Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i NAV-kontoret i Levanger kommune - utmåling av økonomisk stønad - vilkår om aktivitet og kvalifiseringsprogrammet 2021

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Levanger kommune og besøkte i den forbindelse NAV Levanger fra 06.10.2021 til 08.10.2021. Vi undersøkte om Levanger kommune sørger for at utmåling av økonomisk stønad, vilkår om aktivitet og kvalifiseringsprogrammet blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får forsvarlige tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Statsforvalterens konklusjon:

• Levanger kommune sikrer ikke en forsvarlig utmåling av økonomisk stønad til personer under 30 år.
• Levanger kommune sikrer ikke at konsekvenser ved vilkårsbrudd blir håndtert på en forsvarlig måte og at kvalifiseringsprogrammet blir vurdert før det stilles vilkår om aktivitet til personer under 30 år.
• Levanger kommune sikrer ikke at kvalifiseringsprogrammet er tilgjengelig for aktuelle deltakere og at det sendes foreløpig svar innen en måned i alle saker.
• Lovbruddene som er avdekt i dette tilsynet, utgjør samlet sett et brudd på kravet til forsvarlige tjenester.

Dette er brudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 18, 20a, 29 og 4.

Foreløpig rapport ble sendt til kommunen 22.11.2021. Vi ba om at eventuelle kommentarer/innsigelser til faktagrunnlaget ble sendt til Statsforvalteren innen 13.12.2021. Statsforvalteren mottok tilbakemelding fra kommunen 14.12.2021.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Utmåling av økonomisk stønad til personer under 30 år

Dette omfatter blant annet om:

• brukers situasjon og behov for økonomisk stønad blir kartlagt
• bruker får utmålt økonomisk stønad etter en konkret og individuell vurdering

Vilkår om aktivitet for personer under 30 år

Dette omfatter blant annet om:

• det vurderes om bruker har rett på kvalifiseringsprogram før det stilles vilkår om aktivitet
• fastsetting av vilkår er i tråd med saksbehandlingsreglene
• vilkårsbrudd håndteres på en forsvarlig måte

Statsforvalteren undersøkte ikke kommunens oppfølging av norskopplæringsplikt og vurderingsplikt etter § 20a som en del av dette tilsynet.

Tilgjengeligheten og tildelingen av kvalifiseringsprogrammet

Dette omfatter blant annet om:

• det informeres tilstrekkelig om kvalifiseringsprogrammet
• det foretas forsvarlige identifiseringsprosesser
• kartleggings-, vurderings- og beslutningsprosessene ved behandling av søknader er forsvarlig

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltingen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Midlertidig forskrift om unntak fra sosialtjenesteloven § 20, § 20a og § 29 til § 40
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad

Utmåling av økonomisk stønad

Sosialtjenestelovens hovedmål er å være samfunnets siste sikkerhetsnett for de som trenger det. Retten til økonomisk stønad skal derfor sikre alle som oppholder seg lovlig i Norge et forsvarlig livsopphold.

For at det skal foreligge rett til økonomisk stønad, må den enkelte ha utnyttet fullt ut alle reelle muligheter til å forsørge seg selv. En persons hjelpebehov skal likevel vurderes ut fra den nåværende situasjonen. Dette innebærer at tjenestemottakere som ikke har andre muligheter til å dekke sine nødvendige utgifter, har rett på økonomisk stønad. 

Lovens formål danner grunnlag for den nedre grensen for hva som vil være et forsvarlig stønadsnivå. Økonomisk stønad til nødvendige utgifter er derfor mer enn dekning av grunnleggende behov som mat og tak over hodet. Stønaden skal gjøre det mulig å opprettholde en levestandard på et rimelig og nøkternt nivå, tilpasset den generelle velferdsutviklingen og lokalsamfunnet brukeren er en del av.

Hva som er et forsvarlig stønadsnivå vil variere ut fra personlige forhold, som familiesituasjon, husstandens størrelse, bosted, bosituasjon, alder og helse. Ulike personer og ulike situasjoner kan tilsi dekning av ulike utgifter. Dersom bruker har barn, skal det tas særlige hensyn til deres behov. Foreldre skal sikres et forsvarlig inntektsgrunnlag slik at barn og unge får en trygg oppvekst og har mulighet til å delta i alminnelige skole- og fritidsaktiviteter uavhengig av om foreldrene har en vanskelig økonomi.

For at utmålingen skal være forsvarlig må det foretas konkrete og individuelle vurderinger i hver enkelt sak. Kravet om individuelle vurderinger gjelder for hele søknadsprosessen, fra kartlegging av hvilke utgifter som er nødvendige til utmåling og avgjørelse om stønadsnivå.

Fordi stønaden skal utmåles på bakgrunn av en konkret vurdering, må NAV-kontoret kartlegge og vurdere hvilke nødvendige utgifter den enkelte har. Dette innebærer at NAV-kontoret først og fremst må vurdere de utgiftene som søker selv oppgir å ha, og deretter kartlegge om søker har andre utgifter enn det som er opplyst i saken. En forsvarlig utmåling innebærer ikke bare en vurdering av hvilke utgifter som er nødvendige, men også en vurdering av hvor høye disse utgiftene er.

Bruk av veiledende normer eller retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad kan bidra til å redusere forskjeller i stønadsnivået mellom kommuner og innad i den enkelte kommune. Slike normer er kun veiledende for utmålingen og kan ikke erstatte den individuelle vurderingen. Dersom det er benyttet normer i utmålingen, må NAV-kontoret vurdere at stønaden er tilstrekkelig til å dekke de utgiftene som inngår i normen.

Staten har utgitt veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad i rundskriv A-1/2021. Retningslinjene prisjusteres årlig, og er ment som en veiledning for hvor mye stønad som er nødvendig for å dekke grunnleggende behov som mat, klær, kommunikasjon, husholdningsartikler og hygiene. Satsene tar også hensyn til andre sider av dagliglivet, som fritid og sosiale behov. Hvor mye stønad som er nødvendig vil kunne variere ut fra livssituasjon, og satsene er derfor differensiert ut fra alder og husstandens størrelse.

Kommunene er ikke forpliktet til å følge statens veiledende retningslinjer, men står fritt til å fastsette egne normer. Når en lavere norm enn de statlige veiledende retningslinjene brukes som et utgangspunkt, kreves det likevel mer av både kartleggingen og vurderingen for å vise at utmålingen er forsvarlig. Dette innebærer at kommunen må ha oversikt over hvilke utgifter de kommunale normene er ment å dekke, samt vurdere at bruker har en faktisk mulighet til å dekke disse utgiftene.

Uavhengig av om det er brukt normer som utgangspunkt for utmålingen, må stønaden være tilstrekkelig til å dekke søkerens nødvendige utgifter. Et stønadsnivå som ikke sikrer mottakeren et forsvarlig livsopphold og som ikke bidrar til å fremme lovens formål, vil være i strid med loven.

De faktiske forholdene som ligger til grunn for utmålingen skal fremgå av vedtaket. Alle søknader skal vurderes konkret og individuelt. Utforming av vedtaket, herunder begrunnelsen har stor betydning for tjenestemottakers muligheter til å få innsikt i egen sak og grunnlaget for NAV-kontorets vurdering. Det er viktig at mottakere av økonomisk stønad forstår hvilke utgifter og hvilke hensyn som ligger bak utmålingen, også med tanke på å ivareta sin klagerett. Mangelfull begrunnelse kan være en indikasjon på at rettsanvendelsen eller skjønnsutøvelsen i saken ikke er korrekt, og at avgjørelsen eller tjenesten som følge av dette ikke er forsvarlig.

Vilkår om aktivitet

Formålet med vilkår om aktivitet er å styrke tjenestemottakers muligheter til å bli selvforsørget på annen måte enn ved økonomisk stønad. Vilkårssetting har derfor nær sammenheng med formålet om hjelp til selvhjelp. Det kan være viktig for unge å komme raskt ut i aktivitet for å styrke mulighetene til å på sikt bli selvhjulpen.

Selv om hovedregelen er at det skal stilles vilkår om aktivitet for personer under 30 år, vil noen stønadsmottakere ha så store og sammensatte problemer at aktivitet ikke anses som hensiktsmessig eller realistisk. Det skal derfor ikke stilles vilkår om aktivitet hvis det foreligger tungtveiende grunner mot dette.

Eksempler på tungtveiende grunner kan være helsemessige forhold som gjør at aktivitet ikke er hensiktsmessig før behandling kommer i gang. Personer som allerede er i fulltidsaktivitet, vil også ha tungtveiende grunner mot at det stilles aktivitetskrav.

Vilkår om aktivitet innebærer ikke bare en plikt for tjenestemottaker, men også en plikt for NAV-kontoret til å tilpasse aktiviteten etter brukers behov. For at vilkåret skal være hensiktsmessig, må aktiviteten kunne bidra til at bruker blir i stand til å sørge for sitt livsopphold på andre måter enn med økonomisk stønad. I denne vurderingen må NAV-kontoret legge vekt på hva bruker selv mener og ønsker. Tjenestemottakere som fyller kravene for deltakelse i kvalifiseringsprogram, skal få tilbud om dette før det vil være aktuelt å tildele økonomisk stønad med vilkår om aktivitet.

Kommunen kan iverksette konsekvenser dersom vilkår om aktivitet ikke oppfylles. Eksempler på slike konsekvenser kan være at stønaden reduseres, eller utbetales hyppigere. På grunn av at økonomisk stønad er samfunnets siste sikkerhetsnett, er det begrensninger i hvor omfattende slike konsekvenser kan være.

For det første kan stønaden ikke reduseres til et uforsvarlig lavt nivå. Dette betyr at stønaden ikke kan stanses i sin helhet, og at tjenestemottakere fremdeles skal ha mulighet til å dekke de aller mest nødvendige behovene selv om vilkår om aktivitet er brutt.

For det andre må eventuelle konsekvenser knyttes til det løpende stønadsvedtaket hvor vilkårene fremkommer. Dette sikrer at brudd på vilkår ikke kan begrunne reduksjon i fremtidige vedtak og at konsekvenser ikke kan gjennomføres over lengre perioder.

For det tredje er det et krav om at det må fattes et nytt vedtak før konsekvenser iverksettes. Dette sikrer tjenestemottaker klageadgang, samt gir tjenestemottaker en rett til forhåndsvarsel og mulighet til å uttale seg. Tjenestemottakere kan ha ulike årsaker for å ikke overholde vilkår som er stilt. Det er derfor viktig at tjenestemottakers synspunkter både høres og vektlegges før eventuelle konsekvenser iverksettes.

Vilkårssetting ved tildeling av økonomisk stønad er utøvelse av offentlig myndighet på et område som er av grunnleggende og vesentlig betydning for den enkelte. Å stille vilkår for en stønad tjenestemottaker har rett til, stiller strenge krav til saksbehandlingen. NAV-kontoret skal derfor fatte et skriftlig, begrunnet vedtak som uttrykkelig viser at det er satt vilkår, hva vilkåret innebærer, hva som kreves for at vilkåret anses oppfylt, hva som kan bli konsekvensene hvis vilkåret brytes og adgangen til å klage på vedtaket.

Tilgjengelighet og tildeling av kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet (KVP) er et av lovens hovedvirkemidler for å motvirke fattigdom og utenforskap. Målgruppen vil i stor grad omfatte personer som uten program ville vært avhengig av økonomisk stønad til livsopphold som hovedinntektskilde. Formålet med programmet er å bidra til at den enkelte blir i stand til å komme i arbeid og beholde arbeid over tid.

Kravet til forsvarlige tjenester innebærer at programmet skal være tilgjengelig for alle som har rett til det. Kommunens plikt til å informere om KVP følger av forvaltningsloven § 11 og sosialtjenesteloven § 17. Den alminnelige veiledningsplikten i forvaltningsloven innebærer at kommunen skal gi informasjon om eget saksområde til aktuelle personer, herunder informasjon om KVP. Dette gjelder både personer som allerede er i kontakt med NAV og personer som ikke er kjent for NAV-kontoret fra tidligere. Veiledningsplikten i § 17 går lengre enn dette, og pålegger kommunen en plikt til å gi generell informasjon ut til befolkningen.

Betingelsene for å delta i KVP er retningsgivende for innholdet i informasjonen som skal gis, hvem informasjonen rettes mot og på hvilken måte. For å kunne sikre at KVP er tilgjengelig, må det derfor foretas forsvarlige identifiseringsprosesser slik at informasjon om KVP når aktuelle deltakere.

Hovedmålgruppen for KVP er langtidsmottakere av økonomisk stønad. Kommunen må derfor sørge for en praksis som bidrar til oversikt over langtidsmottakere, og at det jevnlig foretas vurderinger av om vilkårene for KVP kan være oppfylt. Det er viktig at kommunen er oppmerksomme på at deltakere også kan finnes i andre grupper enn langtidsmottakere av økonomisk stønad. Også brukere som henvender seg til NAV-kontor for første gang eller personer som mottar tjenester eller ytelser fra andre deler av NAV, kan ha rett til KVP.

Når NAV-kontoret mottar en søknad om KVP, skal både kartleggings-, vurderings- og beslutningsprosessene være forsvarlige. For det første innebærer dette at saken må være tilstrekkelig opplyst før det tas en beslutning. Som en del av kartleggingen må NAV-kontoret blant annet sikre at brukermedvirkningen ivaretas og at det gjennomføres en arbeidsevnevurdering dersom dette ikke er gjort tidligere.

Utgangspunktet for vurderingen av om en søker har rett på KVP er inngangsvilkårene i § 29. Inngangsvilkårene har nær sammenheng med hverandre og alle må være oppfylt for at kvalifiseringsprogram skal kunne innvilges. I dette ligger det at NAV-kontoret må vurdere og avgjøre om søker er mellom 18 og 67 år, har vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, får ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven og at det ikke er forhold ved søkers situasjon som gjør det uforholdsmessig byrdefullt å tilby et program.

Avgjørelse om kvalifiseringsprogram er et enkeltvedtak. NAV-kontoret må derfor følge de krav til saksbehandling som følger av sosialtjenesteloven, forvaltningsloven og uskrevne normer om god forvaltningsskikk. Dette innebærer blant annet at en søknad skal behandles uten ugrunnet opphold og at det skal sendes foreløpig svar dersom saksbehandlingstiden tar lengre tid enn en måned.

Hensynet til barn og unge

At en sak omhandler barn, enten direkte eller indirekte, har betydning for saksbehandlingen ved NAV-kontoret. At barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle handlinger og avgjørelser som berører barn følger av Grunnloven § 104 andre ledd og menneskerettsloven § 2 nr. 4, jf. Barnekonvensjonen artikkel 3.

Hensynet til barnets beste innebærer at det skal tas særlig hensyn til barns og unges behov i alle vurderinger som gjøres etter sosialtjenesteloven. At det skal tas særlige hensyn til barn og unge gjelder både i utmålingen av økonomisk stønad, enten stønaden er ment til barnet direkte eller til foreldre som har omsorg for barn, og i vurderingene av om det skal gjennomføres konsekvenser ved vilkårsbrudd.

Forsvarlige tjenester

Forsvarlighetskravet er det lovmessige minstekravet som stilles til tjenestene. Det vil si at ikke ethvert avvik fra god praksis i seg selv tilsier uforsvarlighet. Hva som er forsvarlig endrer seg i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatning, og bestemmes av normer utenfor loven, som anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer.

Et eksempel på at kravet til forsvarlighet er dynamisk, er veileder for behandling av saker om økonomisk stønad under pandemien. Veilederen gir uttrykk for hva som vil være forsvarlig saksbehandling tilpasset samfunnsforholdene i en unntakssituasjon.

Rundskriv til sosialtjenesteloven (H35-00) inneholder merknader som er ment som en fortolkning og presisering av hvordan politiske myndigheter og overordnet forvaltningsmyndighet ønsker at bestemmelsene skal forstås og praktiseres. Enkelte merknader innebærer en plikt til å følge føringene, mens andre er ment som anbefalinger.

Faglige retningslinjer og veiledere kan være et av flere bidrag til å gi forsvarlighetskravet et innhold. Anbefalinger i faglige retningslinjer er ikke rettslig bindende, men retningsgivende og et uttrykk for hva som kan kalles god praksis. Kommunen bør ha som mål å yte tjenester som er i tråd med slike retningslinjer, men kommunen har et handlingsrom hvor tjenestene vil kunne være forsvarlige selv om praksis avviker noe fra gitte anbefalinger.

Kommunen har stor frihet til å organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes. Det er en sosialfaglig vurdering av den enkeltes behov som er avgjørende for hva kommunen plikter å tilby av tjenester i det enkelte tilfellet.

God styring og ledelse skal bidra til å sikre at tjenestene som gis er forsvarlige. Kommunen har en plikt til å styre og lede virksomheten og tjenestene på en slik måte at de er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunens plikt til internkontroll følger av kommuneloven § 25-1, jf. sosialtjenesteloven § 5.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Organisering av tjenesten

Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) hadde Levanger kommune 20 104 innbyggere per 2. kvartal 2021. NAV Levanger er organisert under kommunalsjef for helse og velferd. NAV-leder er enhetsleder og er delegert avgjørelsesmyndighet for NAV-området.

NAV-kontoret er inndelt i to avdelinger med hver sin avdelingsleder. Sosialteam har egen fagkoordinator, og er en del av markedsavdelingen. I tillegg har NAV-kontoret et eget beslutterteam for KVP, som er sammensatt av veiledere på tvers av avdelinger og team.

Sosialteam har ansvaret for å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven, mens oppfølging av personer under 30 år hovedsakelig blir utført av ungdomsteam. Både sosialteam og ungdomsteam har egne teammøter, i tillegg til kontormøter.

Styring og ledelse

NAV-leder deltar i partnerskapsmøter sammen med kommunens ledelse, i tillegg til ukentlige ledermøter. Det er ikke gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse for de sosiale tjenestene. NAV-kontoret rapporterer månedlig på økonomi, og avgir ellers rapporter tertialvis for de områder NAV-kontoret har ansvaret for i kommunen.

NAV-kontorets ledelse består av NAV-leder og to avdelingsledere. NAV-leder har det overordnede ansvaret for tjenestene, mens ansvar for utvikling av rutiner og lignende ligger til avdelingslederne. Ledergruppen har faste ukentlige møter.

Det kommunale avvikssystemet er kjent for ansatte, men det opplyses om at dette ikke blir brukt systematisk og det er også uklart hvordan det skal brukes i forbindelse med tjenesteproduksjon. I de tilfeller avvik avdekkes, er praksis at det gis muntlig beskjed til nærmeste leder. Det er uklart hvordan dette følges opp.

Rutiner og prosedyrer som omhandler tema for tilsynet

Tilsynet har fått forelagt følgende rutiner:

• Rutiner for kvalifiseringsprogrammet
• Søknadsskjema for deltakelse i kvalifiseringsprogrammet
• Rutine Arbeid for stønad (AFS)
• Lov, retningslinjer og prinsipper for utmåling av økonomisk stønad

Utmåling av økonomisk stønad for personer under 30 år

Kartlegging

Kartlegging av brukere som har behov for økonomisk stønad kan gjøres av både sosialteam og ungdomsteam. Hvem som gjennomfører kartleggingen, avhenger av hvilket team som først kommer i kontakt med bruker. Begge teamene opplyser om at det som hovedregel skal gjennomføres en førstegangssamtale med bruker.

NAV-kontorets egne retningslinjer viser til at det skal gjøres en grundig kartlegging av blant annet gjeld, nettverk, barneperspektiv, transportbehov, boligsituasjon, helseutgifter og aktiviteter. Både sosialteam og ungdomsteam forteller at de i kartleggingen har fokus på brukers helhetlige behov, og at familieforhold og oppvekst er viktige områder som skal kartlegges. Barneperspektivet er et fast tema i teammøter på kontoret, men det fremgår ikke av referat fra møtene at tema knyttet til dette eller konkrete saker som omhandler barn har blitt diskutert.

Gjennomgang av saksmapper og intervju med ansatte viser at NAV-kontoret som hovedregel gjør en kartlegging av brukers arbeidsmuligheter og livssituasjon. Hovedfokus i kartleggingen er likevel rettet mot aktivitet og arbeid, og i mindre grad mot hvilke konkrete behov for økonomisk stønad den enkelte har.

Det finnes få spor av at det er gjort en konkret kartlegging av utgifter. Dette gjelder både utgifter som ligger i livsoppholdet til dekning av grunnleggende behov slik som mat, drikke og husholdningsartikler, men også utgifter til mer særlige behov som vanligvis innvilges som en tilleggsytelse. I den grad NAV-kontoret på selvstendig grunnlag har kartlagt brukers behov for stønad, er dette som hovedregel begrenset til utgifter til helse, gjeld og reise.

Kommunale normer

Levanger kommune har utarbeidet egne retningslinjer og prinsipper for utmåling av økonomisk stønad. Retningslinjene trekker fram at stønadsnivået skal motivere til å skaffe inntektsgivende arbeid, delta i kvalifiseringsprogram, arbeidsmarkedstiltak eller andre aktiviteter som kan fremme overgangen til arbeid.

Kommunen har på bakgrunn av disse retningslinjene vedtatt egne veiledende normer. Gjeldende fra 01.09.2021 har kommunen følgende livsoppholdsnormer for personer under 30 år:

Livsoppholdsnormer for personer under 30 år

	Ungdom < 25 år = ikke i aktivitet	Ungdom < 25 år + de over 25 år som ikke er i aktivitet	Ordinær > 25 år i aktivitet	Til sammenligning: Statens veiledende retningslinjer
Enslig med egen husholdning	Kr 3750	Kr 4850	Kr 6450	Kr 6450
Ektepar/samboere	Kr 6200	Kr 8100	Kr 10800	Kr 10800
Person i bofellesskap	Kr 3250	Kr 4050	Kr 5400	Kr 5400
Hjemmeboende ungdom	Kr 2500	Kr 3200

Kommunen har valgt å differensiere sine normer ut fra om bruker er i aktivitet eller ikke. Ifølge kommunens retningslinjer bygger dette på en grunntanke om at det skal lønne seg å være i aktivitet og en harmonisering med hva som er vanlig for ungdommer som velger å ta en utdannelse med ytelser fra Statens Lånekasse, eller har andre ytelser som tiltakspenger, arbeidsavklaringspenger, introduksjonsstønad og kvalifiseringsstønad. En slik differensiering har man ikke funnet grunn til å gjøre i de statlige veiledende retningslinjene.

Ansatte ved NAV-kontoret opplyser om at brukere som er positive til å delta i aktivitet eller følger opp avtaler med veileder blir vurdert å være i aktivitet. Brukere som ikke ønsker å delta i aktivitet, eller ikke følger opp det som er avtalt, får lavere stønad. Gjennomgang av enkeltsaker viser at vurderinger av hva som skal til for å være i aktivitet varierer, og at det ikke er en fast praksis for hva som er tilstrekkelig for at en person anses å være i aktivitet.

Kommunens retningslinjer understreker at det er viktig å kartlegge om det er særskilte helsemessige forhold eller andre tungtveiende grunner som tilsier at bruker ikke kan være i aktivitet. Er dette tilfellet skal ikke ytelsene reduseres. Gjennomgang av saksmapper viser at disse retningslinjene ikke alltid følges. I flere saker har NAV-kontoret vurdert at bruker ikke kan være i arbeidsrettet aktivitet på grunn av helsemessige forhold, og likevel innvilget stønad med utgangspunkt i norm «ikke i aktivitet».

Kommunens egne retningslinjer inneholder ikke en oversikt over hvilke utgifter som omfattes av normene. På tilsvarende måte er det i flere saker innvilget stønad til livsopphold, uten at det fremgår av vedtaket hvilke konkrete utgifter stønaden er ment å dekke.

I den grad NAV-kontoret viser til hvilke utgifter som ligger i livsoppholdsnormen, varierer det mellom enkeltsaker hvilke utgifter som er inkludert. I noen saker er eksempelvis utgifter til ordinære tannlege- og legeutgifter og medisin- og synsutgifter ment å dekkes av den kommunale normen, mens disse utgiftene ikke er inkludert i andre saker. NAV-kontoret vurderer derfor samme type utgifter ulikt, for personer som er i tilsvarende livssituasjoner.

De kommunale normene for personer som ikke er i aktivitet er lavere enn normer for personer som er i aktivitet. Dette innebærer at normer til personer som ikke er i aktivitet, nødvendigvis omfatter færre utgifter. NAV-kontoret har likevel ikke en fast praksis eller omforent forståelse for hvilke utgifter som er inkludert i de lavere normene. Ansatte opplyser at norm «ikke i aktivitet» er ment å sikre mat og livsnødvendigheter.

NAV-kontoret har heller ikke en fast praksis for hvor lenge enkeltpersoner kan motta stønad tilsvarende norm «ikke i aktivitet». Ansatte opplyser at dette er opp til den enkelte veileder å vurdere, men at de lengste vedtakene er tre måneder. Gjennomgang av saksmapper viser at brukere kan motta livsopphold tilsvarende norm «ikke i aktivitet» fra 3 til 7 måneder.

Kommunens veiledende normer for barn tilsvarer de statlige veiledende retningslinjene (med virkning fra 01.09.2021). Ifølge kommunens veiledende satser kan det regnes en stordriftsfordel fra 4. barn tilsvarende 75% av sats for barn 0-5 år. Kommunen har tidligere holdt barnetrygd utenfor den økonomiske beregningen, men dette er nå endret slik at barnetrygd blir medregnet som inntekt ved utmåling av økonomisk stønad.

Individuell vurdering

Gjennomgang av saksmapper viser at stønad til livsopphold som hovedregel blir utmålt med utgangspunkt i eller tilsvarende de kommunale normene. Vi finner få spor av individuelle vurderinger.

I de sakene der stønad til livsopphold avviker fra de kommunale normene, er det uklart hvordan beregningen er foretatt. Selv om NAV-kontoret viser til at innvilget stønad er vurdert ut fra en konkret og individuell vurdering, fremgår det i liten grad av både vedtak og saksdokumenter hvilke faktiske forhold, utgifter, behov og sosiale hensyn det er lagt vekt på.

I den grad utmålingen er begrunnet, vises det ofte til at ungdommer er i en periode hvor de fleste i samme alder er under utdanning eller annen kompetanseheving, noe som preges av mindre økonomisk handlerom for de fleste. Det legges også vekt på at hjelpebehovet er midlertidig og at det anses som viktig at det blir en inntektsøkning som er merkbar når tiltakspenger innvilges.

Ansatte forteller at de har fått tilbakemeldinger fra brukere om at stønaden ikke oppleves som tilstrekkelig. Det opplyses om at veileder i disse tilfellene undersøker hva vedkommende får i økonomisk stønad og at bruker får en realitetsorientering om hva stønaden er ment å dekke. Slike tilbakemeldinger blir ikke behandlet som en klagesak. Dette samsvarer med intervju med brukere som forteller at de opplever stønaden som et fastsatt beløp og at det er dette man kan få.

I de sakene som er gjennomgått er det et fåtall av brukerne som har barn. I enkeltsaker der bruker har forsørgelsesansvar for barn, har NAV-kontoret tatt hensyn til utgifter slik som barnehage. Selv om de kommunale normene for barn tilsvarer de statlige veiledende retningslinjene, er det få spor av vurderinger av om normene som er brukt for å utmåle foreldrenes livsopphold også vil kunne påvirke hvordan barna har det hjemme.

Flere ansatte forteller at de har muligheter til å innvilge tilleggsvedtak. Statsforvalteren forstår dette slik at det kan innvilges stønad til andre formål enn utgifter som er ment å dekkes av livsoppholdsnormen. I de sakene vi har gjennomgått er det i hovedsak kun innvilget stønad til bolig, strøm, reise, klær og helse utenom livsoppholdsnormen. I den grad bruker selv har oppgitt konkrete utgifter i for eksempel søknad, blir dette ikke alltid tatt hensyn til eller vurdert av NAV-kontoret.

Vilkår om aktivitet for personer under 30 år

Fastsetting av vilkår

NAV-kontoret stiller vilkår om aktivitet til personer under 30 år, med mindre bruker har årsaker som gjør at arbeidsrettet aktivitet ikke er hensiktsmessig på vedtakstidspunktet.

Brukere får som hovedregel vilkår om å delta i det arbeidsrettede tiltaket «Arbeid for Stønad» (AFS) innledningsvis i oppfølgingen. Etter at AFS er avsluttet kan det stilles vilkår om deltakelse i andre arbeidsrettede tiltak.

I tillegg til vilkår om å delta i konkrete arbeidsrettede tiltak, stiller NAV-kontoret også andre vilkår om aktivitet. Eksempel på andre vilkår er å stå registrert som arbeidssøker, sende meldekort, være aktiv jobbsøker og ta imot tilbud om oppfølging fra hjelpeapparatet og NAV. I de tilfeller NAV-kontoret stiller mer generelle vilkår, er det få spor i saksdokumentene som begrunner hvorfor vilkåret er satt.

I flere vedtak brukes det overskrifter som «Vilkår knyttet direkte til ytelse», «Generelt» og «Informasjons og opplysningsplikt». Vilkår om aktivitet etter § 20a kan eksempelvis stå under «Generelt», mens dokumentasjonskrav kan stå under «Vilkår knyttet direkte til ytelse».

Der NAV-kontoret har satt vilkår om aktivitet, fremgår det av vedtaket hva vilkåret innebærer, hva som kreves for at vilkåret skal anses oppfylt og hva som kan bli konsekvensene hvis vilkåret brytes. Vedtakene har også informasjon om klageadgang. Intervju med brukere viser at brukere opplever å få tilstrekkelig informasjon om at det er satt vilkår og hva som kreves.

Vilkårets sammenheng med vedtaket og formålet med økonomisk stønad

Levanger kommune og NAV Levanger har inngått avtale med arbeidsmarkedsbedrift Leva-Fro om kjøp av det arbeidsrettede tiltaket «Arbeid for stønad».

Ifølge NAV-kontorets rutiner er målgruppen for tiltaket personer under 30 år som søker om økonomisk sosialhjelp og som ikke er i arbeid eller aktivitet. Alle som søker om stønader etter lov om sosiale tjenester i NAV, skal først få en samtale vedrørende AFS.

Dersom bruker er i målgruppen for deltakelse i AFS blir brukers situasjon kartlagt. Fokus i samtalen med veileder er at AFS er en positiv mulighet, og at loven forutsetter at alle muligheter skal forsøkes for å komme videre i egen situasjon. I de tilfeller bruker er positiv til å delta i tiltaket, blir det utarbeidet en samarbeidsavtale mellom NAV-kontoret og bruker. Ansatte i NAV-kontoret understreker at brukere involveres i denne prosessen, og at brukere ikke søkes inn på tiltaket dersom de ikke ønsker det selv.

Perioden for AFS settes som hovedregel inntil 6 uker. Målet med tiltaket er blant annet å kartlegge oppmøte, motivasjon og funksjon, samt å planlegge veien videre mot overgang til arbeid eller andre tiltak.

Kravspesifikasjon for tiltaket og informasjon fra ansatte i NAV-kontoret, legger vekt på at AFS tilbyr et bredt tilbud av fagfelt internt som kan benyttes av deltakerne, og at tiltaket kan tilpasses den enkeltes situasjon. Dette samsvarer med gjennomgang av enkeltsaker, som viser at aktivitetene blir forsøkt tilpasset brukers ønsker og behov.

Brukere forteller at de har hatt en samtale med NAV-kontoret hvor de har fått være med å påvirke hva de skal gjennomføre av aktiviteter hos AFS. Selv om AFS kan tilby ulike aktiviteter, sier enkelte brukere at de opplever at tilbudet ikke alltid samsvarer med deres jobbmål. Dette medfører at AFS for enkelte brukere kan oppleves som «kun et sted å være», noe man må gjøre for å få stønad eller som en venteplass i påvente av andre statlige tiltak.

I tillegg til AFS, kan personer under 30 år også få tilbud om andre aktiviteter som er en del av den ordinære tiltaksporteføljen i NAV. Dette kan være tiltak gjennom tiltaksarrangør eller tiltak som NAV-kontoret selv arrangerer. Eksempler på slike tiltak er: Arbeidsforberedende trening, avklaring, oppfølging og arbeidspraksis i ordinær virksomhet.

Tungtveiende grunner

Gjennomgang av saksmapper viser at NAV-kontoret i all hovedsak kartlegger brukers helsesituasjon og eventuelle andre utfordringer før oppstart i arbeidsrettet aktivitet, og at dette er et fokusområde i kartleggingen.

Selv om NAV-kontoret i enkelte tilfeller ikke setter vilkår om deltakelse i AFS, er det ikke uttrykkelig vurdert i saksmappene at dette er fordi vedkommende har tungtveiende grunner. I all hovedsak blir vilkår likevel tilpasset brukers situasjon ved at det eksempelvis stilles vilkår om at bruker skal ta imot tilbud om oppfølging fra hjelpeapparatet og NAV.

Saksmapper viser at NAV-kontoret følger opp brukere som ikke kan være i arbeidsrettet aktivitet, med samtaler og samarbeid med eventuelle samarbeidspartnere.

Håndtering av konsekvenser ved vilkårsbrudd

Kontaktperson hos AFS sender ukentlig oppmøtelister til NAV og det er opp til den enkelte saksbehandler å bestemme om manglende oppmøte skal medføre konsekvenser. Ansatte forteller at det ikke er alltid at de gjennomfører konsekvenser selv om bruker ikke har møtt opp som avtalt.

Ved fravær vil bruker bli forsøkt kontaktet både av veileder på AFS og veileder hos NAV. Intervju med ansatte viser at bruker blir forsøkt kontaktet for å høre hvorfor vedkommende ikke har møtt opp som avtalt. Det er uklart om dette også gjøres for å gi bruker mulighet til å uttale seg før eventuelle konsekvenser blir gjennomført.

I vedtak som innvilger økonomisk stønad skriver NAV-kontoret at dersom vilkår ikke følges opp, vil stønaden kunne holdes tilbake, eventuelt reduseres eller stanses. Selv om journalnotat i enkelttilfeller viser at stønaden er stanset, viser gjennomgang i saksbehandlingssystemet at stans likevel ikke er gjennomført.

Konsekvenser ved vilkårsbrudd gjennomføres ved at stønaden enten blir redusert med et konkret beløp per dag, eller ved at livsoppholdsnormen blir endret til «ikke i aktivitet». Beløpet som stønaden reduseres med, er ikke alltid i samsvar med det beløpet bruker er varslet om i vedtaket.

Enkeltsaker og intervju med ansatte bekrefter at det ikke fattes nytt vedtak ved gjennomføring av konsekvenser. Det har vært kjent for NAV-kontoret over lengre tid at loven forutsetter at det skal fattes nytt vedtak, uten at praksis har blitt endret.

Vurdering av kvalifiseringsprogrammet

I flertallet av sakene som er gjennomgått, er det ikke synliggjort en vurdering av om bruker kunne vært aktuell for deltakelse i kvalifiseringsprogrammet. Dette gjelder også brukere som har spesielt tilpasset innsatsbehov og som er vurdert aktuell for oppstart i arbeidsrettede tiltak.

At deltakelse i kvalifiseringsprogrammet ikke blir vurdert før det stilles vilkår om aktivitet, bekreftes også i intervju med ansatte. Ansatte forteller at de er kjent med at det skal gjøres, men opplever det som lite hensiktsmessig å vurdere kvalifiseringsprogrammet så tidlig i oppfølgingsløpet.

Tilgjengeligheten og tildelingen av kvalifiseringsprogrammet

Informasjon og søknad

Kommunens hjemmeside viser til nav.no for informasjon om kvalifiseringsprogrammet (KVP). Nav.no har ikke informasjon om hvordan den enkelte kan søke om deltakelse i programmet, men henviser til at bruker må ta kontakt med sitt lokale NAV-kontor.

I tillegg til kommunens hjemmeside, har NAV-kontoret informasjon om KVP på infoskjerm i mottaket. Infoskjermen har blant annet informasjon om målsettingen for KVP og hva programmet innebærer. For mer informasjon kan bruker ta kontakt med sin veileder.

Brukere kan søke om KVP på eget søknadsskjema, noe som også er brukt i flere av sakene som er blitt oversendt i forbindelse med tilsynet. Det opplyses om at brukere også kan søke digitalt gjennom Digisos, eller ved å benytte søknadsskjema for økonomisk stønad.

Identifisering

NAV-kontorets ledelse uttrykker at de er klar over at de har for få deltakere på KVP, og at identifisering av aktuelle deltakere har vært et økt fokusområde i kontoret. Dette gjenspeiles av NAV-kontorets virksomhetsplan for 2020 hvor det står at virksomheten skal sikre at brukere som har rett på og kan nyttiggjøre seg KVP får tilbud om dette.

NAV-kontoret har vært i dialog med Statsforvalteren om konkrete opplæringstiltak. På bakgrunn av dette gjennomførte Statsforvalteren i september 2020 grunnopplæring for ansatte i kontoret. I etterkant av grunnopplæringen ga NAV-kontoret tilbakemelding om at det fortsatt var ønskelig med bistand i prosessen med å styrke arbeidet med KVP, men at de ønsket å komme mer i gang med praksis slik at de hadde konkrete problemstillinger å få bistand til. Statsforvalteren har i ettertid ikke fått forespørsel om ytterligere opplæring eller bistand.

NAV-kontoret har hatt KVP som tema i både teammøter og kontormøter. I referat fra møte i sosialteam 12.01.2021 fremgår det at identifisering av aktuelle deltakere har vært et tema. Hver enkelt veileder kan også ta opp konkrete saker i teammøter, men det er ikke faste rutiner for dette. I tillegg til teammøter og kontormøter, har NAV-kontoret egne møter for veiledere som følger opp brukere som har spesielt tilpasset innsatsbehov. Med unntak av fagkoordinator, er veiledere fra sosialteam ikke representert i dette møtet.

Ansatte opplyser i intervju at de har gjennomgått lister over brukere for å identifisere aktuelle deltakere, men at det ikke foreligger et fast system for dette. Ansatte forteller videre at det i hovedsak er opp til den enkelte veileder å identifisere aktuelle kandidater i sin portefølje, samtidig som ikke alle opplever at de har tilstrekkelig kompetanse på KVP. Det fremgår også av intervju at KVP har vært diskutert på kontoret, men at flere likevel er usikre på området.

Som en del av arbeidet med å øke fokuset på KVP, har NAV-kontoret opprettet et eget beslutterteam. Beslutterteamet består av veiledere fra begge avdelingene i NAV-kontoret. Formålet med beslutterteamet er å være en drøftingspartner for veiledere i konkrete saker. Det opplyses også at teamet kvalitetssikrer arbeidsevnevurderinger som gjøres i forbindelse med KVP. Det understrekes likevel at det er veileder i ungdomsteam og sosialteam som avgjør om en person har rett på deltakelse i programmet. Ansatte opplyser om at beslutterteamet er nytt og at de er usikre på hva som er rollen til teamet.

Statsforvalteren finner få spor i saksmappene som viser at KVP er vurdert. Dette gjelder også saksmapper til brukere som er i arbeidsrettet aktivitet, har økonomisk stønad som hovedinntektskilde og spesielt tilpasset innsatsbehov.

Opplysning av saken

I de sakene som er oversendt som omhandler KVP, har NAV-kontoret i all hovedsak kartlagt familiesituasjon, samt tiltaks- og arbeidshistorikk. Inntekter og fremtidig arbeidsmål er også kartlagt. Det fremgår ikke av sakene at det er foretatt en egen kartleggingssamtale i forbindelse med søknaden, men i de fleste tilfeller fremstår bruker som godt kjent for NAV-kontoret.

Statsforvalteren har i et fåtall av sakene fått oversendt arbeidsevnevurderinger. Innsatsbehov fremgår likevel av saksopplysningene eller av liste som er oversendt av NAV-kontoret i ettertid.

Vurdering og vedtak

NAV-kontoret har i sakene som omhandler KVP vurdert om søker oppfyller inngangsvilkårene i § 29, herunder alder, arbeids- og inntektsevne og eventuelle ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. I en sak viser NAV-kontoret i sin begrunnelse til at ektefeller i henhold til ektefelleloven har et forsørgeransvar.

Selv om NAV-kontorets avgjørelser om KVP i hovedsak er godt begrunnet i ulike saksdokumenter, viser vedtakene i liten grad til de faktiske forhold som har vært avgjørende for saken. Enkelte vedtak angir fra og til dato for programmet.

I vedtakene som innvilger KVP, gis det informasjon om at programmet blant annet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking og kan inneholde andre tiltak som kan støtte opp under og forbedre overgang til arbeid. Det vises til tjenesten opplysning, råd og veiledning etter § 17, uten at det fremgår om denne tjenesten er gitt eller blir innvilget som en del av vedtaket.

Under forutsetninger for vedtaket vises det til sosialtjenesteloven §§ 33, 36, 37, 38, 39, 40 og 23. Selv om § 29 ikke er nevnt under forutsetninger for vedtaket, fremgår det likevel av begrunnelsen at søknaden er vurdert etter denne bestemmelsen.

Saksbehandlingstid og foreløpig svar

I de sakene som er gjennomgått i forbindelse med tilsynet, har saksbehandlingstid for søknader om KVP vært på omtrentlig 1-2 måneder. Det er ikke sendt foreløpig svar i de sakene der saksbehandlingstiden har vært over en måned.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Utmåling av økonomisk stønad for personer under 30 år

Veiledende normer for livsopphold er ment å gi et utgangspunkt for vurderingen av hvor høye utgifter enkeltpersoner har til grunnleggende behov slik som mat, drikke og husholdningsartikler.

Uavhengig av hvilke normer som benyttes, må det likevel gjøres en vurdering av at stønaden er tilstrekkelig til å dekke søkers nødvendige utgifter. Dette innebærer at jo lavere normer som benyttes som et utgangspunkt for utmålingen, jo strengere krav stilles det til både kartleggingen og den konkrete og individuelle vurderingen som skal gjøres i hver enkelt sak.

Fordi flere av Levanger kommunens normer for personer under 30 år er betydelige lavere enn de statlige veiledende retningslinjene, kreves det en god konkret og individuell vurdering for at disse normene skal være et akseptabelt utgangspunkt for utmålingen.

På tross av at NAV-kontoret i all hovedsak utmåler økonomisk stønad tilsvarende de kommunale normene, finner Statsforvalteren få spor i saksdokumentene som viser hvordan stønaden er utmålt eller hvilke vurderinger som er gjort. I den grad utmålingen er begrunnet, viser NAV-kontoret hovedsakelig til aktivitetsplikten og at sosialhjelp er ment som en midlertidig inntektssikring. At personer under 30 år har plikt til å være i aktivitet og at sosialhjelp kun er ment som en midlertidig inntektssikring, kan alene ikke begrunne utmålingen av økonomisk stønad uansett nivået på ytelsen.

Når utgangspunktet for utmålingen av stønad til grunnleggende behov som mat og lignende er såpass lav, må det kunne kreves at NAV-kontoret gjør en grundig kartlegging av hvor høye utgifter den enkelte søker har til disse utgiftene. Selv om økonomisk stønad skal utmåles med bakgrunn i søkers faktiske utgifter, finner Statsforvalteren at disse utgiftene i liten grad verken blir kartlagt eller lagt vekt på i utmålingen. Dette gjelder også utgifter som bruker selv oppgir å ha. Statsforvalteren kan heller ikke se at det å innvilge tilleggsvedtak til bolig, strøm, helse, gjeld og reise påvirker utgiftene som ligger i de kommunale livsoppholdsnorm i nevneverdig grad. Dette er fordi disse utgiftene vanligvis ligger utenfor livsoppholdsnormene.

Etter vår vurdering har NAV-kontoret i flere enkeltsaker ikke synliggjort vurdering av at stønaden er tilstrekkelig til å dekke de utgiftene som inngår i de kommunale normene. En praksis som ikke sikrer at utmåling av økonomisk stønad vurderes konkret og individuelt, vil ikke være forsvarlig.

I den individuelle vurderingen som skal gjøres i hver enkelt sak, skal det også legges vekt på personlige forhold slik som familiesituasjon. Familiesituasjon og hensynet til barn og unge kan tilsi at det skal gis mer stønad eller stønad til andre utgifter enn det som er nødvendig for enslige. Statsforvalteren har sett at det ikke er gjort vurderinger av barns situasjon, der søker har forsørgelsesansvar for barn, selv om søker har gått på lav stønad. Etter Statsforvalterens vurdering vil det at foreldre mottar en lav stønad helt klart kunne påvirke barnets hjemmesituasjon. Når hensynet til barnets beste ikke er blitt vurdert ved utmålingen, sikres ikke en praksis der familiers samlede stønadsnivå hensyntas. Det har betydning for om stønaden utmåles på en forsvarlig måte.

Selv om økonomisk stønad i utgangspunktet er ment å være en midlertidig inntektssikring, vil det for enkelte personer være nødvendig å motta økonomisk stønad over en lengre periode. For disse personene vil det være avgjørende at NAV-kontoret gjør en skjønnsmessig vurdering av om stønadsnivået er forsvarlig over tid. Statsforvalteren finner at enkelte brukere har mottatt svært lave stønader over lengre perioder, uten at det er gjort en vurdering av om stønadsnivået er forsvarlig.

I flere saker har NAV-kontoret også innvilget lavere stønader til personer som ikke er i aktivitet, til tross for at NAV-kontoret selv har vurdert at aktivitet ikke kan gjennomføres på grunn av helsemessige forhold. Norm «ikke i aktivitet» blir derfor brukt også for personer som ikke har andre muligheter til å sørge for sitt livsopphold og som utvilsomt har rett til økonomisk stønad utover de aller mest nødvendige behovene.

Statsforvalteren vurderer at denne praksisen verken er forsvarlig eller i tråd med sosialtjenestelovens formål. Dette er spesielt alvorlig, sett i sammenheng med at NAV-kontoret selv oppgir at stønad tilsvarende norm «ikke i aktivitet» kun er ment å dekke mat og livsnødvendigheter. Statsforvalteren er enig i dette. Etter vår vurdering tilsier størrelsen på normen at den er satt på bakgrunn av alminnelige nødhjelpsbetraktninger.

Statsforvalteren vurderer at denne praksisen heller ikke sikrer bruker slike rettssikkerhetsgarantier som må kunne forventes i de tilfeller NAV-kontoret knytter en plikt eller et pålegg om aktivitet til tildeling av økonomisk stønad. I den forbindelse vil vi vise til at formålet med innføringen av vilkår om aktivitet i sosialtjenesteloven § 20a er å styrke stønadsmottakerens muligheter til å bli selvforsørget på annen måte enn økonomisk stønad. Samtidig er bestemmelsen ment å sikre brukere viktige rettsikkerhetsgarantier, herunder at det ikke skal stilles vilkår om aktivitet dersom det foreligger tungtveiende grunner og at vilkårsbrudd ikke kan medføre konsekvenser i fremtidige vedtak. NAV-kontorets praksis med å innvilge lavere normer over flere vedtaksperioder istedenfor å sette vilkår om aktivitet, fremstår derfor ikke bare som uforsvarlig, men også som en omgåelse av dette regelverket.

Statsforvalteren vurderer på bakgrunn av dette at Levanger kommune ikke sikrer at utmåling av økonomisk stønad til personer under 30 år er forsvarlig.

Vilkår om aktivitet for personer under 30 år

Statsforvalteren finner at NAV-kontoret stiller vilkår om aktivitet til personer under 30 år. Vedtakene har tilstrekkelig informasjon om hva plikten innebærer, hva som kreves for at plikten skal anses oppfylt og hva som kan bli konsekvensene av eventuelle brudd på vilkårene. I tillegg til informasjon i vedtak, finner Statsforvalteren at brukere får informasjon om vilkår fra sin veileder.

Der NAV-kontoret stiller konkrete vilkår om aktivitet, er disse i all hovedsak tilpasset og vurdert som hensiktsmessig for den enkelte. I vår vurdering har vi blant annet lagt vekt på at AFS har et bredt tilbud av ulike aktiviteter som kan tilpasses den enkeltes ønsker og behov. Selv om enkelte brukere opplever AFS som mindre målrettet, fremstår aktiviteten likevel som egnet til å kartlegge brukeres behov i en innledende fase av oppfølgingen. Statsforvalteren vurderer også at brukermedvirkningen er ivaretatt, og legger i den forbindelse vekt på at brukere selv opplyser at de får være med å påvirke hva de skal gjennomføre av aktiviteter.

Selv om NAV-kontoret ikke uttrykkelig vurderer om det foreligger tungtveiende grunner, finner Statsforvalteren at NAV-kontoret hovedsakelig ikke stiller vilkår om aktivitet dersom bruker har utfordringer som forhindrer dette. I den grad NAV-kontoret stiller vilkår om aktivitet blir vilkårene tilpasset den enkeltes situasjon og behov. Statsforvalteren finner også at NAV-kontoret følger opp brukere som ikke kan være i aktivitet med samtaler eller annen oppfølging.

Ved gjennomføring av konsekvenser for vilkårsbrudd, har Statsforvalteren ikke funnet dokumentasjon på at NAV-kontoret har som praksis å holde tilbake eller stanse stønaden selv om dette fremgår som en mulig konsekvens i vedtakene. Statsforvalteren viser til at konsekvenser av vilkårsbrudd ikke kan medføre at stønaden blir redusert til et uforsvarlig lavt nivå. Det er derfor ikke anledning til å stanse eller holde tilbake stønad i sin helhet.

Statsforvalteren finner også at brukere blir kontaktet før gjennomføring av eventuelle konsekvenser.  Selv om det fremgår av saksdokumentene at bruker blir kontaktet for å undersøke hvorfor bruker ikke har møtt opp til avtalt aktivitet, er det uklart om dette også blir gjort for å sikre bruker en mulighet til å uttale seg før konsekvenser gjennomføres.

