyttet til hvert enkelt barns helhetlige situasjon som helse, bolig, omsorgssituasjon, sosialt nettverk, dagligliv og deltakelse på fritidsaktiviteter, utstyr og andre særlige behov barna måtte ha. At Nav-kontoret i liten grad systematisk etterspør og kartlegger barnas situasjon medfører stor risiko for at barna ikke tilbys målrettede og individuelt tilpasset tjenester, slik loven krever. Vi så imidlertid noen få journalnotat hvor det var foretatt en god og helhetlig kartlegging av hvert enkelt barn.  

Vurdering og beslutning  

Manglende systematisk kartlegging av barns behov medfører følgefeil i den videre saksbehandlingen, og ved vurdering av den enkelte families tjenestebehov. Vi kan ikke se at Nav SørVaranger vurderer barnas behov konkret og individuelt ved søknad om økonomisk stønad. Vi kan heller ikke se at det gjøres konkrete vurderinger, i hver enkelt sak, om hva som er til barnets beste sett opp mot andre hensyn i sakene. Manglene i saksbehandlingen fanges heller ikke opp i tilstrekkelig grad gjennom godkjenning av vedtakene.   

Økonomisk stønad utmåles etter veiledende satser uten at det foretas konkrete og individuelle vurderinger, verken ved behandling av ordinære søknader eller søknader i nødstilfeller. Det vil dermed være en risiko for at familier og det enkelte barn ikke ytes nødvendig hjelp slik loven krever. Selv om vi så at det i enkelte saker ble innvilget stønad til barn, kunne vi ikke se at det ble gjort konkrete og individuelle vurderinger av hvert enkelt barns behov.  

Nav-kontoret holder barnetrygden utenfor økonomisk beregning, men har imidlertid en praksis i saksbehandlingen hvor de i vurderingen og beslutningen viser til konkrete ting som barnetrygden skal gå til dekning av. Praksis er dermed ikke i tråd med lovendringen som kom 1. september 2022 og vurderes ikke som god nok.  

Gjennom intervju ble det fortalt at de ansatte alltid gjør en konkret og individuell vurdering etter § 19, dersom søknaden blir avslått etter § 18. Vi har sett saker hvor dette er tilfelle, men også saker hvor det ikke er foretatt konkrete og individuelle vurderinger etter § 19. Det vil da være en risiko for at barnefamiliene ikke får den hjelpen de har krav på. Vi vurderer at dette ikke er i tråd med loven.  

Samlet sett vurderer vi at Nav-kontoret ikke gjør konkrete og individuelle vurderinger i behandlingen av søknader.  

Oppfølging  

Målet med individuell oppfølging er å oppnå lovens formål om selvstendighet og selvforsørgelse. Oppfølgingen må ta utgangspunkt i en helhetlig tilnærming, og barnas situasjon og behov er viktige premisser for å lykkes. Som følge av at barnas helhetlige situasjon ikke kartlegges i tilstrekkelig grad er heller ikke barnas situasjon og behov en del av en evt. oppfølging av familien.  

Statsforvalteren understreker igjen kravet om en helhetlig kartlegging av barnas livssituasjon, og at dette gjelder for hvert enkelt barn. Dette for å kunne identifisere og forebygge risiko- og oppfølgingsfaktorer som kan påvirke barn og unges oppvekstsituasjon og utvikling. 

Vi fant lite dokumentasjon på oppfølging og tverrfaglig samarbeid. Oppmøte en dag i uka der norskdeltakerne er, kan være et godt tiltak for oppfølging av denne gruppen. Det vurderes likevel ikke som godt nok.  

Gjennom tilsynet så vi ingen vedtak etter lovens § 17. Når det ikke fattes vedtak, får heller ikke brukerne en klagerett. En samlet vurdering av opplysningene innhentet under tilsynet tilsier at Nav Sør-Varanger ikke har en helhetlig oppfølging av brukerne. 

Styring og ledelse  

For å kvalitetssikre arbeidet har Nav-kontoret postmøter, fagmøter og godkjenningssløyfer for vedtak som fattes etter sosialtjenesteloven. Kontoret har satt kollegaveiledning i grupper og opplæring i system. Det er gjennomført opplæring for hele kontoret om tilsynets tema, gjennom blant annet fagdager. Kontoret har også en egen opplæringsplan for nyansatte. Vi vurderer at Navkontoret har et godt system for opplæring av nyansatte og øvrige ansatte ved kontoret.  

Kontoret har utarbeidet rutiner for å sikre en felles praksis i sakene. Det er varierende bruk av rutinene blant de ansatte, og dette medfører en risiko for at de ansatte ikke har en lik og omforent praksis i saksbehandlingen.  

Vi vurderer at mangel på felles praksis og forståelse av arbeidet øker risikoen for uforsvarlige tjenester.  

Kontoret har utarbeidet skjema for egenkontroll som en del av internkontrollen. Manglende gjennomføring av stikkprøvekontroller over tid har gjort at svikt i tjenestene heller ikke er avdekket gjennom internkontroll. Vi vurderer at Nav-kontoret ikke har en systematikk når det kommer til melding av faglige avvik, og vi kan ikke se at avvik og håndtering av disse blir brukt for å forbedre og skape læring i kontoret.  

5. Statsforvalterens konklusjon 

Her presenterer vi konklusjonen av våre undersøkelser, basert på vurderingene i kapittel 4.  

1. Nav-kontoret ivaretar ikke i tilstrekkelig grad barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler en helhetlig kartlegging av familiens situasjon og behov, herunder det enkelte barn i familien. Mangelfull kartlegging kan medføre at behov og rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og oppfølging ved søknad om økonomisk stønad.
2. Nav-kontoret foretar ikke konkrete og individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra familier. Dette kan medføre at vanskeligstilte familier ikke får de tjenester som de har behov for. Familiene, og særlig barna, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse.
3. Nav-kontoret tilbyr i liten grad systematisk oppfølgingssamtaler og samarbeid med andre tjenester, og fatter ikke vedtak etter lovens § 17, opplysning, råd og veiledning. Dette kan medføre at familier ikke får dekt sine hjelpebehov, og heller ikke får koordinert og helhetlig hjelp fra kommunen.

Dette er brudd på: lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, og kommunelovens § 25-1.  

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for det enkelte barn i den enkelte familie.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre i prosessen for å rette påpekte lovbrudd. 

Vi ber kommunen utarbeide en plan med tiltak som er nødvendige for å endre hvordan søknader om økonomisk stønad behandles og måten denne tjenesten styres på. 

Planen sendes til Statsforvalteren innen 22.04.2024.  

Planen skal inneholde følgende: 

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres for endring av praksis
• Frister for iverksetting av tiltak – med hvem som har ansvar for hva
• Frister for evaluering/justering av tiltakene (etter at tiltakene har virket en periode)
• Hvordan ledelsen vil følge med på, og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Første dialogmøte med Statsforvalteren om oppfølging, vil avholdes kort tid etter at vi har gjennomgått kommunens plan. Vi vil invitere til dialogmøte i løpet av uke 17. Ytterligere dialogmøter vil avholdes etter avtale med Nav-kontoret. 

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunktet for gjennomføring av egenkontrollen avtales i første dialogmøte. Vedlagt rapporten finner dere skjema for egenkontroll. Skjemaet kan brukes som et hjelpemiddel i planleggingen av forbedringstiltak.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no   

              

Med hilsen                                                                                    

Anne Grethe Olsen (e.f.)
fylkeslege / helse- og sosialdirektør

Linn-Charlotte Nordahl
rådgiver

 

Anita Wahl Nilsen
Seksjonsleder

 

     

Dokumentet er elektronisk godkjent

 

Kopi til: NAV SØR-VARANGER  Postboks 406 9915 KIRKENES                                                                   

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet  

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.  

Varsel om tilsyn ble sendt 14.08.2023.  

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Sør-Varanger i perioden 31.10.23 til 02.11.23, og ble innledet med et kort informasjonsmøte 12.10.23. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 3.11.23.  

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:  

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Organisasjonskart Nav Sør-Varanger
• Årsrapport 2022 Nav Sør-Varanger
• Kartlegging av barneperspektivet
• Opplæringsplan nytilsatt august 2023
• Huskeliste sosialhjelpsvedtak Velferd
• Rutine nødhjelp
• Rutiner for sosiallån
• Rutiner økonomisk sosialhjelp
• Momenter til saksbehandling – økonomisk stønad
• Lokal handlingsplan 2023 – Sør-Varanger
• Barneperspektivet i vedtak
• Internkontrollskjema sosialstønad 2023
• Rutine for overføring av brukersaker til forsterket oppfølging - Risikoskjema 2023

Det ble valgt 24 saksmapper etter følgende kriterier:  

• Nye familier
• Langtidsmottakere
• Familier med flere enn tre barn
• Personer med samvær
• Brukere som er bidragsytere
• Hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.  

Ikke publisert her.

Syv brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.  

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten: 

• Rådgiver, Linn-Charlotte Nordahl, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisjonsleder
• Seniorrådgiver, Gunn-Annie Kileng, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• Seniorrådgiver, Marte Skjærvold, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk