Rapport fra tilsyn med Nordkapp kommunes langsiktige og systematiske arbeid etter folkehelseloven for å fremme barn og unges psykiske helse 2024

Tilsynet ble gjennomført 29.05.2024 og 14.06.2024 og er et ledd i et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Statsforvalteren undersøkte i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i henhold til folkehelseloven §§ 5-7 og § 30. Det vises til formålet i folkehelseloven § 1, som lyder:

«Formålet med denne loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelsearbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse.

Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.»

Tilsynet startet med en spørreundersøkelse til samtlige kommuner i landet. Deres kommune ble valgt ut for intervjuer for utfyllende informasjon.

Statsforvalteren ba om at eventuelle kommentarer til faktagrunnlaget ble formidlet til oss innen 15.08.2024. Vi mottok ingen kommentarer/innsigelser fra Nordkapp kommune.

1.   Tilsynets tema og formål

Tema for tilsynet er kommunens langsiktige og systematiske folkehelsearbeid for å fremme god psykisk helse hos barn og unge. Tilsynet er avgrenset til folkehelselovens §§ 5, 6, 7 og 30.

Målgruppen for tilsynets tema er avgrenset til barn og unge 0-18 år.

Gjennom tilsynet vil vi få et landsomfattende tilstandsbilde av om kommunene har oversikt over barn og unges helsetilstand og faktorer i oppvekst- og levekårsforhold som påvirker deres psykiske helse, om dette gjenspeiles i kommunens planarbeid og om det følges opp med relevante tiltak.

Det er mange undersøkelser som viser en økt forekomst av psykisk uhelse hos barn og unge. Tidlig innsats er viktig i et folkehelseperspektiv, og for å bidra til et bærekraftig samfunn på sikt. Temaet understøtter også regjeringens satsing på å fremme psykisk helse og livskvalitet jf. Folkehelsemeldinga (Meld. St. 15 (2022-2023)).

2.   Gjennomføring

Første del av tilsynet var i form av et spørreskjema til alle landets kommuner. På bakgrunn av dette, og lokalkunnskap, har Statsforvalteren valgt ut noen kommuner for dybdeintervjuer. Hensikten er å få en bedre innsikt i og forståelse av om, og hvordan, kommunen ivaretar det langsiktige og systematiske arbeidet for å fremme barn og unges psykiske helse, og om det er forankret i ledelsen.

Rapporten bygger på informasjonen som er fremkommet gjennom spørreundersøkelse, aktuelle dokumenter og samtaler med ledere og medarbeidere i ulike sektorer. Vi har også hatt møter med et utvalg barn og unge. Av hensyn til barnas anonymitet gjengis ikke deres uttalelser eksplisitt, men utdrag fra innspillene fra ungdomsrådet tas med som informasjon til kommunen for arbeidet fremover. Referat fra samtalene sendes anonymt til Helsetilsynet sammen med kopi av rapporten for oppsummering på landsbasis.

3.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalterens hjemmel til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid følger av folkehelseloven § 31. Det følger av bestemmelsen at Statsforvalteren skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av folkehelseloven §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30 og kommuneloven § 25-1. Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for denne tilsynsvirksomheten.

Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge. Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i dette tilsynet. Vi vil imidlertid gi en vurdering av i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i folkehelseloven §§ 5-7 og § 30.

Folkehelseloven § 5 første og andre ledd lyder:

Kommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på:

1. opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig etter § 20 og 25,
2. kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 og
3. kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens

Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.

Folkehelseloven § 6 lyder:

Oversikten etter § 5 annet ledd skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 10-1.

Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5 annet ledd.

Folkehelseloven § 7 første ledd lyder:

Kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, jf. § 5. Dette kan blant annet omfatte tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, fysisk aktivitet, ernæring, skader og ulykker, tobakksbruk og alkohol- og annen rusmiddelbruk.

Folkehelseloven §30 lyder:

Kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1 med krav fastsatt i eller i medhold av denne loven.

4.   Beskrivelse av kommunens arbeid med det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet med å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Nordkapp kommune er Norges nordligste kommune og ligger i Finnmark fylke.