Statsforvalteren har sett at NAV-kontoret har gjennomført reduksjon av stønad som en konsekvens av vilkårsbrudd. Beløpet som stønaden reduseres med, er likevel ikke alltid i samsvar med det beløpet bruker er varslet om i vedtaket.

Både gjennomgang av saksmapper og intervju med ansatte viser at NAV-kontoret ikke fatter nytt vedtak ved gjennomføring av konsekvenser. Dette betyr at brukere får stønaden sin redusert, uten at reglene i sosialtjenesteloven og forvaltningsloven blir fulgt. Retten til å få et enkeltvedtak som dermed kan overprøves, er en viktig rettsikkerhetsgaranti. Det at NAV-kontoret ikke fatter nytt vedtak innebærer derfor at brukere som får stønaden sin redusert, ikke gis mulighet til å klage. Statsforvalteren finner det spesielt alvorlig at NAV-kontoret over tid har vært kjent med at loven stiller krav til at det skal fattes nytt vedtak uten at praksis har blitt endret.

Tjenestemottakere som fyller kravene for deltakelse i KVP, skal få tilbud om dette før det vil være aktuelt å tildele økonomisk stønad med vilkår om aktivitet. Statsforvalteren finner at dette ikke blir vurdert av NAV-kontoret. I vurderingen legger vi vekt på at gjennomgang av saksmapper viser svært få vurderinger av om KVP er aktuelt, også i saker der bruker har vilkår om aktivitet og i utgangspunktet er i målgruppen for KVP. NAV-kontoret begrunner dette med at de ikke finner det hensiktsmessig å vurdere KVP før de har blitt bedre kjent med bruker. Statsforvalteren viser i den forbindelse til at også brukere som henvender seg til NAV-kontoret for første gang kan ha rett til KVP.

Statsforvalteren vurderer på bakgrunn av dette at Levanger kommune ikke sikrer at konsekvenser ved vilkårsbrudd blir håndtert på en forsvarlig måte og at kvalifiseringsprogrammet blir vurdert før det stilles vilkår om aktivitet for personer under 30 år.

Statsforvalteren vil også vise til følgende forbedringsområder:

• I flere vedtak om økonomisk stønad fremstår det som uklart hva som er vilkår, dokumentasjonskrav og annen informasjon i vedtakene. Statsforvalteren vil minne om at dokumentasjonskrav ikke må forveksles med vilkårssetting, og at det ikke er anledning til å stille vilkår om innlevering av dokumentasjon for å få utbetalt stønad som NAV-kontoret allerede har vurdert at bruker har en vedtaksfestet rett til.
• Der NAV-kontoret stiller mer generelle vilkår, er det få spor i saksdokumentene som viser hvilke vurderinger som er gjort. Statsforvalteren viser i den forbindelse til at vilkår skal vurderes konkret og individuelt.
• Der bruker har tungtveiende grunner for å ikke delta i aktivitet, bør dette vurderes uttrykkelig i saksdokumentene.
• Flere av NAV-kontorets vedtak viser til at mulige konsekvenser for vilkårsbrudd kan være at stønaden holdes tilbake eller stanses. Statsforvalteren viser til at konsekvenser av vilkårsbrudd ikke kan medføre at stønaden blir redusert til et uforsvarlig lavt nivå. Statsforvalteren forutsetter derfor at dette endres, slik at vedtak ikke gir uttrykk for en praksis som er ulovlig.
• Det bør fremgå mer uttrykkelig av saksdokumentene at brukeren har fått mulighet til å uttale seg, og hva bruker i hovedsak har uttalt, før vedtak om konsekvensen av vilkårsbruddet fattes.

Tilgjengeligheten og tildelingen av kvalifiseringsprogrammet

Etter Statsforvalterens vurdering har NAV-kontoret tilstrekkelig informasjon om kvalifiseringsprogrammet på sine hjemmesider og på informasjonsskjerm i mottak. Søknadsskjema på papir fremstår som tilgjengelig, i tillegg til at NAV-kontoret opplyser om at brukere også kan søke digitalt. Statsforvalteren vil i den forbindelse påpeke at Digisos ikke er tilrettelagt for søknader om deltakelse i KVP.

Statsforvalteren finner også at NAV-kontoret har hatt et økt fokus på KVP, og iverksatt tiltak for å identifisere aktuelle deltakere. Selv om disse tiltakene isolert sett fremstår som hensiktsmessige, finner Statsforvalteren at det er uklart om tiltakene fortsatt gjennomføres, evalueres og om de har hatt tilstrekkelig effekt for å sikre en forsvarlig identifisering. Dette gjelder både identifisering av potensielle deltakere i hovedmålgruppen for KVP, men også potensielle deltakere i andre målgrupper.

I vurderingen har vi blant annet lagt vekt på at rollen til beslutterteam fremstår som uklar for ansatte, at gjennomgang av lister ikke gjøres systematisk og at det som hovedregel er opp til den enkelte veileder å identifisere aktuelle deltakere i sin portefølje. Når flere ansatte samtidig opplyser om at de ikke har tilstrekkelig kompetanse på KVP, øker risikoen for at aktuelle deltakere ikke identifiseres. Statsforvalteren finner i tillegg svært få vurderinger i saksmappene av om enkeltpersoner som mottar økonomisk stønad og har spesielt tilpasset innsatsbehov, har blitt vurdert som aktuell for KVP.

Statsforvalteren vurderer derfor at NAV-kontoret samlet sett ikke har tilstrekkelige rutiner som sikrer at aktuelle deltakere identifiseres, og at dette gjøres kontinuerlig og over tid. Dette har betydning for hvorvidt den enkelte som kan ha rett til KVP får tilbud om tjenesten.

Ved behandling av søknader om KVP, finner Statsforvalteren at NAV-kontoret vurderer om inngangsvilkårene i § 29 er oppfylt. Selv om NAV-kontoret i et enkelttilfelle viser til ektefelles underholdsplikt i sin begrunnelse, har dette ikke hatt avgjørende betydning for saken. Statsforvalteren vil likevel påpeke at personer som ikke mottar økonomisk stønad, for eksempel fordi de blir forsørget eller har arv eller kapitalinntekter også vil kunne tilhøre målgruppen hvis inntektsevnen gjennom arbeid er vesentlig nedsatt.

Avgjørelse om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad er et enkeltvedtak. NAV-kontoret må følge de krav til saksbehandling som følger av denne loven, forvaltningsloven og uskrevne normer om god forvaltningsskikk. Dette innebærer blant annet at en søknader skal behandles uten ugrunnet opphold og at det skal sendes foreløpig svar etter forvaltningsloven § 11a. Statsforvalteren finner at sakene som er gjennomgått er behandlet uten ugrunnet opphold, men at det ikke sendes foreløpig svar i de sakene der saksbehandlingstiden er over en måned.

Statsforvalteren vurderer på bakgrunn av dette at Levanger kommune ikke sikrer en forsvarlig identifisering av aktuelle deltakere og at det sendes foreløpig innen en måned i alle saker.

Statsforvalteren vil også vise til følgende forbedringsområder:

• NAV-kontoret viser i flere vedtak til tjenesten opplysning, råd og veiledning, uten at det fremgår om denne tjenesten er gitt eller blir innvilget som en del av vedtaket. Statsforvalteren minner om at opplysning, råd og veiledning skal fattes i et eget vedtak etter sosialtjenesteloven § 17, og ikke inngå i vedtaket om kvalifiseringsprogram etter § 29.
• Flere vedtak inneholder fra og til dato. Statsforvalteren vil påpeke at det er varigheten av kvalifiseringsprogrammet som skal fremgå av innvilgelsesvedtaket, mens tidspunktet for oppstart skal fremgå av programmet. Ettersom programmet skal utformes etter at vedtaket er fattet, vil det på vedtakstidspunktet i de aller fleste tilfellene ikke være klart når programmet starter.

Forsvarlighetskravet

Statsforvalteren har i dette tilsynet avdekket flere alvorlige brudd på sosialtjenesteloven. Personer som søker tjenester etter sosialtjenesteloven er ofte i vanskelige og sårbare situasjoner, og det stilles derfor strenge krav til saksbehandlingen for å sikre at tjenestene forvaltes på en forsvarlig måte.

Tilsynet har vist at kommunens praksis for utmåling av økonomisk stønad ikke er forsvarlig og sikrer at tjenestemottakere mottar tilstrekkelig stønad til å dekke sine nødvendige levekostnader. Tilsynet har avdekket mangler ved brukeres rettsikkerhet. Statsforvalteren har funnet at det er uklart hvordan stønad til enkeltbrukere har blitt utmålt, og at i den grad dette er utdypet i saksdokumentene fremgår dette likevel ikke av vedtakene som bruker mottar. Når brukere ikke har anledning til å se hvordan stønaden er beregnet eller hvilke utgifter som er lagt til grunn, vil dette også påvirke hvilke muligheter brukere har til å få innsikt i egen sak og grunnlag for NAV-kontorets avgjørelse. Dette er viktige elementer for å vurdere grunnlag for klage på eget vedtak. Når tilbakemeldinger fra brukere om at stønaden ikke oppleves som tilstrekkelig heller ikke fanges opp, avklares og vurderes som mulige klager, utgjør dette en alvorlig risiko for at brukere ikke får oppfylt grunnleggende rettsikkerhetsgarantier som klage og overprøving er ment å sikre.

Ut fra de funnene vi har gjort, kan Statsforvalteren ikke se at kommunens nåværende ledelse og styring er tilstrekkelig for å sikre forsvarlige tjenester. Enkeltsaker viser blant annet at utmåling av økonomisk stønad gjøres ulikt, uten at dette er begrunnet i saklige behov hos bruker. Sakene viser også at egne retningslinjer ikke blir fulgt, uten at dette har blitt fanget opp. Statsforvalteren vurderer det som spesielt alvorlig at NAV-kontoret har vært kjent med at praksisen med å ikke fatte nytt vedtak ved gjennomføring av konsekvenser ikke har vært i henhold til loven, uten at dette er fulgt opp av kommunen.

Statsforvalteren vurderer at kommunens praksis ved å benytte lave normer, uten klare retningslinjer for hvilke utgifter som inngår, i kombinasjon med manglende kartlegging og individuelle vurderinger, helt klart utgjør en stor risiko for svikt i tjenestene. Når kommunen heller ikke sikrer at egne retningslinjer blir fulgt, at avvikssystemet aktivt blir brukt i forbindelse med tjenesteproduksjonen og at brukeres rettsikkerhet blir ivaretatt, utgjør lovbruddene som er avdekt i dette tilsynet samlet sett et brudd på kravet til forsvarlige tjenester.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

• Levanger kommune sikrer ikke en forsvarlig utmåling av økonomisk stønad til personer under 30 år.
• Levanger kommune sikrer ikke at konsekvenser ved vilkårsbrudd blir håndtert på en forsvarlig måte og at kvalifiseringsprogrammet blir vurdert før det stilles vilkår om aktivitet til personer under 30 år.
• Levanger kommune sikrer ikke at kvalifiseringsprogrammet er tilgjengelig for aktuelle deltakere og at det sendes foreløpig svar innen en måned i alle saker.
• Lovbruddene som er avdekt i dette tilsynet, utgjør samlet sett et brudd på kravet til forsvarlige tjenester.

Dette er brudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 18, 20a, 29 og 4.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Formålet med tilsyn er å bidra til nødvendige endringer i tjenestene. Statsforvalteren må derfor ta stilling til om planlagte og iverksatte forbedringstiltak har ført til at tjenestene blir utført i samsvar med gjeldende krav. Vi vil derfor innhente informasjon som viser at tjenestene er endret og blir levert i tråd med kravene i sosialtjenesteloven.

Statsforvalteren har i dialog med NAV-kontoret avtalt et felles møte 11.01.2021. Formålet med møtet er å gjennomgå rapporten fra tilsynet og se på plan for fremdrift og tilbakemelding. Under møtet vil det være anledning til å stille spørsmål, og Statsforvalteren vil bistå med nødvendige avklaringer om hva som forventes i det videre forbedringsarbeidet.

Plan for fremdrift og tilbakemelding

	Plan for fremdrift og tilbakemelding	Frist
1	Felles gjennomgang av endelig rapport Vi vil som en del av dette møtet etablere felles forståelse for hvilke målepunkt som vil være sentrale i senere rapporteringer. Målepunktene vil representere kritiske trinn i måten tjenestene blir levert bruker på, og presiseres avhengig av tilsynets og lovbruddets innhold og omfang.	Januar 2022
2	Kommunens plan for forbedringsarbeidet og iverksetting av tiltak. Planen skal inneholde: en beskrivelse av tiltakene som skal settes i verk frister for å sikre fremdriften i forbedringsarbeidet	01.02.2022
3	Rapportering til Statsforvalteren Rapporten skal inneholde: en systematisk oversikt over funn kommunen har gjort i enkeltsaker, sett opp mot sentrale målepunkt kommunens vurdering av gjennomgangen, og eventuelle behov for justering av tiltakene som er iverksatt Ved utarbeidelse av rapporten må kommunen selv gå igjennom vedtak, mapper og/eller journaler mm., og vurdere sin praksis opp mot sentrale målepunkt. Rapporten skal vise om tjenestene er i samsvar med regelverket etter at tiltakene har fått virket en stund, og at virksomheten har etablert systematisk styring som bidrar til at tjenestene planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.	01.04.2022
4	Rapportering til Statsforvalteren Vi ber om oversendelse av ny rapport, som viser om endringene er godt implementert og står seg over tid. Kommunen må derfor som en del av dette arbeidet foreta en ny gjennomgang av saker i perioden etter forrige rapportering. Se pkt. 3 for hva rapporten skal inneholde.	01.06.2022

På bakgrunn av rapporteringene vil Statsforvalteren vurdere om tilsynet kan avsluttes, eller om det vil være nødvendig å innhente mer dokumentasjon.

Med hilsen

Hanne Reitan Øksnes (e.f.)
Seksjonsleder
Seksjon NAV-Sosiale tjenester

Sabrina Hammer
juridisk seniorrådgiver
Seksjon NAV-Sosiale tjenester

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Statsforvalteren varslet tilsyn med aktivitetsplikt og kvalifiseringsprogrammet 25.06.2021. Etter gjennomgang av oversendte dokumenter, besluttet Statsforvalteren å også undersøke kontorets praksis for utmåling av økonomisk stønad til personer under 30 år. Kommunen ble varslet om dette i brev 17.09.2021.

Brukere ble intervjuet i perioden 28.-29.09.2021. Tilsynet ble gjennomført ved NAV Levanger, og innledet med et informasjonsmøte 06.10.2021. På grunn av sykefravær ved NAV-kontoret ble oppsummerende møte med gjennomgang av funn avholdt 21.10.2021.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Administrativt delegeringsreglement
• Virksomhetsplan NAV Levanger for 2020 og 2021
• Organisasjonsstruktur
• Oversikt over ansatte
• Referat fra kontormøter
• Referat fra møter i ungdomsteam og sosialteam
• Utskrift fra vedtaksmaler
• Rutiner kvalifiseringsprogrammet
• Søknadsskjema for deltakelse i kvalifiseringsprogram
• Informasjon om KVP fra infoskjerm i mottak
• Lov, retningslinjer og prinsipper for utmåling av økonomisk stønad for NAV Levanger
• Veiledende satser i Levanger kommune
• Rutine – Arbeid for stønad
• Kravspesifikasjon AFS – Arbeid for stønad
• Overordnet prosedyre for avviksmelding og avvikshåndtering
• Oversikt over antall personer under 30 år med spesielt tilpasset innsatsbehov og tiltakspenger eller økonomisk stønad som inntekt
• Oversikt over aktuelle arbeidsrettede tiltak for personer under 30 år som har vilkår om aktivitet
• Utbetalingshistorikk for aktuelle brukere
• Oversikt over innsatsbehov for aktuelle brukere

Det ble valgt 28 mapper etter følgende kriterier:

• Siste 10 saker der NAV-kontoret har stilt vilkår om aktivitet til personer under 30 år
• Siste 10 saker der NAV-kontoret har unnlatt å stille vilkår om aktivitet til personer under 30 år
• Siste 10 saker der personer under 30 år har brutt vilkår om aktivitet
• Alle saker der det er innvilget kvalifiseringsprogram
• Alle saker der det er gitt avslag på kvalifiseringsprogram

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

4 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Juridisk seniorrådgiver, Sabrina Hammer, Statsforvalteren i Trøndelag, revisjonsleder
• Seniorrådgiver, Grethe Lindseth, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor
• Seniorrådgiver, Petter Olden, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor