Rapport - tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap - Kvænangen kommune 2024

Statsforvalteren i Troms og Finnmark har gjennomført tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Kvænangen kommune. Vedlagt følger endelig rapport etter tilsynet. Kommunen har i sitt svar på foreløpig rapport redegjort for hvordan og når avvikene skal lukkes. Vi forstår det slik at kommunen ikke har merknader til noe av innholdet i foreløpig rapport.

Vi gir kommunen anledning til å korrigere sin plan for oppfølging av avvikene. Dette av både formelle og praktiske årsaker. Til det formelle: plan for oppfølging kan sendes etter at endelig tilsynsrapport er ferdigstilt. Til det praktiske: etter at kommunen sendte sin plan for oppfølging ble det endringer i ledelsen i kommunen. Dette kan ha ført til at tidsplanen for å følge opp avvikene er endret. Svarfrist: 7. februar 2025.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet. Eventuelle spørsmål kan rettes til Mette Leonhardsen, tilsynsleder, på e-post eller telefon 78 95 03 30

Med hilsen

Ronny Schjelderup (e.f.)
beredskapsdirektør

Mette Leonhardsen
seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent

 

Bakgrunn for tilsynet

Hensikten med tilsynet var å kontrollere kommunens arbeid med og etterlevelse av bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt fastsatt i:

• Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) §§ 14 og 15.
• Forskrift om kommunal beredskapsplikt av 22. august 2011.

I tillegg til ekstra fokus på kommunal helseberedskap og de krav som følger i:

• Lov av 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap
• Forskrift 23. juli 2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid
• Forskrift 25. april 2003 nr. 486 om miljørettet helsevern
• Lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer
• Lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov 15. desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv.
• Forskrift 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven § 29 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10, samt helsetilsynsloven § 4 andre ledd.

Informasjon om tilsynet

Informasjon om tilsynet

Skriftlig varsel om tilsyn datert	18.10.2023
Dato for tilsyn	30.05.2024
Tilsynets varighet	1 dag
Dato for forrige tilsyn med kommunen	23.05.2018
Type tilsyn	Systemrevisjon
Tema for tilsyn	Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap

Deltakere fra kommunen.

Ikke publisert her.

Fra Statsforvalteren i Troms og Finnmark deltok assisterende fylkeslege Astrid Teigland, seniorrådgiver Sverre Hanssen og seniorrådgiver Mette Leonhardsen.

Hovedinntrykk

Tilsynet i Kvænangen kommune avdekket 7 avvik. Kommunen har over tid hatt begrensede administrative ressurser, men vi fikk forståelsen av at dette har bedret seg den senere tid. Forutsetningene for å videreutvikle kommunens arbeid med samfunnssikkerhet virker å være styrket. Vi erfarer at kommunens egen vurdering av arbeidet med den kommunale beredskapsplikten og helseberedskap samsvarer med inntrykket vi dannet oss under tilsynet.

Det mest sentrale avviket innen kommunal beredskapsplikt er kommunens utdaterte helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (helhetlig ROS). Analysen er fra 2018 og oppfyller ikke kravet om oppdatering. Den er imidlertid et godt utgangspunkt for oppdatering og videre utvikling. Kommunen skal begynne arbeidet med oppdatering av helhetlig ROS høsten 2024.

Vi berømmer at kommunen har øvd sin overordnete beredskapsplan i år og evaluerer øvelser og hendelser. Tilsynet viste også at kommunen har planverk av nyere dato i flere sektorer; brann, oppvekst og psykososialt kriseteam. Kommunen har videre et kommunalt beredskapsråd og tar sikte på å bruke rådet under oppdatering av helhetlig ROS. DSBs egenberedskapskampanje ble fulgt opp med noen lokale tiltak i 2023.

Hovedinntrykket når det gjelder helseberedskap er at planverket fremstår mangelfullt og til dels utdatert.

Det er krav om at også helseberedskap skal legge ROS-analyser til grunn for beredskapsplanleggingen. Videre er det et krav om at helseberedskapsplaner skal sikre tilstrekkelig produksjon av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet. Med andre ord skal beredskapsplanen ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS-analysene. Vi finner ikke at Kvænangen har tilstrekkelige ROS-analyser innen helseberedskap.

Det er opp til kommuner selv å organisere planverket på helseberedskapsområdet. Beredskapsplan for helse- og omsorgstjenestene, miljørettet helsevern og smittevernplan kan fremgå av enkeltvise planer eller være samlet i én felles plan. De kan også være integrert i overordnet beredskapsplan, men planene må være dekkende for sine områder, være oversiktlige og lette å finne fram i for alle som trenger det.

Vi finner ikke at helseberedskapsplanverket til Kvænangen er dekkende og helhetlig nok til å anses integrert i overordnet beredskapsplan, og det foreligger heller ikke eget planverk når det gjelder helsemessig og sosial beredskap. Relevante elementer fra den overordnede beredskapsplanen kan dog gjerne brukes som utgangspunkt ved utarbeidelse av helseberedskapsplanverk.

Smittevernplanen er fra 2008, hvilket gjør at deler fremstår utdatert og med usikker relevans i dag. Selve oppsettet i smittevernplanen fremstår som bra, og må gjerne brukes som utgangspunkt ved revidering. Pandemiplan omhandler svineinfluensa, og er fra 2009. Vi anbefaler å bruke erfaringer fra covid-19 ved utarbeidelse av revidert pandemiplanlegging.

Anbefalinger

Helhetlig ROS

Kvænangen har i sin helhetlig ROS fra 2018 lagt inn en plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Vi anbefaler at dette utvikles som et selvstendig plandokument som da enklere kan holdes vedlike uavhengig av syklus for oppdatering av helhetlig ROS. Oppfølgingsplanen kan gjerne utvikles til å beskrive kommunens helhetlige og systematiske samfunnssikkerhetsarbeid. I en slik “plan for planene” har kommunen allerede flere gode punkter. I tillegg kan kommunen for eksempel legge inn:

• Liste over planer på fagområdet der det angis hvem som er ansvarlig for vedlikehold og tid for neste oppdatering
• Rutiner for å samordne planverk mellom sektorer
• Øvelsesplan
• System for opplæring
• Rutiner for evaluering
• Årshjul for aktiviteter og internkontroll
• Interkommunalt samarbeid

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med helhetlig ROS i 2018 og ga ikke noen avvik den gang. Veiledningsmateriellet har utviklet seg etter 2018. Vi viser derfor til noen forbedringspunkter som ikke nødvendigvis var omtalt under tilsynet i 2018. Vi vil derfor anbefale kommunen til ikke bare å oppdatere, men også videreutvikle den helhetlige ROS- analysen.

Pandemiscenariet bør legge til grunn erfaringene fra Covid-19, og faren for atomulykker bør også innarbeides (en hendelse utenfor kommunens geografiske område som kan ha betydning for kommunen) i analysen. Sårbarhets- og konsekvensvurderingene bør utdypes mer for å gi et best mulig risiko- og sårbarhetsbilde.

Videre skal analysen omfatte vurderinger av hvordan kommunens evne til å opprettholde eller gjenoppta leveransen av kritiske tjenester kan bli påvirket av de ulike uønskede hendelsene, ref. forskrift om kommunal beredskapsplikt §2 e. Dette er etter vår vurdering et forbedringspunkt.

DSB sin veileder for helhetlig ROS, herunder analyseskjemaet som brukes i veilederen, er et nyttig hjelpemiddel for å sikre at minimumskravene til innhold i helhetlig ROS blir ivaretatt 1. Det gir struktur og kan nok forenkle arbeidet noe nå og ved senere oppdatereringer.

Overordnet beredskapsplan

Vi anbefaler at kommunen gjennomgår sin overordnede beredskapsplan med tanke på mer ensartet begrepsbruk og at teksten kvalitetssikres og oppdateres for å speile nåtiden. Vi vil også anbefale å gjøre handlingsplanene i overordnet beredskapsplan enda mer Kvænangen-relevante.

Den overordnede beredskapsplanen skal jo øves. Vi vil her anbefale at også stedfortredere får øve.

Plan for utdeling av jod-tabletter

Kommunens plan for utdeling av jod-tabletter bør videreutvikles.

Mal for evalueringer

Kommunen evaluerer øvelser og uønskede hendelser, men følger ikke en fast mal. Kvaliteten på evalueringene kan forbedres ved bruk av en mal. Vi sender som avtalt noen eksempler på maler som kanskje kan være til hjelp.

Stedfortredere bør få anledning til å øve

Kommunen bør sikre at alle stedfortredere til kriseledelsen får delta i øvelser.

Sikkerhetsklarereringer

Kommunene er underlagt Sikkerhetsloven. For å få tilgang til sikkerhetsgradert informasjon, må man være sikkerhetsklarert. Vi anbefaler at kommunen vurderer å søke om sikkerhetsklarering for kommunedirektør.

1 1 Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt - versjon 2 - september 2021—side 30 (dsbinfo.no)

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har anbefalt at tre fra hver kommune bør være sikkerhetsklarerte: kommunedirektør, ordfører og beredskapskoordinator. Når øverste administrative leder er sikkerhetsklarert og autorisert av Statsforvalteren, er virksomheten selv anmodende myndighet for sikkerhetsklarering av andre ansatte i egen virksomhet. Øverste administrative leder er også autorisasjonsansvarlig. Dette ansvaret kan delegeres.

Resultater fra tilsynet

Avvik

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven og i forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal helseberedskap i helseberedskapsloven, forskrift om krav til beredskapsplanlegging, folkehelseloven, forskrift om miljørettet helsevern, smittevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Avvik 1: Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse er ikke oppdatert i tråd med forskriftskravene

Avvikshjemmel:

Sivilbeskyttelsesloven § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6 første ledd.

Beskrivelse:

Kommunens helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner, jf. lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) §11-4 første ledd, og ellers ved endringer i risiko- og sårbarhetsbilde. Den helhetlige ROS-analysen er ikke oppdatert i tråd med forskriftskravet.

Utfyllende kommentarer:

Kvænangen kommunes helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse er fra 2018 og oppfyller ikke kravet om at analysen som et minimum skal oppdateres hvert 4. år. Kvænangen kommune må oppdatere sin helhetlige ROS-analyse.

Vi anbefaler at kommunen tilrettelegger for bred involvering i revisjonsprosessen ved å invitere inn interne og eksterne aktører. Det vil bidra til et best mulig kunnskapsgrunnlag. Det er derfor positivt at kommunen vil involvere kommunalt beredskapsråd i prosessen.

Når helhetlig ROS er oppdatert, må overordnet beredskapsplan oppdateres og revideres for å sikre at planen er basert på helhetlig ROS, jamfør forskrift om kommunal beredskapsplikt §4.

Avvik 2: Overordnet beredskapsplan oppfyller ikke alle minimumskrav

Avvikshjemmel:

Sivilbeskyttelsesloven § 15 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 d) og e).

Beskrivelse:

Kommunen skal i overordnet beredskapsplan ha en evakueringsplan basert på den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen. Videre skal kommunen ha en plan for krisekommunikasjon med befolkningen, media og egne ansatte. Kommunen har tiltakskort for evakuering og kommunikasjon er omtalt i overordnet beredskapsplan. Om vi ser på formålet i §4; at kommunen skal være forberedt på å håndtere uønskede hendelser, så mener vi imidlertid av kommunens planer ikke oppfyller forskriftskravene i tilstrekkelig grad.

Utfyllende kommentarer:

Plan for krisekommunikasjon er del av kommunens overordnede beredskapsplan: et eget kapittel om støtteapparat for informasjon samt handlingsplan for etablerings av presse- og publikumstjeneste. Planen er imidlertid litt upresis. For eksempel: hvem skal inngå i informasjonstjenesten? Et annet eksempel: publikum skal henvises til avskjermet sted, men det står ikke hvor dette stedet er tenkt lokalisert. Videre er det lagt opp til at kriseledelsen og infokontoret skal benytte samme møtelokale. Det står ellers ikke noe om sosiale medier og hvilke språkressurser kommunen evt. kan spille på. I planen står det også at kommunen har lokal-TV og lokal-radio, noe som jo ikke stemmer.

Kommunen bør gjennomgå sin krisekommunikasjonsplan med dem som skal ivareta denne funksjonen i en hendelse. Spørsmålet dere bør stille er om planen er hensiktsmessig, konkret og tydelig.

En evakueringsplan skal inneholde forberedte tiltak for å ivareta berørte personers grunnleggende behov. Kommunen skal i helhetlig ROS har vurdert innhold og omfang av evakueringsplanen. Kommunen har en handlingsplan for evakuering, men denne må utvides. DSB har nylig utarbeidet en evakueringsveileder. Den ble sendt kommunene 25. juli. Vi anbefaler å samordne evakueringsplanen med lokalt politi og å øve, gjerne sammen med politiet.

Avvik 3: Kvænangen kommune har ikke et system for opplæring

Avvikshjemmel:

Sivilbeskyttelsesloven § 15 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7 andre ledd.

Beskrivelse:

Kvænangen kommune har ikke et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

Utfyllende kommentarer:

Alle de som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering må ha tilstrekkelig kvalifikasjoner for å ivareta rollen og ansvaret på en god måte. Dette innebærer også kriseledelsens stedfortredere. Tilstrekkelige kvalifikasjonene er viktige for å kunne utføre oppgaver på en god og riktig måte i en krisesituasjon.

Statsforvalteren presiserer at avviket handler om behovet for et system for opplæring. Hvilke roller trenger opplæring, hva skal den inneholde og hvordan sikrer man at dette blir gjennomført? Avviket er ikke en vurdering av om ansatte får/ikke får oppæring.

Kommunens system for opplæring inngår i det helhetlige og systematiske arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskapsarbeid i kommunen. DSB har skrevet litt om system for opplæring i sin veileder til kommunal beredskapsplikt.

Kommunen fikk avvik på dette punktet også i 2018-tilsynet.

Avvik 4: Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap foregår ikke helhetlig og systematisk

Avvikshjemmel:

Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3.

Beskrivelse:

Kommunen arbeider ikke i tilstrekkelig grad med samfunnssikkerhet på en helhetlig og systematisk måte.

Utfyllende kommentarer:

Forskriftens paragraf 3 er et systemkrav; et krav om at helhetlig ROS skal være grunnlaget for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i kommunen. Vår vurdering er at kommunen ikke i tilstrekkelig grad arbeider helhetlig og systematisk i og med at helhetlig ROS er utdatert, kommunen mangler ROS-analyse og beredskapsplan for helseberedskap og også mangler et system for opplæring.

Kommunen har mål og strategier for fagområdet. Kommunen har også en plan for oppfølging av samfunnsikkerhetsarbeidet, men i tilsynet fikk vi inntrykk av at planen i liten grad er kjent. Planen kan utvikles til å bli et nav som beskriver kommunenes helhetlige og systematiske samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Se våre anbefalinger innledningsvis.

Når den helhetlige ROS-analysen er oppdatert, må kommunen vurdere forhold som bør integreres etter planer og prosesser etter plan- og bygningsloven. Statsforvalteren har utarbeidet en veileder som kan være nyttig (er sendt kommunen).

Avvik 5: Ikke adekvat risiko- og sårbarhetsanalyse for helse- og omsorgsområdet

Avvikshjemmel:

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3

Beskrivelse:

Kommunen har ikke en risiko- og sårbarhetsanalyse for helse- og omsorgsområdet

Utfyllende kommentarer:

I forskrift om krav til beredskapsplanlegging (etter lov om helsemessig og sosial beredskap) står det at kommunene skal ha planer som sikrer befolkningen nødvendige helse- og omsorgstjenester i krig og krisesituasjoner.

Et av kravene i forskriften er at kommunen gjennom risiko- og sårbarhetsanalyser skal skaffe oversikt over hendelser som kan føre til ekstraordinære belastninger for virksomheten (§ 3 i forskriften). Kvænangen har ikke en egen risiko- og sårbarhetsanalyse for helseberedskap.

Kommunen er analyseområde både for analyser innen helseberedskap og kommunal beredskapsplikt. For helseberedskapen er det spesielt kommunens plikt til å kunne yte nødvendig helsehjelp i kriser, ved katastrofer og i krig som skal være i fokus. Dermed er resultater fra ROS for helseberedskapen en viktig informasjonskilde for helhetlig ROS, og helhetlig ROS er en viktig informasjonskilde for ROS for helseberedskapen. Som eksempel kan en analysert uønsket hendelse i helhetlig ROS også vurderes i ROS for helseberedskapen, herunder vurdere sårbarheten, konsekvenser og mulige tiltak for den samme hendelsen i helse- og omsorgstjenesten.

Kommunen MÅ ikke lage en egen analyse dersom man klarer å innarbeide nødvendig detaljeringsgrad i helhetlig ROS-analyse. Vi anbefaler imidlertid at det utarbeides en egen analyse.

Avvik 6: Kommunen har ikke plan for helsemessig og sosial beredskap

Avvikshjemmel:

Helseberedskapsloven § 2-2

Beskrivelse:

Kommunen har ikke en beredskapsplan for helse- og omsorgstjenester.

Utfyllende kommentarer:

Helseberedskapsloven §2-2 viser til at kommuner plikter å utarbeide en beredskapsplan for de helse- og omsorgstjenester (eller sosialtjenester) de skal sørge for et tilbud av eller er ansvarlige for.

Beredskapsplaner skal sikre en tilstrekkelig produksjon av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet, ifølge forskrift om krav til beredskapsplanlegging, § 3.

Avvik 7: Smittevernplan er utdatert

Avvikshjemmel:

Smittevernloven § 7-2.

Beskrivelse:

Kommunens smittevernplan fra 2008 vurderes å være utdatert. Delplanen for håndtering av større smitteutbrudd omhandler svineinfluensa, og fremstår som utdatert og med usikker relevans.

Kvænangen må oppdatere sin smittevernplan og videreutvikle sin pandemi-planlegging. Sistnevnte kan være eget planverk eller del av smittevernplanen.

Utfyllende kommentarer:

Kvænangen kommune har en smittevernplan fra 2008. Denne er etter vår vurdering utdatert. Det antas å påvirke hvor relevant planverket vil være når en uønsket hendelse oppstår. Planen må oppdateres og deretter revideres etter en oppsatt plan.

Det er viktig å oppdatere planverket i lys av erfaringene etter Korona-pandemien. Kommunen har en kortfattet handlingsplan for pandemi i sin overordnede beredskapsplan. Kommunen anbefales å utarbeide en egen pandemiplan eller alternativt utvikle smittevernplanen slik at pandemi-scenariet er bedre belyst enn i dag.

Kommunen ved kommuneoverlegen har ansvar for at det utarbeides en smittevernplan som også omfatter plan for beredskap med tiltak. Det bør også utpekes en stedfortreder.

Noen kommuner har både smittevernplan og egen pandemiplan. En pandemiplan er knyttet til Smittevernloven og lov om helsemessig beredskap med forskrifter. Motivasjonen for en pandemiplan kan være behovet for omfattende tiltak fra kommunen sammen med spesialisthelsetjesten, SF og nasjonale myndigheter dersom det bryter ut en pandemi. En pandemiplan bør forankres i smittevernplanen og overordnet beredskapsplan.

Kommunene skal i tillegg ha et infeksjonskontrollprogram, jf. Forskrift om smittevern i helse- og omsorgstjenesten §2-1. Et infeksjonskontrollprogram er en samlet, skriftlig plan som omfatter alle nødvendige tiltak for å forebygge at infeksjoner oppstår i helseinstitusjoner og for håndtering og oppfølging av utbrudd av infeksjoner. Bruk av elektronisk verktøy for styring og organisering av infeksjonskontrollprogrammet vil være formålstjenlig. Kvænangen har en plan av eldre dato. Denne må oppdateres.

Dokumenter

Oversikt over dokumenter som ble benyttet i tilsynet:

• Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse, 2018
• Beredskapsplan, sist ajourført 10.11.2023
• Vedlegg til beredskapsplanen, udatert (unntatt offentlighet)
• Dokumentasjon av brannvesenet 2023-2027, Kvænangen brann og redning
• Risiko- og sårbarhetsanalyse 2023-2027, Kvænangen brann og redning
• Forebyggendeanalyse 2023-2027, Kvænangen brann og redning
• Beredskapsanalyse 2023-2027, Kvænangen brann og redning
• Beredskapsplan for Burfjord og Badderen barnehage, revidert høsten 2022
• Handlingsplan for forebygging av alvorlige hendelser, Badderen barnehage, 2015
• Planverk for beredskap mot pågående livstruende vold (PLIV), Kvænangen barne- og ungdomsskole, 2022
• Tiltakskort PLIVO skole, udatert
• Smittevernråd fra FHI rettet mot barnehager
• Smittevernplan, datert mars 2008 (i oversendelsesbrevet står det at planen er fra 2009)
• Tiltaksplan 2007
• Håndtering av utbrudd med NORO-virus ved Gargo sykehjem, 2006
• Notat/tiltaksplan svineinfluensa, 2009
• Flere evalueringsrapporter og logger for tidsrommet 2016-2023