Innbyggertall 1. kvartal 2024 er på 2966, 418 av disse er 0-17 år (Statistisk sentralbyrå). Ifølge SSBs hovedalternativ (middels vekst, levealder, fruktbarhet og innvandring), anslås det en negativ befolkningsutvikling på -3,8 prosent frem mot 2050.

Det finnes ingen offisiell registrering av samer, men som i de andre kommunene i Finnmark er en del av befolkningen i Nordkapp av samisk opprinnelse, og 2 reinbeitedistrikter inngår helt eller delvis i kommunen.

Kommunen er organisert i fire seksjoner:

• Sektor for oppvekst, velferd og kultur
• Sektor for helse, rehabilitering og omsorg
• Sektor for tekniske tjenester
• Økonomi.

Plan og næring ligger i stab underlagt kommunedirektøren.

Kommuneoverlegen (ca. 20% stilling) er en av fastlegene og er organisert sammen med legetjenesten, jordmor og helsesykepleier i Sektor for helse, rehabilitering og omsorg.

Kommunen har ikke tilsatt psykolog eller folkehelsekoordinator, men har frisklivssentral for personer i alderen 18-67 år.

Kommunen har 3 barnehager, 1 skole med i underkant av 230 elever fordelt på 1.-10. trinn. I tillegg er Nordkapp vertskommune for Videregående skole, hvor det oppgis at ca. 50% av elevene er borteboerelever i Nordkapp.

I forkant av tilsynet har kommunen besvart en undersøkelse. Undersøkelsen ble besvart i samarbeid mellom flere representanter fra kommunen. Kommunen har kopi av egne svar fra spørreundersøkelsen.

Statsforvalteren har gjennomgått aktuelle dokumenter som kommunen har oversendt, eller som er hentet fra kommunens hjemmeside (se vedlegg). Det har også vært gjennomført samtaler med representanter for tilsynets målgruppe, i form av gruppeintervju med kommunens ungdomsråd på Teams, med representanter fra både ungdomsskole og videregående skole.

Det ble gjennomført gruppeintervju med 6 ansatte i kommunen. Intervjuet ble gjennomført på Teams hvor 5 av de kommunalt ansatte satt i samme rom, 1 deltok på Teams.

Statsforvalteren deltok på Teams fra sine kontorsteder (se vedlegg).

Oversikt over utfordringsbildet

Kommunens oversiktdokument ble sist oppdatert i 2016. Dette er besvart i undersøkelsen og bekreftet i dybdeintervjuet. Kommunen erkjenner at oversiktsdokumentet ikke lenger er like relevant, og at de vil ta utgangspunkt i dagens situasjonsbilde i den nye oversikten.

Kommunen er i gang med arbeidet med et nytt oversiktsdokument og har samlet inn relevant informasjon for videre analyser og vurdering av årsaker og konsekvenser. Kommunen har gjennomført Ungdata-kartlegging i 2014, 2018 og 2021 og har dermed god bakgrunnskunnskap om barn og unges psykiske helse og trivsel. Kommunen angir også at de er kjent med særskilte utfordringer som de nevner at de bør ha fokus på, blant annet utfordringer i tilknytning til mobbing og rasisme. Kommunen er videre kjent med at de har en stor andel borteboerelever på videregående skoler som er ekstra sårbare.

Planarbeid og medvirkning

Nordkapp kommune erkjenner at de ikke jobber systematisk med folkehelsearbeid for å bidra til god psykisk helse hos barn og unge. De angir at barn og unges oppvekstsvilkår er et satsningsområde, men det gjenstår mye arbeid, og de ser at “den røde tråden” mangler. De har en god tverrsektoriell struktur som organiseringen kan bygge videre på, men ansvar, oppgaver og forankring inn mot sentral ledelse, er ikke klart. Det kom frem i intervjuet at kommunedirektør inviteres inn til møter ved behov, men dette var ikke satt i system. Kommunen har i dybdeintervjuet uttalt at folkehelsearbeidet har ligget på vent på grunn av stor utskiftning i ledelsen i kommunen og gjennomgått pandemi.

Kommuneoverlegen deltar i faste møter, involveres i enkeltsaker, og deltok også i den forutgående spørreundersøkelsen i dette tilsynet. Kommuneoverlegen gir innspill i gruppen basert på den oversikten han har gjennom sitt arbeid. For øvrig fremstår det uklart hvordan kommuneoverlegen involveres i det systematiske folkehelsearbeidet i kommunen.

Kommunen hadde et Samarbeidsforum for barn og unge tidligere, og de ønsker å få dette i gang igjen fast. De har nå en arbeidsgruppe som jobber med forebyggende plan barn og unge, og planlegger å bruke gruppen i det videre arbeidet med andre planer etter det.

Kommunen har en kommunedelplan for folkehelse fra 2016. I kommunal planstrategi 2019-2023 angis det at folkehelse bør videreføres som kommunedelplan, enten som resultat av en rullering, eller ny plan med et enklere format. Det var planlagt oppstart for dette i 2022, men arbeidet har ligget på vent på grunn av mye utskiftning av nøkkelpersonell, og er ikke fulgt opp med organisering, ansvarsplassering, delegering og forankring inn mot sentral ledelse og med de som arbeider med plan og utvikling.

Kommunen har et nytt ungdomsråd bestående av 9 medlemmer, valgt inn sommeren 2023, som har hatt sporadiske møter. De siste årene har det vært liten aktivitet i rådet fordi mange av medlemmene har flyttet, og det ikke har vært ressurser i administrasjonen til å følge opp rådet. Ungdomsrådet er tenkt inn i all planlegging videre fra kommunens side, men de erkjenner at de ikke har benyttet rådet tilstrekkelig de siste årene. Dagens ungdomsråd har blitt invitert inn til et kommunestyremøte, og har gitt innspill til enkeltsaker som angår barn og ungdom.

I samtale med ungdomsrådet kommer det frem at de opplever det som meget positivt at de får delta i politiske prosesser i kommunen. De angir likevel at kommunen virker mest tilfreds med å ha et ungdomsråd, men at de også bør benytte dem mer enn de gjør i dag. De uttrykker at de ønsker å være mer delaktig i prosessen underveis i planarbeidet, ikke bare når kommunen presenterer det ferdige produktet. Videre kommer det frem at ungdommene savner tilbakemelding på innspillene de kommer med.

Tiltak og evaluering

Oversiktsdokumentet er ikke oppdatert og relevant og kommunen har derfor ikke grunnlag for målrettede tiltak rettet mot utfordringsbildet i dag. Enkelte av tiltakene for barn og unge i kommunedelplan for folkehelse fra 2016 var svært generelle og vanskelig å måle og evaluere, og tiltakene ses ikke i sammenheng og gjenfinnes ikke i kommunens planer.

Kommunen fortalte i intervjuet at de må prioritere å ta tak i utfordringene fortløpende med «akutte» tiltak. Ungdomsrådet hadde også inntrykk av at psykiske helseutfordringer for barn og unge ikke ble fulgt opp før situasjonen var gått for langt, og tiltak i form av eks. behandling i BUP ble nødvendig. Kommunen erkjente både i intervju og i samtale at de ikke evaluerer sitt systematiske folkehelsearbeid, og at de heller ikke har rutiner for internkontroll.

5.   Statsforvalterens tilbakemelding og kommentar

Folkehelseloven skal bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevne sosiale helseforskjeller. Folkehelseloven skal danne et grunnlag for bedre samordning av folkehelsearbeid på tvers av sektorer og mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.

Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i tilsynet. Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har Statsforvalteren undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge, og vil gi en tilbakemelding på dette. Tilbakemeldingen bygger på informasjon fra spørreundersøkelsen, kommunale dokumenter (se vedlegg) og intervjuer.

I tilsynet har Statsforvalteren undersøkt om kommunen;

• Har oversikt over positive og negative faktorer som kan påvirke barn og unges psykiske helse.
• Følger opp oversikten i planarbeidet med mål, strategier og utbedrende tiltak.
• Iverksetter nødvendige tiltak for å møte utfordringene for barn og unges psykiske helse.

Arbeidet med folkehelse har ikke vært et prioritert område i Nordkapp kommune de siste årene, noe som gjenspeiles i at de ikke har et oppdatert oversiktsdokument, og mangler systematikk i folkehelsearbeidet.

Kommunens oversiktdokument ble sist oppdatert i 2016 og er dermed ikke holdt oppdatert i henhold til kravene i folkehelseloven. Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunen skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak for å fremme god psykisk helse hos barn og unge. Kommunen har god bakgrunnskunnskap gjennom ungdataundersøkelsene og bør supplere dette med informasjon fra skole, helse- og omsorgstjenestene, ungdomsrådet og lokal kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn. I det videre arbeidet bør det foretas en gjennomgang for å klarlegge hva slags informasjon kommunen allerede har, og hva som kan brukes i oversiktsarbeidet, samt avklares hvem som har ansvar for ulike oppgaver i oversiktsarbeidet. Kommunen jobber tverrsektorielt, men mangler en systematisk arbeidsform der kommunedirektør involveres. Arbeidet med folkehelse følges ikke opp og evalueres ikke.

Et avgjørende element i det systematiske folkehelsearbeidet er evaluering. Evaluering av folkehelsearbeidet og av konkrete tiltak gir kunnskap om hva som virker og hva som ikke virker, slik at kommunen kan endre mål og planer i tråd med at kunnskapen endres. Evalueringer av folkehelsetiltak kan ha som formål å undersøke hvilken effekt tiltak har hatt, årsaker, grad av gjennomføring og brukererfaringer.

Kommunen har mye potensiale i ungdomsrådet og bør utnytte denne ressursen i det videre arbeidet. Selv om kommunen setter inn akutte tiltak ved behov, er det like viktig å fokusere på forbyggende tiltak for å fremme god psykisk helse for barn og unge.

Det bør videre klargjøres hvordan den samfunnsmedisinske kompetansen skal benyttes i det systematiske folkehelsearbeidet.

Kommuneoverlegen er medisinskfaglig rådgiver for kommunen, og det er en samfunnsmedisinsk stillingshjemmel. Samfunnsmedisin er en egen spesialitet for leger. Dette er et fag som omfatter medisinske sammenhenger på systemnivå hvor folkehelse er sentralt.

Oppgaven som medisinskfaglig rådgiver er hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven § 5-5. Kravet om at kommunen skal ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse er hjemlet i Lov om folkehelsearbeid § 27, og etter annet ledd skal kommunen ansette en eller flere kommuneleger som medisinsk faglig rådgiver for å ivareta samfunnsmedisinsk kompetanse i kommunens folkehelsearbeid.

Det er kommunens oppgave å sikre at kommuneoverlegefunksjonen bidrar med samfunnsmedisinske vurderinger i folkehelsearbeidet, og det bør foreligge rutiner for den tverrsektorielle involveringen dette fordrer.

Vi takker for godt samarbeid i forbindelse med tilsynet og håper at vår veiledning kan være til hjelp i det videre systematiske folkehelsearbeidet i kommunen.

Med hilsen

Anne Grethe Olsen (e.f.)
fylkeslege / helse- og sosialdirektør

Marie Varsi Pedersen
fung. leder for sosial- og velferdsseksjonen

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 06.05.2024.

Tilsynsbesøket ble gjennomført på Teams med Nordkapp kommune 03.06.24 og 06.06.24.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble hentet fra kommunens hjemmeside. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Planprogram for kommunedelplan for Folkehelse 2015-2019/2027 - Folkehelseplanen
• Planprogram for folkehelseplan og budsjettforslag 2015
• Kommunedelplan for folkehelse 2016 - 2020
• FHI Folkehelseprofil 2023
• Helseoversikten i Nordkapp kommune 2020 – 2023 – dokument under utarbeidelse
• Midlertidig utkast – plan for forebyggende arbeid
• Saksutredning 2021/485-10 – Planprogram for kommunedelplan
• Kommunedelplan for forebygging – forslag til planprogram
• Kommunal planstrategi 2019-2023
• Kunnskapsgrunnlag for vurdering av kommuneplanen valgperioden 2024-2027, datert 03.2024
• Organisasjonskart

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten

• seniorrådgiver/jurist Borghild Espenes, helse- og sosialavdelingen, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• seniorrådgiver/jurist Sølvi Melum, oppvekst- og barnevernsavdelingen, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisor
• seniorrådgiver/spesialsykepleier Marie Varsi Pedersen, helse- og sosialavdelingen, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2024 Folkehelsearbeidet til kommunen for å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Søk etter tilsynsrapporter

Søk