Rapport - tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap Alta kommune 2024

Statsforvalteren i Troms og Finnmark viser til gjennomført tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Alta kommune 21. mars 2024.

Vedlagt følger Statsforvalterens endelige rapport fra tilsynet. Kommunen har hatt anledning til å kommentere på innholdet i rapporten.

Plan for oppfølging av tilsynet skal oversendes Statsforvalteren senest innen 2. juli 2024. Det bemerkes at det ikke er et krav at tiltak skal lukkes innen denne fristen, men en plan for hvordan og når avvik skal lukkes.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet. Eventuelle spørsmål kan rettes til Sverre Hanssen, tilsynsleder, e-post: sverre.hanssen@statsforvalteren.no eller telefon 77 64 21 29.

Med hilsen

Kjersti Kristiansen (e.f.)
Assisterende beredskapsdirektør

Sverre Hanssen
Seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Bakgrunn for tilsynet

Hensikten med tilsynet var å kontrollere kommunens arbeid med og etterlevelse av bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt fastsatt i:

• Lov av juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) §§ 14 og 15.
• Forskrift om kommunal beredskapsplikt av august 2011.

I tillegg til ekstra søkelys på kommunal helseberedskap og de krav som følger i:

• Lov juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap
• Forskrift    juli   2001   nr.    881   om   krav    til    beredskapsplanlegging    og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid
• Forskrift april 2003 nr. 486 om miljørettet helsevern
• Lov august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer
• Lov juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov 15. desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester
• Forskrift 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven § 29 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10, samt helsetilsynsloven § 4 andre ledd.

Informasjon om tilsynet

Skriftlig varsel om tilsyn datert	4. desember 2023
Dato for tilsyn	21. mars 2024
Tilsynets varighet	En dag
Dato for forrige tilsyn med kommunen	August 2019
Type tilsyn	Systemrevisjon
Tema for tilsyn	Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap

Deltakere fra kommunen

Ikke publisert her.

Fra Statsforvalteren i Troms og Finnmark deltok Sverre Hanssen, Lena Nordås og Elin Gunnarsdottir Larne.

Hovedinntrykk

Statsforvalteren i Troms og Finnmark gjennomførte 21. mars 2024 tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Alta kommune. Totalt er det identifisert 6 avvik fra lov- og forskriftskrav til kommunal beredskap og helseberedskap.

Kommunal beredskapsplikt

Kommunen har siden forrige tilsyn i 2019 måtte håndtere pandemi og flere alvorlige hendelser og ulykker. I denne tiden har de bevist at de evner å håndtere uønskede hendelser og ekstrabelastninger over tid. Dette i tillegg til gode systemer for øvelser og evalueringer har bidratt til mye god kompetanse i kommunens ledelse innen samfunnssikkerhet og beredskap. Kommunen har også et velfungerende beredskapsråd med eksterne beredskapsaktører som møtes jevnlig.

Beredskapsplanverket til kommunen er i all hovedsak oppdatert. Grunnlaget til beredskapsplanene i Helhetlig ROS er derimot utdatert og må revideres. Det er flere relevante uønskede hendelser som bør inngå i ny versjon av Helhetlig ROS.

Tilsynet har derimot vist at kommunen gjør seg sårbar ved å ikke ha gode rutiner for opplæring. Utskiftinger i ledelsen vil kunne gjøre at viktig taus kunnskap går tapt.

Fremover blir det viktig å forankre samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet både i kommuneplan, beredskapsplanen og sektorplaner, og sørge for at disse blir oppdatert i tråd med ny Helhetlig ROS når den foreligger.

Helseberedskap

Kommunens ansvar for helseberedskap må ses i sammenheng med kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Helseberedskapen skal være basert på samme ansvars- og ledelsesprinsipper som for de ordinære tjenestene.

