Rapport - tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap Hammerfest kommune 2024

Statsforvalteren i Troms og Finnmark viser til gjennomført tilsyn med kommunal beredskapsplikt i Hammerfest kommune 17. september 2024.

Vi oversender herved Statsforvalteren sin endelige rapport fra tilsynet.

Plan for oppfølging av tilsynet skal oversendes Statsforvalteren senest innen 14. mars 2025. Det bemerkes at det ikke er et krav at tiltak skal lukkes innen denne fristen, men en plan for hvordan og når avvik skal lukkes.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

Eventuelle spørsmål kan rettes til Mette Leonhardsen, tilsynsleder, på e-post fmfimle@statsforvalteren.no eller telefon 78 95 03 30.

Med hilsen

Kjersti Kristiansen (e.f.)
assisterende beredskapsdirektør

Mette Leonhardsen
seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent.

Bakgrunn for tilsynet

Hensikten med tilsynet var å kontrollere kommunens arbeid med og etterlevelse av bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt fastsatt i: 

• Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) §§ 14 og 15. 
• Forskrift om kommunal beredskapsplikt av 22. august 2011.  

I tillegg til ekstra fokus på kommunal helseberedskap og de krav som følger i: 

• Lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap 
• Forskrift 23. juli 2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap 
• Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid 
• Forskrift 25. april 2003 nr. 486 om miljørettet helsevern 
• Lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer 
• Lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.  
• Lov 15. desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv.  
• Forskrift 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten 

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven § 29 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10, samt helsetilsynsloven § 4 andre ledd.  

Tilsynet var samordnet med DSB som gjennomførte tilsyn av brann og redning i Hammerfest kommune samme dag.  

Deltakere fra kommunen 

Ikke publisert her.

Fra Statsforvalteren i Troms og Finnmark deltok seksjonsleder Lena Nordås og assisterende fylkeslege Astrid Teigland fra helse- og sosialavdelingen. Fra stab for samfunnssikkerhet og beredskap deltok seniorrådgiverne Helle Hamnevoll og Mette Leonhardsen. 

Hovedinntrykk

Kommunal beredskapsplikt 

Hammerfest kommune arbeider godt med samfunnssikkerhet og beredskap.  Den helhetlige ROS-analyse ble vedtatt av kommunestyret den 8. desember i 2022. Som følge av den sikkerhetspolitiske situasjonen skal kommunen starte en prosess for å oppdatere analysen. Det er positivt. De to avvikene (se nedenfor) fra forskrift om kommunal beredskapsplikt omhandler detaljkrav til innhold i helhetlig ROS-analyse.  

Overordnet beredskapsplan er delt i en administrativ del fra 2024, en operativ del fra 2024 samt delplaner fra 2023. I denne strukturen vil behovet for oppdatering variere: noen elementer må oppdateres oftere enn andre. Etter vår vurdering er forskriftskrav til oppdatering ivaretatt. 

Hammerfest kommune har flere storulykkebedrifter. Det er etablert faste fora for dialog med disse. Kommunen påpeker selv at det kan være nyttig å etablere tilsvarende også på andre felt.  

Kommunen deltok på Statsforvalteren i Troms og Finnmark sin digitale øvelse høsten 2024 og oppfyller dermed forskriftens krav til øvingsfrekvens. Kommunen har oversendt flere skriftlige evalueringer av uønskede hendelser.  

Kommunen har lagt opp til et system med planverk på overordnet nivå samt på sektornivå. Tilsynet viser at planarbeidet ikke er fulgt like godt opp i alle sektorer, for eksempel ved manglende oppdateringer. En internkontroll som også dekker samfunnssikkerhet og beredskap kan fange opp at beslutninger og styringssignaler ikke er implementert/fulgt opp i linja. Dette er et forhold Statsforvalteren mener bør vies oppmerksomhet, selv om det ikke er synliggjort som avvik. 

Tilsynet på området kommunal beredskapsplikt resulterer som nevnt i 2 detaljavvik. Vi gir imidlertid flere anbefalinger som kan være et bidrag til kommunens arbeid med kommunal beredskapsplikt. 

Helseberedskap  

Kommunens ansvar for helseberedskap må ses i sammenheng med kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Helseberedskapen skal være basert på samme ansvars- og ledelsesprinsipper som for de ordinære tjenestene.  

Kommunens helse- og omsorgstjeneste skal kunne gi befolkningen nødvendige tjenester ved hendelser som truer virksomhetens drift eller setter krav til økt kapasitet i tjenesteytelsen. Avhengig av krisens art og omfang, kan det bli behov for å legge om eller utvide drift ved kommunens legevakt/skademottak, sykehjem, hjemmebaserte tjenester og barne- og avlastningsboliger, omstille kommunens fastleger, etablere evakuerings- og pårørendesenter, etablere tilbud om psykososial krisehjelp og avlaste sykehus med å motta pasienter mm. 

I tillegg omfatter kommunens helseberedskap ansvar for smittevern etter smittevernloven og for miljørettet helsevern etter folkehelseloven. Kommunens ansvar for helseberedskap omfatter også områder som ikke ligger til statsforvalteren å føre tilsyn med. 

Statsforvalteren sitt hovedinntrykk når det gjelder helseberedskap i Hammerfest kommune, er at kommunen har et etterslep på oppdatering av ROS-analyser og noe av planverket. Det gjeldende planverket bærer likevel preg av lokal forankring og tilpasning, hvilket sikrer økt relevans og anvendelse. Dette er positivt og anbefales opprettholdt ved videre planarbeid. 

For helseberedskapen følger det av forskrift om krav til beredskapsplanlegging at avdekket risiko og sårbarhet skal reduseres gjennom forebyggende og skadeavvergende tiltak. For at ROS-analysene skal ha praktisk nytte, må kommunen ta stilling til hvilke tiltak som kommunen skal prioritere og forberede for å sette kommunen i stand til å håndtere slike hendelser. Det er et krav om at helseberedskapsplaner skal sikre tilstrekkelig produksjon av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet. 

Hammerfest kommunes plan for helsemessig- og sosial beredskap er fra 2020. Det framgår av planen at dem skal oppdateres og rulleres hvert 2. år. Dette arbeidet er forsinket, og det opplyses under tilsynet at det er planlagt revidering av planen våren 2025. Planen bygger ikke på en risiko- og sårbarhetsanalyse.  

Kommunen har en smittevernplan fra 2018 og en pandemiplan fra 2020 (langtidsplan).  

Kommunen har retningslinjer for psykososialt kriseteam. Retningslinjene er ikke datert, og det opplyses at disse er ikke oppdatert siden 2015. 

Anbefalinger kommunal beredskapsplikt og helseberedskap 

• Ett av kravene til innhold i helhetlig ROS handler om hvordan ulike risiko- og sårbarhetsfaktorer påvirker hverandre. Dette er delvis ivaretatt, men vi anbefaler at dette gjøres mer gjennomgående i neste helhetlige ROS-analyse. 
• Kommunen kan vurdere om noen av analysene i helhetlig ROS bør slås sammen til én analyse når det er stor overførbarhet mellom enkelte av analysene. 
• Omtalen av sårbarhet i analysene i helhetlig ROS varierer. Noen er kortfattet og andre mer utfyllende. Sårbarhetsvurderingene bør videreutvikles i neste helhetlig ROS. Forståelsen av sårbarhet er et godt utgangspunkt for å foreslå risikoreduserende tiltak.  
  
  I DSB sin veileder til helhetlig ROS gis det hjelpespørsmål og et eksempel viser hvordan en mer utfyllende og systematisk sårbarhetsbeskrivelse kan være. Det kan være lurt å legge inn hjelpespørsmålene i skjemamalen slik at sårbarhet ivaretas på en mer systematisk måte i alle scenarier/hendelsesanalyser. Samtidig ivaretas da bedre forskrift om kommunal beredskapsplikt, §2, bokstav c, d og e (faktorer som påvirker hverandre, særlige forhold for KIKS, evne til å opprettholde virksomheten). 
   
• Tiltakskort som supplerer overordnet beredskapsplan: tiltakskort er et verktøy for å beskrive tiltak i en uønsket hendelse i noe mer detalj enn i selve beredskapsplanen. Vi anbefaler Hammerfest kommune å utarbeide flere tiltakskort for (et utvalg av) enkeltanalyser i helhetlig ROS.  
• Kommunen bør lage kontinuitetsplaner for tjenester det er viktig å opprettholde. 
• Gjennom øvelser kan kommunen teste og videreutvikle sine beredskapsplaner og sin kriseorganisasjon. Forskrift om kommunal beredskapsplikt stiller krav om øvelse av overordnet beredskapsplan, men øvelser i sektorene og funksjonsøvelser (for eksempel etablering av evakuert- og pårørendesenter) er også viktig for å styrke kommunens beredskap.  
• Hammerfest kommune bør vurdere om den organisatoriske plasseringen av beredskapskoordinator har betydning for å understøtte beredskapsarbeidet i sektorene.  
• Kommunen har mange planer på beredskapsområdet. Vi anbefaler kommunen å vurdere om en egen plan for oppfølging (se § 3 i forskrift om kommunal beredskapsplikt) kan være et nyttig samlende styringsdokument. (Planenes plan, som en av kommunene våre kaller det). Her kan trådene fra mål og strategier i samfunnsplan samt prioriterte tiltak og rutiner for å styrke samfunnssikkerhetsarbeidet samles og presenteres. Ved å samle dette i en plan, er det lettere å få oversikt over hvordan kommunen skal jobbe på de ulike nivåene i kommunen.
• Helseberedskap må alltid ses i sammenheng med kommunal beredskapsplikt, uavhengig av hvordan selve planverket utformes. En helhetlig tilnærming til beredskapsarbeid gir en god totaloversikt, og spiller alle involverte bedre.  Vi oppfordrer kommunen til å legge til rette for at fagpersoner innen helseberedskap og beredskapsplanleggere innen andre sektorer involverer hverandre i beredskapsarbeidet som foregår i kommunen.  Vi viser forøvrig til “utfyllende kommentarer” under det enkelte avvik. 

Avvik 

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven og i forskrift om kommunal beredskapsplikt.  

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal helseberedskap i helseberedskapsloven, forskrift om krav til beredskapsplanlegging, folkehelseloven, forskrift om miljørettet helsevern, smittevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.   

Avvik 1 – Særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur

Hjemmel: Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 (3) d. 
 
Beskrivelse: Omtalen av særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastruktur er bare delvis ivaretatt.   

Utfyllende kommentarer: Helhetlig ROS skal som et minimum omfatte særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastruktur. Dette er til en viss grad gjort, men dette er ikke systematisert.   

Vi viser til DSB sin veileder til kommunal beredskapsplikt samt DSB sin veileder til helhetlig ROS med et eksempel på hvordan det kan ivaretas under punktet sårbarhet (jamfør også vår anbefaling om sårbarhetsvurderinger). 

Avvik 2 – Opprettholde og gjenoppta sin virksomhet etter uønskede hendelser 

Hjemmel: Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 (3) d. 

Beskrivelse: Omtalen av evnen til å opprettholde og gjenoppta kommunens virksomhet ved uønskede hendelser må utvikles. 

Utfyllende kommentarer: Helhetlig ROS skal som et minimum omfatte kommunens evne til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse og evnen til å gjenoppta sin virksomhet etter at hendelsen har inntruffet.  Dette kan leses som at kommunen skal ha et bilde av egen sårbarhet og dermed kunne sette inn tiltak for å ivareta sin virksomhet. I Hammerfest kommunes helhetlig ROS er dette en egen analyse/scenario.  Etter vår vurdering gir ikke dette kommunen informasjonen dere trenger for å redusere egen sårbarhet innen de enkelte hendelsesanalysene/scenariene.  Kommunen kan så vurdere om sårbarhetsvurderingene er av en slik art at de bør unntas fra offentlighet. 

Avvik 3 - Plan for helsemessig og sosial beredskap bygger ikke på ROS 

Hjemmel: Forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3. 

Beskrivelse: Hammerfest kommune har ikke oppdaterte ROS-analyser som dekker helseberedskap. Dette er et avvik fra forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3.   

Utfyllende kommentarer: Ved utarbeidelse av egne helse-ROS-analyser i fremtiden, anbefaler vi å se til deres eksisterende ROS mht. “akutthendelse”. Vi vurderer utformingen av denne som beskrivende for en god ROS-analyse tilpasset helseberedskapsplanverk.  

Avvik 4 – Kommunen har ikke oppdatert smittevernplan 

Hjemmel: Smittevernloven § 7-1 og 7-2. 

Beskrivelse: Kommunens smittevernplan fra 2018 vurderes av kommunen selv å være utdatert. Det antas å påvirke hvor relevant planverket vil være når en uønsket hendelse oppstår.    

Utfyllende kommentarer: I e-postkorrespondanse i forkant av, og under intervju på tilsynsdagen, fremkom det at revisjon av smittevernplan er godt i gang og antas å være ferdigstilt snarlig. Vi anser ut fra dette at aktuelle avvik kan antas lukket innen kort tid uten stor ressursbruk.  

Dokumenter 

Oversikt over dokumenter som ble benyttet i tilsynet: 

Samfunnsplaner 

• Kommuneplanens samfunnsdel 2021-2032 
• Planstrategi og planprogram – utkast 
• ROS-analyse areal udatert 

Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse 

• Saksframlegg helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse 2020 
• Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse m/analyseskjemaer 2020 -25. Behandlet i kommunestyret i desember 2022. 
• Oppfølgingsplan helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse 2022 

Overordnet beredskapsplan 

• Overordnet beredskapsplan administrativ del 2024 
• Overordnet beredskapsplan operativ del 2024 (unntatt off.) 
• Delplan: Beredskapsrådet 2023 
• Delplan: Plan for etablering av kommunens beredskapsstab 2023 
• Delplan: Evakuerte- og pårørendesenter (EPS) 2023 
• Delplan: Ressursoversikt 2023 
• Delplan: Plan for atomberedskap 2023 (unntatt off.) 
• Tiltakskort radioaktivt utslipp 2023 (unntatt off.) 
• Tiltakskort utdeling av jodtabletter 2023 (unntatt off.) 
• Vedlegg 1: dimensjonerende scenario for norsk atomberedskap, udatert 
• Vedlegg 2: konsekvensreduserende tiltak med ansvar og roller, udatert  
• Vannleveranser ved en atom- og kritisk hendelse 2023 (unntatt off.) 
• Delplan: plan for krisekommunikasjon 2023 
• Tiltakskort befolkningsvarsling 2023 (unntatt off.) 
• Handingskort atomulykker – kommunikasjon, udatert 
• Handlingskort ved større hendelser – kommunikasjon, udatert 
• Om medvirkning i ny overordnet beredskapsplan 
• Vurdering av offentlighet for overordnet beredskapsplan med delplaner og tiltakskort, udatert 

Sektorplaner og analyser 

• Helse og sosial beredskapsplan 2022 
• Langtidsplan Helse og omsorg – Covid 19 pandemiplan, rev. februar 2021  
• Pandemiplan 2006 
• Smittevernplan 2018-21 
• Retningslinjer for kriseteam – nytt forslag, feb. 2022 
• Beredskapsplan barn og unge 2018 
• Beredskapsplan voksenopplæring 2022  
• ROS-analyse svikt i tele- og datasystemer 2022 
• Kontinuitetsplan IKT-tjenesten 
• Beredskapsplan IT 2022 (var under revisjon) 
• Utkast ROS IT 
• Utkast Hendelseshåndteringsplan (en operativ plan) 
• 3 risiko- og sårbarhetsanalyse vann 2019, 2021 og en udatert 
• Beredskapsplan vannforsyning 2019 
• Om beredskap VVA, udatert  
• Vannleveranser ved atom- og kritisk hendelse 2024.  (Unntatt offentlighet) 
• Internkontrollsystem vannverksdrift 2022 (flere dokumenter) 
• Hovedplan vann og avløp 2021-2029 (kommunedelplan) 
• Prøvetakingsplan vannverk 2021 
• Tiltaks-/handlingsplan med prioriteringer 2021-2029 VVA 
• Tilbakemelding til Mattilsynet om utførte tiltak vann 2021 

Øvelser: 

• Øvelseskalender Hammerfest brann og redning 
• Invitasjon til digital beredskapsøvelse med Statsforvalteren  
• Felles evaluering etter funksjonsøvelse RAYVN 2024 

Evaluering:   

• Evaluering brann på Havøygavelen i Havøysund i Måsøy kommune 2024 
• Evaluering masseinfluensavaksinering 2020 
• Evaluering varsel om snøskredfare, stort snøfall og vind 2023 
• Evaluering flytting av torpedomine 2022 
• Evaluering fjerning av hornmine 2022