Rapport fra tilsyn med Frøya kommunes arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Frøya kommune og besøkte i den forbindelse kommunen den 11.09.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

Frøya kommune har ikke etablert en internkontroll som sikrer at arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir ivaretatt.

Dette er brudd på:

Folkehelseloven § 9 og § 30.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tilsynet var rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler . Tilsynet undersøkte om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

• Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og
• Oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager.
• At risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at kommunen fører regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
• At tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd.

Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at brukerinvolvering blir ivaretatt.

Fylkesmannens tilsyn innenfor miljørettet helsevern er etter folkehelseloven avgrenset til lovlighetskontroll av om kommunen oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Det innebærer at fylkesmannen etter folkehelseloven ikke kan føre tilsyn med om kommunen som eier oppfyller kravene til miljørettet helsevern.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler etter folkehelseloven § 31. Et tilsyn er en kontroll av om lov- og forskriftsbestemmelser overholdes. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Virkeområdet for kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler fremgår av folkehelseloven § 8 første ledd:

«Miljørettet helsevern omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske , fysiske og sosiale miljøfaktorer.» Kommunens oppgaver som tilsynsmyndighet fremgår av folkehelseloven § 9:

«Kommunen skal føre tilsyn med de faktorer og forhold i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, jf § 8. Ansvar og oppgaver innen miljørettet helsevern som i denne lov er lagt til kommunen, kan i tillegg til å delegeres etter bestemmelsene i kommuneloven delegeres til et interkommunalt selskap.

Kommunens myndighet kan utøves av kommunelegen dersom dette på grunn av tidsnød er nødvendig for at kommunens oppgaver etter dette kapittel skal kunne utføres.»

Tilsynsansvaret som kommunen er pålagt i henhold til folkehelseloven § 9, innebærer at tilsynsvirksomheten skal baseres på en risikovurdering. Kommunen skal gjøre en prioritering med utgangspunkt i det som har størst betydning for å fremme barnehagebarns og elevers helse og forebygge sykdom og skade.

Kommunens plikt til internkontroll fremgår av folkehelseloven § 30:

«Kommunen og fylkeskommunen skal føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av loven her overholdes.

Kommunenes tilsyn med virksomhet og eiendom i henhold til § 9 skal dokumenteres særskilt, herunder uavhengighet og likebehandling i tilsynet.»

Kommunen må gjennom ledelse, styring og organisering av virksomheten jobbe kontinuerlig for forbedring og iverksette systematiske tiltak i form av rutiner og prosedyrer, samt sørge for faktisk etterlevelse av disse. Kommunen skal prioritere områdene og aktivitetene som har størst risiko for svikt og størst helsemessig konsekvens.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler fungerer.

Frøya kommune har ca. 5 098 innbyggere , og er en kommune med sterk befolkningsvekst. Det er 7 barnehager og 7 skoler i Frøya kommune.

Organisering av tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Frøya kommune har ikke gjennomført tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler i perioden 2008 - 2018. Det ble i denne perioden kun utført godkjenninger av nye barnehager og skoler. Dette ble utført av teknisk etat, uten at arbeidet ble dokumentert. Kommunen har nå igangsatt et arbeid med å føre tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler, som skal beskrives nærmere i det følgende.

Kommunen har utarbeidet en plan for miljørettet helsevern. Planen er ikke vedtatt av kommunestyret.

Det fremgår følgende av planen knyttet til gjennomføring av tilsyn og godkjenninger:

«Godkjennings- og tilsynsmyndighet er i Frøya kommune delegert fra kommunestyret til kommuneoverlegen. Selve utføring av tilsynet og lukking av avvik er delegert til ekstern aktør.

Det er ikke klart fastsatt i delegasjonsreglementet at kommuneoverlegen har det overordnede ansvaret for miljørettet helsevern.

Det fremgår videre av planen knyttet til tverretatlig arbeidsgruppe som ønskes opprettet:

«Det anbefales at det i Frøya kommune opprettes en tverretatlig arbeidsgruppe som skal ivareta arbeidet med miljørettet helsevern. Gruppa er forankret i rådmannens ledergruppe.»

Den tverretatlige gruppen er ønsket sammensatt av kommuneoverlege , avdelingsleder teknisk drift, kommunalsjef oppvekst, og en representant som skal ha et særlig ansvar for internkontroll.

Følgende fremgår av planen knyttet til avvik:

«Ved avvik, dvs. svikt i rutiner eller ved brudd på forskriftens bestemmelser, skal dette håndteres etter egen utarbeidet avviksprosedyre. Hensikten med avviksprosedyren er å sikre at feil rettes og at problemer løses, og å hindre gjentakelse.

Det er også viktig å merke seg at rektor/styrer har plikt til å informere brukerne eller foresatt om forhold ved skolen/barnehagen som kan virke negativt på helsen. På samme måte har også rektor/styrer plikt til å gi opplysninger til tilsynsmyndigheten (kommuneoverlegen og eventuelt miljørettet helsevern) om forhold som kan ha negativ innvirkning på helsen. Slike opplysninger skal gis uoppfordret.»

Kommunen inngikk den 09.04.2019 en avtale med Kystlab AS. Det fremgår av avtalen at Kystlab AS skal gjennomføre tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler, og følge opp avvik. Det skal gjennomføres tilsyn ved alle aktuelle virksomheter i løpet av 1 år. Kystlab AS har pr. dags dato gjennomført to tilsyn. Det er i tilsynsplanen også en oversikt over hvilke barnehager og skoler som er gitt godkjenning. Avtalen med Kystlab AS har en varighet frem til april/mai 2020.