Kommunens helse- og omsorgstjeneste skal kunne gi befolkningen nødvendige tjenester ved hendelser som truer virksomhetens drift eller setter krav til økt kapasitet i tjenesteytelsen. Avhengig av krisens art og omfang, kan det bli behov for å legge om eller utvide drift ved kommunens legevakt/skademottak, sykehjem, hjemmebaserte tjenester og barne- og avlastningsboliger, omstille kommunens fastleger, etablere evakuerings- og pårørendesenter, etablere tilbud om psykososial krisehjelp og avlaste sykehus med å motta pasienter mm.

I tillegg omfatter kommunens helseberedskap ansvar for smittevern etter smittevernloven og for miljørettet helsevern etter folkehelseloven. Kommunens ansvar for helseberedskap omfatter også områder som ikke ligger til statsforvalteren å føre tilsyn med.

Statsforvalterens hovedinntrykk når det gjelder helseberedskap i Alta kommune, er at kommunen har et etterslep på oppdatering av ROS-analyser og planverk. Gjeldende planverk framstår utdatert, noe som antas å påvirkere hvor relevant planverket vil være når en uønsket hendelse oppstår. Kommunen har igangsatt arbeidet med ROS-analyse på helse- og sosialområdet og opplyser å ha lagt en plan for det videre arbeid.

For helseberedskapen følger det av forskrift om krav til beredskapsplanlegging at avdekket risiko og sårbarhet skal reduseres gjennom forebyggende og skadeavvergende tiltak. For at ROS-analysene skal ha praktisk nytte, må kommunen ta stilling til hvilke tiltak som kommunen skal prioritere og forberede for å sette kommunen i stand til å håndtere slike hendelser. Det er et krav om at helseberedskapsplaner skal sikre tilstrekkelig produksjon av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet.

Alta kommunes plan for helsemessig og sosial beredskap er fra 2012/2013. Det framgår ikke at planen har vært godkjent av kommunestyret. Det er påbegynt eller gjort en enkel revisjon av planen i 2019. Kommunens plan for helsemessig og sosial beredskap framstår utdatert og bygger ikke på en oppdatert risiko- og sårbarhetsanalyse.

Smittevernplanen er fra 2003 og pandemiplanen er fra 2009. Kommunen har evaluert krisehåndteringen under koronapandemien og har selv konkludert med at evalueringen bør være et godt grunnlag for revidering av pandemi- og smittevernplan.

Kommunes rutine for psykososialt kriseteam er oppdatert i januar 2024.

Det gjennomføres månedlige øvelser på Alta legevakt. Det er også positivt at ansatte på legevakta deltok i en stor øvelse sammen med lokalt helsevesen, Forsvaret og Helse Vest i mars 2024 og slik fikk øvd på samhandling om mange kritisk skadde pasienter. Alle Finnmarkskommuner som har etablert vandrende blodbank ble aktivert under øvelsen.

Resultater fra tilsynet

Definisjon av avvik

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven og i forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal helseberedskap i helseberedskapsloven, forskrift om krav til beredskapsplanlegging, folkehelseloven, forskrift om miljørettet helsevern, smittevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Avvik 1: Overordnet beredskapsplan er ikke oppdatert

Avvik hjemmel:

Sivilbeskyttelsesloven §15 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt §6 (2) og §4c

Beskrivelse:

Sivilbeskyttelsesloven §15 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt §6 (2) stiller krav om at kommunens beredskapsplan skal være oppdatert og revideres minst en gang hvert år. Av planen skal det også komme frem når den sist var oppdatert og hvem som er ansvarlig for oppdatering.

Utfyllende kommentarer:

Overordnet beredskapsplan er oppdatert siste år, og det meste av tilhørende planverk er av nyere dato. Det er et krav at kommunen skal ha oversikter over ressurser som kommunen kan disponere ved uønskede hendelser. Ressursoversikten vedlagt Overordnet beredskapsplan er fra 2018 og må oppdateres i takt med Overordnet beredskapsplan.

Avvik 2: Helhetlig Risiko- og sårbarhetsanalyse ikke oppdatert

Avvik hjemmel:

Sivilbeskyttelsesloven §14 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt §6

Beskrivelse:

Kommunens helhetlige ROS-analyse er ikke oppdatert i tråd med kravene i Sivilbeskyttelsesloven §14 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt §6 (1). De stiller krav om at kommunens beredskapsplan skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner, og ellers ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet.

Utfyllende kommentarer:

Siste versjon av Alta kommunes helhetlige ROS-analyse er fra 2017. Den skal oppdateres minimum hvert 4. år, og ellers ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet. Siden 2017 har kommunen håndtert flere større hendelser, som f.eks. Covid-19 pandemien og følger av krigen i Ukraina. Kunnskapen herfra bør innarbeides i den helhetlige ROS-analysen.

Avvik 3: Mangler i system for opplæring

Avvik hjemmel:

Forskrift om kommunal beredskapsplikt §7 (2) og §9

Beskrivelse:

Forskriftens §7 (2) stiller krav til at kommunen har et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

Forskriftens § 9 stiller krav til at kommunen skal kunne dokumentere skriftlig at forskriftens krav er oppfylt.

Utfyllende kommentarer:

Statsforvalteren presiserer at dette avviket ikke handler om at vi mener Alta kommune ikke gir sine ansatte opplæring i samfunnssikkerhet og beredskap. Dette avviket handler først og fremst om behovet for et system for opplæring. Hvilke roller trenger opplæring, hva skal den inneholde og hvordan sikrer man at dette blir gjennomført? Kommunens system for opplæring om kommunal beredskapsplikt bør sees i sammenheng med deres helhetlige og systematiske samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid.

Avvik 4: Smittevernplan er utdatert

Avvik hjemmel:

Smittevernloven §7-2

Beskrivelse:

Kommunen har en smittevernplan fra 2003 som vurderes å være utdatert. Planen må oppdateres og bør deretter revideres etter en oppsatt plan.

Utfyllende kommentarer:

Kommunen ved kommuneoverlegen har ansvar for at det utarbeides en smittevernplan som også omfatter plan for beredskap med tiltak. I kommuner med flere kommuneoverleger skal kommunen utpeke en av legene til å utføre oppgaver etter smittevernloven. Det bør også utpekes en stedfortreder.

Avvik 5: Risiko- og sårbarhetsanalyse helseberedskap er utdatert

Avvik hjemmel:

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging §3

Beskrivelse:

Kommunen har igangsatt et arbeid med ROS-analyse på helse- og sosialområdet.

Utfyllende kommentarer:

Kommunen er analyseområde både for analyser innen helseberedskap og kommunal beredskapsplikt. For helseberedskapen er det spesielt kommunens plikt til å kunne yte nødvendig helsehjelp i kriser, ved katastrofer og i krig som skal være i fokus. Dermed er resultater fra ROS for helseberedskapen en viktig informasjonskilde for helhetlig ROS, og helhetlig ROS er en viktig informasjonskilde for ROS for helseberedskapen. Som eksempel kan en analysert uønsket hendelse i helhetlig ROS, også vurderes i ROS for helseberedskapen, herunder vurdere sårbarheten, konsekvenser og mulige tiltak for den samme hendelsen i helse- og omsorgstjenesten.

Avvik 6: Utdatert Beredskapsplan for Helse og sosialtjenesten

Avvikshjemmel:

Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) §2-2

Beskrivelse:

Det foreligger en Beredskapsplan for helse- og sosialtjenesten for kommunen fra 2012/2013. Kommunen har påbegynt en revisjon av planen i 2019.

Utfyllende kommentarer:

Helseberedskapsloven §2-2 viser til at kommuner plikter å utarbeide en beredskapsplan for de helse- og omsorgstjenester eller sosialtjenester de skal sørge for et tilbud av eller er ansvarlige for.

Anbefalinger

Anbefalinger er funn som Statsforvalteren mener det er grunn til å påpeke for å sikre forbedring i kommunens etterlevelse av kommunal beredskapsplikt, men som ikke omfattes av definisjonen av avvik. Disse punktene er:

• at mål, strategier og prioriteringer innen samfunnssikkerhet og beredskap vurderes innlemmet i arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel.
• at kommunen jobber videre med system for oppfølging og koordinering av samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorer.
• at Atomberedskapsplan blir oppdatert i tråd med oppdatert
• At pandemiplanen fra 2009 blir oppdatert, og at kommunen i den sammenhengen tar inn erfaringer med Covid-19 håndteringen, blant annet

Dokumenter

Oversikt over dokumenter som ble benyttet i tilsynet:

• ROS01 Helhetlig Risiko- og sårbarhetsanalyse 2017-2020 Prosjektrapport med analyse
• ROS10 ROS-analyse personvern
• ROS11 ROS-analyse BARNEHAGE 2020
• ROS12 ROS-analyse SKOLE 2020
• ROS13 Helhetlig Risiko og Sårbarhetsanalyse for Alta Brann og Redningskorps
• ROS13 vedlegg - Tiltaksplan til BRANNROS
• ROS14 Vannverk 03.2018
• ROS15 Alta Havn KF (2012)
• ROS16 Helse overordnet ROS (arbeidsdokument)
• ADM01 vedlegg Politisk vedtak - Administrativ beredskapsplan (2018) side 28-29
• BER13 Veileder for ansatte som følger barn til statens barnehus
• BER25 Radikalisering og voldelig ekstremisme - Handlingsveileder Alta kommune 14.02.19
• ROS01 vedlegg - Saksfremlegg - Helhetlig ROS (2016)
• ROS01 vedlegg - Politisk vedtak - Helhetlig ROS (2016)
• Svar - Tilsyn - kommunal beredskapsplikt i Alta kommune
• ADM01 Administrativ beredskapsplan - Revisjon 2023
• ADM01 vedlegg Ressursoversikt - Anleggsmaskiner, instanser og redningsutstyrstyper
• ADM01 vedlegg Varslingsliste Kriseledelse, Krisestab og Beredskapsråd 12.2023
• ADM02 Plan for informasjon ved kriser - Revisjon 2023
• ADM03 Plan for evakuering og innkvartering, Revisjon 2024
• BER10 Alta kommune beredskapsplan for barnehager_aug2020 - revidert 20.02.24.
• BER11 Barnehage - Beredskapsplan for dødsfall og barn i sorg og krise BARNEHAGER (2019)
• BER12 Barnehage - Beredskapsplan for forebygging av seksuelle overgrep i barnehage (2017)
• BER20 Alta kommune beredskapsplan for skoler_aug 2020, revidert 02.2024
• BER21 Skole - Beredskapsplan for covid 19 i barnehager og skoler i Alta
• BER22 Skole - Beredskapsplan for forebygging av seksuelle overgrep i skole (2017)
• BER23 Skole - Beredskapsplan for dødsfall og barn i sorg og krise SKOLE (2019)
• BER24 Skole - Beredskapsplan Covid-19 Alta ungdomsskole (2022)
• BER30 Helse - Plan (under revisjon 2019) - Beredskapsplan for Helse og sosial 010213
• BER31 Rutine for Psykososialt kriseteam 2024
• BER32 Plan for oppbevaring og utdeling av jod - Revidert 2022
• BER33 Pandemiplan for Alta kommune04.09
• BER34 Atomberedskapsplan Alta 130412
• BER40 Kontinuitetsplan for Alta Brann og Redningskorps3.11.20
• BER50 Beredskapsplan_kommunale_vannverk_Alta_kommune
• BER51 Nødvann beredskapsplan
• BER60 Kontinuitets-og beredskapsplan for personvern
• HEN01 (2019) Helikopterulykke
• HEN02 (2020) Rapport kvikkleireskred Kråknes 2020
• HEN03 (2023) Krisehåndtering under koronapandemien Alta kommune
• ØVE01 Samvirkeøvelse Storulykke båtbrann11.2021
• ØVE02 Samvirkeøvelse Storulykke flyhavari 06.2022
• ØVE03 Samvirkeøvelser 2023
• ØVE04 Digital øvelse for kommunene med Statsforvalteren i Troms og Finnmark 2023 - Alta
• ØVE05 Plan for beredskapsøvelser kommunalteknikk
• Smittevernplan
• ØVE06 Kommunalteknikk øvelse juni 2023