Rapport fra tilsyn med Hammerfest kommunes langsiktige og systematiske arbeid etter folkehelseloven for å fremme barn og unges psykiske helse 2024

Tilsynet ble gjennomført 29.05.2024 og 14.06.2024 og er et ledd i et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Statsforvalteren undersøkte i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i henhold til folkehelseloven §§ 5-7 og § 30. Det vises til formålet i folkehelseloven § 1, som lyder:

«Formålet med denne loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelsearbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse.

Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.»

Tilsynet startet med en spørreundersøkelse til samtlige kommuner i landet. Deres kommune ble valgt ut for intervjuer for utfyllende informasjon.

Statsforvalteren ba om at eventuelle kommentarer til faktagrunnlaget ble formidlet til oss innen 15.08.2024. Vi mottok 12.08.2024 korrigering av faktagrunnlag fra Hammerfest kommune, som er tatt til etterretning og rettet opp i rapporten.

1.   Tilsynets tema og formål

Tema for tilsynet er kommunens langsiktige og systematiske folkehelsearbeid for å fremme god psykisk helse hos barn og unge. Tilsynet er avgrenset til folkehelselovens §§5, 6, 7 og 30. Målgruppen for tilsynets tema er avgrenset til barn og unge 0-18 år.

Gjennom tilsynet vil vi få et landsomfattende tilstandsbilde av om kommunene har oversikt over barn og unges helsetilstand og faktorer i oppvekst- og levekårsforhold som påvirker deres psykiske helse, om dette gjenspeiles i kommunens planarbeid og om det følges opp med relevante tiltak.

Det er mange undersøkelser som viser en økt forekomst av psykisk uhelse hos barn og unge. Tidlig innsats er viktig i et folkehelseperspektiv, og for å bidra til et bærekraftig samfunn på sikt. Temaet understøtter også regjeringens satsing på å fremme psykisk helse og livskvalitet jf. Folkehelsemeldinga (Meld. St. 15 (2022-2023)).

2.   Gjennomføring

Første del av tilsynet var i form av et spørreskjema til alle landets kommuner. På bakgrunn av dette, og lokalkunnskap, har Statsforvalteren valgt ut noen kommuner for dybdeintervjuer. Hensikten er å få en bedre innsikt i og forståelse av om, og hvordan, kommunen ivaretar det langsiktige og systematiske arbeidet for å fremme barn og unges psykiske helse, og om det er forankret i ledelsen.

Rapporten bygger på informasjonen som er fremkommet gjennom spørreundersøkelse, aktuelle dokumenter og samtaler med ledere og medarbeidere i ulike sektorer. Vi har også hatt møter med et utvalg barn og unge. Av hensyn til barnas anonymitet gjengis ikke deres uttalelser eksplisitt, men utdrag av innspillene fra ungdomsrådet tas med som informasjon til kommunen for arbeidet fremover. Referat fra samtalene sendes anonymt til Helsetilsynet sammen med kopi av rapporten for oppsummering på landsbasis.

3.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalterens hjemmel til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid følger av folkehelseloven § 31. Det følger av bestemmelsen at Statsforvalteren skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av folkehelseloven §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30 og kommuneloven § 25-1. Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for denne tilsynsvirksomheten.

Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge. Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i dette tilsynet. Vi vil imidlertid gi en vurdering av i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i folkehelseloven §§ 5-7 og § 30.

Folkehelseloven § 5 første og andre ledd lyder:

Kommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på:

1. opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig etter § 20 og 25,
2. kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 og
3. kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens

Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.

Folkehelseloven § 6 lyder:

Oversikten etter § 5 annet ledd skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer bør inngå i strategien, jf. Plan og bygningsloven § 10-1.

Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5 annet ledd.

Folkehelseloven § 7 første ledd lyder:

Kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, jf. § 5. Dette kan blant annet omfatte tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, fysisk aktivitet, ernæring, skader og ulykker, tobakksbruk og alkohol- og annen rusmiddelbruk.

Folkehelseloven § 30 lyder:

Kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1 med krav fastsatt i eller i medhold av denne loven.

4.   Beskrivelse av kommunens arbeid med det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet med å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Hammerfest kommune ligger vest i Finnmark fylke. De tre største tettstedene er Hammerfest, Rypefjord og Kvalsund, i tillegg er det flere bygder i kommunen. Hammerfest kommune har hatt en positiv befolkningsutvikling de siste årene, forklart med bakgrunn i oppbygning av petroleumsindustri, bosetting av flyktninger og i 2020 ble Hammerfest og Kvalsund kommune sammenslått til Hammerfest kommune. Ifølge SSB var det 11 338 innbyggere i Hammerfest den 1. januar 2024. 2186 av disse er i aldersgruppen 0-17 år. Gjennomsnittlig fødselsrate de siste fem årene er høyere i Hammerfest, enn for tidligere Troms og Finnmark fylke og resten av landet.

Det finnes ingen offisiell registrering av samer, men som i de andre kommunene i Finnmark er en del av befolkningen i Hammerfest av samisk opprinnelse, og 8 reinbeitedistrikter inngår helt eller delvis i Hammerfest kommune.

Hammerfest er vertskommune for sykehus, har daglige hurtigruteanløp, kortbaneflyplass og stor petroleumsindustri. Universitetet i Troms, Norges arktiske universitet, har avdeling for helsefag i byen.

Det er 13 barnehager og 9 grunnskoler i kommunen, og i tillegg er Hammerfest vertskommune for videregående skole.

Kommunen er organisert i tre seksjoner:

• Sektor Oppvekst og kultur
• Sektor Helse- og omsorg
• Sektor Teknisk drift og eiendom

Økonomi, personal, samfunnsutvikling og NAV er i stab underlagt kommunedirektøren. Kommuneoverleger, 150% stilling, er underlagt stabsområde assisterende kommunedirektør i sentraladministrasjonen. Folkehelsekoordinator, 100% stilling, er underlagt stabsområde Samfunnsutvikling.

I forkant av tilsynet har kommunen besvart en undersøkelse. Undersøkelsen ble besvart i samarbeid mellom flere representanter fra kommunen; kommunedirektør, samfunnsutvikler, kommuneoverlege, kommunalsjef oppvekst og kultur og folkehelsekoordinator. Kommunen har kopi av egne svar fra spørreundersøkelsen.

Statsforvalteren har gjennomgått aktuelle dokumenter som kommunen har oversendt, eller som er hentet fra kommunens hjemmeside (se vedlegg). Det har også vært gjennomført samtaler med representanter for tilsynets målgruppe. Vi hadde gruppeintervju med kommunens ungdomsråd, på Teams, med 10 representanter fra både ungdomsskole og videregående skole. De ga oss verdifull informasjon om deres anledning til å medvirke i saker som angår dem, og om hvordan det er å vokse opp i Hammerfest kommune. Ungdomsrådet i Hammerfest er nyvalgt høsten 2023 og har 13 medlemmer.

Det ble gjennomført gruppeintervju på Teams med 10 ansatte i kommunen (se vedlegg).

Oversikt over utfordringsbildet

Kommunen har fire oppdaterte dokumenter for folkehelse:

• «Folkehelseoversikt – Grunnlagsdokument for lokalt folkehelsearbeid» fra 2023, et omfattende dokument på 119
• Kortversjon av folkehelseoversikten som består av de 20-30 områdene som kommunen vurderer til å være de viktigste faktorene for folkehelsen i
• Dokument med hovedsatsningsområdene.
• Løpende folkehelseoversikt, sist oppdatert 04.2024.

Kommunen har samlet inn og benyttet relevant informasjon for videre analyser og vurdering av årsaker og konsekvenser i kunnskapsgrunnlaget. Kommunen har gjennomført Ungdata-kartlegging, både ungdata-junior på 5-7 trinn, på ungdomstrinnet og i videregående skole hvert tredje år og har dermed tilgjengelig god kunnskap om barn og unges psykiske helse og trivsel.

Kommunen har identifisert og beskrevet særskilte forhold og utfordringer i oppvekstmiljøet i Hammerfest, som tilsier at kommunen bør ha fokus på barn og unges psykiske helse, som mobbing, fravær eller frafall fra skolen, utenforskap og ensomhet. Dette er beskrevet i kunnskapsgrunnlaget og i de påfølgende dokumentene.

Planarbeid, organisering og medvirkning

Kunnskapsgrunnlaget for folkehelse er utarbeidet av en tverrfaglig og tverrsektoriell arbeidsgruppe, oppnevnt for å jobbe med grunnlaget. Etter dette gjennomførte kommunen et medvirkningsmøte, hvor kommuneadministrasjon og representanter for befolkningen var invitert. Her ble det utformet noen hovedsatsningsområder ut fra de 28 indikatorene som arbeidsgruppen hadde valgt ut.

Kommunen opplyser i intervju at de tidligere hadde en fast tverrsektoriell folkehelsegruppe, som hadde faste møter og godt samarbeid om folkehelsearbeidet. Pandemien medførte omprioritering av oppgaver og gruppen lå nede. Det jobbes nå med å etablere nye strukturer for fast tverrsektorielt samarbeid. Det nevnes i intervju at tverrsektoriell folkehelsegruppe bør komme på plass og forankres i organisasjonen.

Kommuneoverlegene i Hammerfest er med på å utarbeide og analysere kunnskapsgrunnlaget. Kommunen har per i dag ikke tilsatt kommunepsykolog som jobber inn mot barn og unge, men har benyttet psykolog tilsatt ved videregående skole inn i arbeidet.

I intervju kommer det frem at det er noe uenighet i kommunen om hvorvidt kommunen oppfyller folkehelseloven ved at den nåværende planstrategien (samfunnsplanen, utarbeidet i 2020) bygger på et annet kunnskapsgrunnlag enn det kunnskapsgrunnlaget som ble utarbeidet i samråd med kommuneoverlegene. Det opplyses at kommunen før forrige planstrategi kjørte to parallelle prosesser og lagde to ulike kunnskapsgrunnlag, en med og en uten samfunnsmedisinsk kompetanse.

Utfordringer beskrevet i grunnlagsdokumentene er godt forankret i kommunens administrative og politiske ledelse. Det har vært oppe til politisk behandling, og administrasjonen opplever at det er full enighet om bildet og satsningsområdene, og det nevnes at politikerne har valgt fokus rettet mot barn og unge.

Kommunen har vedtatt mål og strategier for arbeidet i dokumentene, og deltakerne i intervjuet kjente godt til disse.

Kommunen bruker «Framsikt», som er et helhetlig virksomhetsstyringsverktøy som skal sikre at den røde tråden følges helt fra plan til gjennomføring.

Hammerfest Ungdomsråd laget i 2021 en ungdomserklæring for de neste 12 årene. I erklæringen ligger hva ungdommen synes er viktig å legge vekt på i samfunnsplanleggingen. Ønskene gjenspeiles til dels i samfunnsplanens mål og strategier, og etter hvert i underliggende temaplaner i form av delmål og tiltak.

I samtale med ungdomsrådet kommer det frem at de opplever det som meget positivt at de får delta i politiske prosesser i kommunen. Det nevnes at det er mye formelt språk og vanskelig ord, og ønsker at det tilpasses dem i større grad. Det er en oppfatning i ungdomsrådet at de har mulighet til å komme med tilbakemeldinger. De kan for eksempel be om endringsforslag, men de opplever det som om kommunen deretter jobber videre uten å involvere dem, noe som resulterer i ett nytt ferdig produkt som de så må ta stilling til. De uttrykker at de ønsker å være mer delaktig i prosessen underveis i planarbeidet, ikke bare når kommunen presenterer det ferdige produktet. Videre kommer det frem at ungdommene savner tilbakemelding på innspillene de kommer med. Flere av ungdommene peker på at det er et for dårlig tilbud i kommunen. De sier at det er få sosiale arenaer for barn og ungdom, og at dette kan virke inn på ungdommers mentale helse på sikt.

Tiltak og evaluering

I Folkehelseoversikt og innsatsområder skriver kommunen at i det systematiske folkehelsearbeidet fremover vil hovedsatsningsområdene gjøres kjent i hele kommunen, og det skal utarbeides tiltak som er forankret i hovedsatsningsområdene, slik at alle virksomheter bidrar til å bedre folkehelsen.

I Sektorplan for oppvekst og kultur finner vi at kommunens overordnede mål og satsningsområder er ivaretatt og konkretisert i delmål og oppdrag for videre oppfølging på det operative planet. Videre er det beskrevet at den konkrete oppfølgingen av mål og strategier i planen skjer gjennom tiltak i temaplaner og virksomhetsplaner i fagområdene og virksomhetene. Dette beskrives også i intervju som at kommunen har laget mål i samfunnsplanen og brutt de ned i delmål i tjenesten. Tiltakene finnes igjen i oppdragene i oppvekst og kultur, og den røde tråden kan følges i «Framsikt».

I intervju kommer det frem at kommunen har evaluert og justert tiltak i forbindelse med revidering av grunnlagsdokument og planverket.

Kommunen har ikke en egen rutine for internkontroll og evaluering av folkehelsearbeidet, og det opplyses i intervju at de ikke har sjekkliste for dette «som skal gjennomsyre hele organisasjonen», men at de har statistikk på om det som gjøres har effekt.

5.   Statsforvalterens tilbakemelding og kommentar

Folkehelseloven skal bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevne sosiale helseforskjeller. Folkehelseloven skal danne et grunnlag for bedre samordning av folkehelsearbeid på tvers av sektorer og mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.

Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i tilsynet. Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge, og vil gi en tilbakemelding på dette. Tilbakemeldingen bygger på informasjon fra spørreundersøkelsen, kommunale dokumenter (se vedlegg) og intervjuer.

I tilsynet har statsforvalteren undersøkt om kommunen;

• Har oversikt over positive og negative faktorer som kan påvirke barn og unges psykiske helse.
• Følger opp oversikten i planarbeidet med mål, strategier og utbedrende tiltak.
• Iverksetter nødvendige tiltak for å møte utfordringene for barn og unges psykiske helse.

Hammerfest kommune har et oppdatert oversiktsdokument som også inkluderer faktorer med betydning for barn og unges psykiske helse. Kommunen har gjort vurderinger og prioriteringer i et folkehelseperspektiv og har på bakgrunn av dette utarbeidet mål og strategier for folkehelsearbeidet på dette området. Dokumentene fremstår som relevant ut fra kommunens utfordringer sett fra statsforvalterens side, og Statsforvalteren kan ikke se at det er store mangler i kunnskapsgrunnlaget når det gjelder identifiserte faktorer knyttet til barn og unges psykiske helse.

Vi kjenner til at ved forrige planstrategi var ikke kunnskapsgrunnlaget utformet med samfunnsmedisinsk kompetanse tatt med som grunnlag ved utarbeidelse av planstrategien.

Vi ser at kommunen har utarbeidet tiltak, og at arbeidet følges opp. Kommunen har beskrevet indikatorer som skal benyttes for å følge med, men det er uklart for oss om kommunen systematisk evaluerer innsatsen og tiltakene som er vedtatt for å fremme god psykisk helse hos barn og unge og i så tilfelle hvordan.

Et avgjørende element i det systematiske folkehelsearbeidet er evaluering. Evaluering av folkehelsearbeidet og av konkrete tiltak gir kunnskap om hva som virker og hva som ikke virker, slik at kommunen kan endre mål og planer i tråd med at kunnskapen endres. Evalueringer av folkehelsetiltak kan ha som formål å undersøke hvilken effekt tiltak har hatt, årsaker, grad av gjennomføring og brukererfaringer.

Statsforvalteren vurderer at Hammerfest i stor grad jobber tverrfaglig og tverrsektorielt, samt involverer barn og unge i prosessen gjennom samarbeid med ungdomsrådet. Kommunen har mye potensiale i ungdomsrådet og bør utnytte denne ressursen i det videre arbeidet.

Det bør videre klargjøres hvordan den samfunnsmedisinske kompetansen skal benyttes i det systematiske folkehelsearbeidet. Kommuneoverlegen er medisinskfaglig rådgiver for kommunen, og det er en samfunnsmedisinsk stillingshjemmel. Samfunnsmedisin er en egen spesialitet for leger, og er et fag som omfatter medisinske sammenhenger på systemnivå hvor folkehelse er sentralt.

Oppgaven som medisinskfaglig rådgiver er hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven § 5-5. Kravet om at kommunen skal ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse er hjemlet i Lov om folkehelsearbeid § 27. Det er kommunens oppgave å sikre at kommuneoverlegefunksjonen bidrar med samfunnsmedisinske vurderinger i folkehelsearbeidet, og det bør foreligge rutiner for den tverrsektorielle involveringen dette fordrer.

Vi takker for godt samarbeid i forbindelse med tilsynet og håper at vår veiledning kan være til hjelp i det videre systematiske folkehelsearbeidet i kommunen.

Med hilsen

Anne Grethe Olsen (e.f.)
fylkeslege / helse- og sosialdirektør

Marie Varsi Pedersen
fung. leder for sosial- og velferdsseksjonen

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 15.05.2024.

Tilsynsbesøkene ble gjennomført 29.05.2024 og 14.06.2024.

En del dokumenter er tilsendt mens andre dokumenter er hentet fra kommunens hjemmeside. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Planstrategi 2020-2023 og planprogram for kommuneplanens samfunnsdel 2021-2032, Vedtatt i kommunestyret 9.2020
• Kommuneplanens arealdel for Hammerfest 2022-2034 - Bestemmelser og retningslinjer
• Kommuneplanens arealdel for Hammerfest 2022-2034 - Planbeskrivelse
• Kommuneplanens samfunnsdel for Hammerfest kommune 2021-2032
• Kunnskapsgrunnlag 2020 - Kommuneplanens samfunnsdel
• Saksfremlegg Folkehelseoversikt og hovedsatsingsområder, datert 11.2023
• Folkehelseoversikt 2023 - Grunnlagsdokument for lokalt folkehelsearbeid
• Folkehelseoversikt 2023 – Hovedsatsingsområder
• Løpende folkehelseoversikt - Sist oppdatert 04.2024
• Sektorplan for oppvekst og kultur 2023-2029
• Sektorplan helse og omsorg 2018-2022 (kommunens hjemmeside)
• Kvalitetsplan for barnehage og skole 2017-2020 (kommunens hjemmeside)
• Handlingsplan mot mobbing – Forsøl skole (Kommunens hjemmeside)
• Bli sett - samarbeid for barn og unge (Kommunens hjemmeside)
• Retningslinjer – Barn og unges representant i Hammerfest Kommune (kommunens hjemmeside)
• Nærmiljø og lokalsamfunn som fremmer folkehelse – evaluering av prosjekt 2018 (kommunens hjemmeside)

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten

• seniorrådgiver/jurist Borghild Espenes, helse- og sosialavdelingen, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• seniorrådgiver/jurist Sølvi Melum, oppvekst- og barnevernsavdelingen, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• Assisterende fylkeslege Maiken Brevik, helse- og sosialavdelingen, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• seniorrådgiver/spesialsykepleier, Marie Varsi Pedersen, helse- og sosialavdelingen, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2024 Folkehelsearbeidet til kommunen for å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Søk etter tilsynsrapporter

Søk