Det fremgår følgende i avtalen mellom kommunen og Kystlab AS:

«Innholdet i tjenesten reguleres av en virksomhetsplan, som revideres hvert 2. år. Det er ønskelig at kommunen deltar i et felles nettverk (styringsgruppe) sammen med de 8 kommunene vi fører tilsyn for i dag. Det avholdes 3 styringsgruppemøter pr år.»

Kommunen har ikke avgjort om de skal delta i styringsgruppen.

Kommunen har et kvalitetssystem, KF Kvalitet, der prosedyrer legges inn. Kommunen er nå i gang med å utarbeide prosedyrer knyttet til gjennomføring av tilsyn med barnehager og skoler .

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Frøya kommune har nettopp begynt tilsynsvirksomhet etter at tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler ikke har blitt utført siden 2008. Kommunen er også i gang med å opprette en internkontroll for å følge med på tilsynsvirksomheten. Det er ikke utarbeidet en tilstrekkelig internkontroll enda, og områder der internkontrollen er mangelfull, vil kommenteres i det følgende.

Klar fordeling av myndighet og oppgaver
Kommunen har ikke en klar delegering av tilsynsmyndighet i og med at dette ikke fremgår klart i delegasjonsreglementet. Det er et særskilt dokumentasjonskrav som fremgår av folkehelseloven § 30 andre ledd:

«Kommunenes tilsyn med virksomhet og eiendom i henhold til§ 9 skal dokumenteres særskilt, herunder uavhengighet og likebehandling i tilsynet.»

Det skal bemerkes at det særskilte dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgavene til kommunen i henhold til folkehelseloven § 9.

Planlegging av tilsyn - risikovurderinger
Det er utarbeidet en tilsynsplan der det skal føres tilsyn med alle barnehager og skoler. Det er imidlertid ikke utarbeidet et system for at tilsynsplaner skal baseres på risikovurderinger.

Helsedirektoratet har utarbeidet en veileder for kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern, IS 2288. Det fremgår av veilederen at det må utarbeides en tilsynsplan basert på risikovurderinger for kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern, jf. IS 2288 s. 24:

«Det må utarbeides en tilsynsplan hvor det foretas en prioritering med utgangspunkt i det som har størst betydning for befolkningens liv og helse. Prioriteringene bør blant annet bygge på oversikten etter folkehelseloven § 5.»

Kommunen har ved å gjenoppta tilsynsvirksomheten lagt til grunn at det må foretas tilsyn ved alle barnehager og skoler. Fylkesmannen er enig i at dette er en riktig vurdering. Det må imidlertid også utarbeides et system der fremtidige tilsyn planlegges ut fra risikovurderinger.

Det er et brudd på folkehelseloven § 30 at det ikke er iverksatt et system for at tilsyn skal baseres på risikovurderinger .

Informasjon om risikoforhold
For å kunne legge til grunn risikovurderinger ved planlegging av tilsynsvirksomheten, må informasjon om risikoforhold gjøres kjent for tilsynsmyndigheten og tilsynsorganet. Kommunen må derfor følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten, og sørge for at tilsynsorganet mottar opplysningene. Dette er særlig viktig i og med at kommunen har delegert selve tilsynsoppgaven til en ekstern aktør.

Kommunen har ikke iverksatt et system for formidling av opplysninger til tilsynsorganet om risikoforhold knyttet til miljøet i barnehager og skoler. Dette kan være informasjon fra barnehagene og skolene selv, herunder klager, bekymringsmeldinger fra ansatte, og annen aktuell informasjon fra elevråd eller FAU og SU. Informasjon kan også komme fra andre kommunale enheter.

Kommunen har i sin plan for miljørettet helsevern oppgitt at avvik fra barnehager og skoler skal gis til tilsynsmyndigheten. Dette er imidlertid ikke innarbeidet enda, og i tillegg må informasjon om risikoforhold formidles til tilsynsorganet.

Det er et brudd på folkehelseloven § 30 at kommunen ikke har etablert et system for formidling av opplysninger til tilsynsorganet om risikoforhold knyttet til miljøet i barnehager og skoler.

Systematisk oppfølging der det avdekkes avvik etter tilsyn
Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse følger med på arbeidet med oppfølging og avslutning av tilsyn .

Kommunen har ikke innarbeidet et system der det fremgår hvordan kommunen skal følge med på arbeidet med oppfølging og avslutning av tilsyn. Dette er et brudd på folkehelseloven § 30.

Oppsummering
Kommunen har ikke utarbeidet en tilstrekkelig internkontroll knyttet til arbeidet med miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Kravet til internkontroll innebærer at kommunen må følge med på, og dokumentere at tilsynsorganet gjennomfører oppgavene som forutsatt. Herunder at det formidles opplysninger om risikoforhold i den enkelte barnehage og skole til tilsynsorganet.

5. Fylkesmannens konklusjon

Frøya kommune har ikke etablert en internkontroll som sikrer at arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir ivaretatt.

Dette er brudd på:

Folkehelseloven § 9 og § 30.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd. Vi ber Frøya kommune om å gjøre en vurdering av hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre at kommunen har tilstrekkelig oversikt over arbeidet med miljørettet helsevern i barnehager og skoler, og innen 29.11.2019 utarbeide og oversende en plan for arbeidet. Planen skal inneholde:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres.
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke en stund.
• Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt.

Med hilsen

Jan Vaage (e.f.)
avdelingsdirektør
Helse- og omsorgsavdelingen

Sigbjørn Holst
revisjonsleder
Helse- og omsorgsavdelingen

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsyn

Kopi uten vedlegg:

Statens helsetilsyn Postboks 231 Skøyen 0213 Oslo

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk