Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester i NAV-kontoret i Oppdal kommune - tjenesten økonomisk rådgivning 2021

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Oppdal kommune fra 27.01.2021 til 28.01.2021. Tilsynet ble gjennomført digitalt via teams. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tjenesten økonomisk rådgivning blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Statsforvalterens konklusjon:

Oppdal kommune sikrer ikke, gjennom styring og kontroll, forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er brudd på:

• Sosialtjenesteloven § 17, jf. § 41.

Oppdal kommune må innen 07.04.2021 utarbeide og oversende en plan for arbeidet, jf. Kapittel 6.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tema var hvordan kommunen sørger for økonomisk rådgivning til personer som har rett på det.

Tilsynet undersøkte hvordan kommunen sikrer:

At tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig

Dette omfatter blant annet om kommunen sikrer at tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig for alle som kan trenge den og ha rett på den.

At tildelingen av tjenesten økonomisk rådgivning er forsvarlig

Dette omfatter blant annet om kommunen sikrer at saksbehandlingen er i tråd med loven.

At tjenesten økonomisk rådgivning utføres på forsvarlig måte

Dette omfatter blant annet om kommunen sikrer at rådgivningen gis i tide, og har tilstrekkelig kvalitet og omfang.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i NAV, etter sosialtjenesteloven § 9. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Regelverk og retningslinjer

• Sosialtjenesteloven
• Forvaltningsloven
• NAV-loven
• Kommuneloven
• Forskrift om delegering mellom stat og kommune.
• Rundskriv Hovednr. 35 til sosialtjenesteloven.
• Veileder til sosialtjenesteloven § 17: Hvordan fatte vedtak på tjenesten opplysning, råd og veiledning?
• Standard for utarbeidelse av utenrettslig gjeldsordning i NAV. Arbeids- og velferdsdirektoratet. Mars 2019.
• Veileder til bruk ved økonomisk rådgivning. Arbeids- og velferdsdirektoratet. August 2019.
• Veileder økonomisk rådgivning, fagstoff. Arbeids- og velferdsdirektoratet. November 2017.

Forsvarlighetskravet

Forsvarlighetskravet er det lovmessige minstekravet som stilles til tjenestene. Det vil si at ikke ethvert avvik fra god praksis i seg selv tilsier uforsvarlighet. Hva som er faglig forsvarlig endrer seg i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatning, og bestemmes av normer utenfor loven, som anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer.

Faglige retningslinjer og veiledere kan være et av flere bidrag til å gi forsvarlighetskravet et innhold. Anbefalinger i faglige retningslinjer er ikke rettslig bindende, men retningsgivende og et uttrykk for hva som kan kalles god praksis. Kommunen bør ha som mål å yte tjenester som er i tråd med slike retningslinjer, men kommunen har et handlingsrom hvor tjenestene vil kunne være forsvarlige selv om praksis avviker noe fra gitte anbefalinger.

Kommunen har videre stor frihet til å organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes. Det er en sosialfaglig vurdering av den enkeltes behov som er avgjørende for hva kommunen plikter å tilby av tjenester i det enkelte tilfellet.

Statsforvalteren har vurdert om kommunen gir personer med behov for økonomisk rådgivning tilgjengelige og forsvarlige tjenester i henhold til lovgrunnlaget gjengitt ovenfor.

Plikten til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Innholdet i styringsplikten for de kommunale tjenestene er regulert i kommuneloven § 25-1. første ledd:

• Kommuner og fylkeskommuner skal ha internkontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at loven og forskrifter følges. Kommunedirektøren i kommunen og fylkeskommunen er ansvarlig for internkontrollen.

Kommunen skal sørge for innarbeidede rutiner for:

• tilgjengelighet for tjenesten økonomisk rådgivning,
• forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning, og
• forsvarlig utførelse av tjenesten økonomisk rådgivning.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Organisering

Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) hadde Oppdal kommune 6 971 innbyggere per 2. kvartal 2020. Oppdal kommune er vertskommune for de kommunale sosiale tjenestene i Rennebu kommune. NAV Oppdal og Rennebu er organisert som en egen enhet direkte under kommunedirektøren i Oppdal kommune.

Bemanning, ansvar og møtestruktur

NAV Oppdal og Rennebu har per i dag 11 ansatte, hvorav en er prosjektmedarbeider. Budsjettsituasjonen for 2021 kan medføre at de kan rekruttere en medarbeider til. NAV-kontoret er inndelt i tre team, to oppfølgningsteam og et forvaltningsteam. Forvaltningsteamet behandler søknader om økonomisk sosialhjelp og økonomisk rådgivning. NAV-leder er en del av teamet og vedtak godkjennes av en annen deltager i teamet. Kontoret har en nestleder.

NAV-kontoret har en møtestruktur med fagmøter, teammøter og kontormøter. På disse møtene kan økonomisk rådgivning være tema. I tillegg har kontoret blant annet markedsmøter og samarbeidsmøter.

Gjeldsrådgiver er ansatt i hel stilling og arbeider med både økonomisk stønad og økonomisk rådgivning, og betjener Oppdal og Rennebu kommune.

Prosedyrer knyttet til tjenesteytelsen til brukergruppen

Tilsynet har fått forelagt følgende rutiner:

• rutine for behandling av søknad om opplysning, råd og veiledning
• sjekkliste søknad sosialtjenesteloven
• sjekkliste saksbehandling og godkjenning av vedtak sosialtjenesteloven
• mal fullmakt
• rutiner for behandling av avvik, NAV

Nærmere om praksis for tjenesten økonomisk rådgivning

Tilgjengelighet for tjenesten økonomisk rådgivning

NAV Oppdal og Rennebu har kontor i Oppdal og Rennebu sentrum og de har åpent mottak tre dager i uken, kl. 12.00 – 14.00. På nav.no er det oppgitt direktenummer som kan brukes alle hverdager fra kl. 08.00 -15.30. I tillegg er telefonnummeret oppgitt på ytterdøren på kontoret på Oppdal. Kontoret har til vanlig skriftlig informasjon om økonomisk rådgivning i mottak. Imidlertid er dette materiellet ikke lagt fram for publikum nå, grunnet smittevern.

NAV har en egen fane på kommunens hjemmeside med lenke til nav.no. Ellers står det ingenting om hvordan tjenesten er organisert. Søkemotoren «Kommune-Kari» har noe informasjon om tjenesten, og direktelenke om NAV-kontoret på nav.no.

Gjeldsrådgiver har holdt informasjonsmøter om økonomisk rådgivning for innvandrertjenesten i kommunene Oppdal og Rennebu, mottakere av tjenester fra psykisk helse og rus, ungdomsskolen, Vekst Oppdal og til noen arbeidsgivere. Det opplyses at NAV-kontoret har fått henvendelser fra lege, psykisk helse- og rustjenesten, banker og tiltaksbedrifter.

Tjenesten økonomisk rådgivning har vært tema i kontorets fellesmøter og fremstår som godt kjent under intervjuene. Informasjon om tjenesten og kartlegging av behov skal gjøres av alle veiledere uavhengig av team, oppfølgning og hvilken ytelse det arbeides med. Alle veiledere som ble intervjuet under tilsynet, bekrefter at de er godt kjent med tjenesten. Dersom behov for tjenesten avdekkes, gis tjenestemottaker informasjon og mulighet til å motta tjenesten. Det konkrete hjelpebehovet kartlegges i første samtale med gjeldsrådgiver eller veileder. NAV-kontoret benytter ikke eget kartleggingsskjema, men det opplyses at dette er under utarbeidelse.

Tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning

Dersom behov for tjenesten blir avdekket, blir lettere rådgivning ofte gitt av den enkelte veileder. Ved tyngre rådgivning, blir saken videreformidlet til gjeldsrådgiver. Ved henvendelse til gjeldsrådgiver, tar gjeldsrådgiver kontakt med tjenestemottaker og avtaler et møte. Vedtaket om tjenesten fattes etter at første samtale er gjennomført.

Statsforvalteren finner ingen skriftlige søknader i sakene som er gjennomgått i forbindelse med tilsynet. Vi kan heller ikke se at tjenestemottakers første henvendelse med behov for bistand blir nedtegnet som en muntlig søknad.

Vedtakene som tilsynet har gjennomgått, er begrunnet i individuelle forhold ved tjenestemottaker og de behov som har kommet frem i kartleggingen. Vedtakene viser også hva som er innvilget, opplysninger om lovhjemmel og klageadgang. Statsforvalteren har ikke sett saker der tjenesten er avslått. Vi har heller ikke sett at det er stilt vilkår for å motta tjenesten. Ettersom første samtale allerede er gjennomført på vedtakstidspunktet, viser vedtaket til at tjenestemottaker har uttrykt et ønske om bistand i førstesamtalen.

Utførelse av tjenesten økonomisk rådgivning

Under tilsynet kom det frem at rådgivningen gis på alle nivå, fra enklere til tyngre gjeldsrådgivning som utenrettslige ordninger. Under tilsynet ble det opplyst at de ansatte er opptatt av å forebygge økonomiske problemer. Gjeldsrådgiver stiller opp på samtaler sammen med veileder i mottak og med andre veiledere. Gjeldrådgiveren gir internopplæring på tjenesten økonomisk rådgivning og ansatte opplyser at det lav terskel for å delta på ekstern opplæring.

Etter henvendelse, tar gjeldrådgiver raskt kontakt med tjenestemottaker for å avklare behovet. Sakene som er gjennomgått viser at det går kort tid fra behovet er avdekket, til første samtale, og til at tjenesten innvilges.

Oppfølgningen dokumenteres jevnlig i journalnotat. Her kommer det frem at bistanden som gis er tilpasset tjenestemottakers behov og forutsetninger. Det avklares i hvilken grad tjenestemottaker kan gjøre enkelte oppgaver selv, eventuelt med hjelp fra veileder/gjeldsrådgiver. Det kommer også frem at det følges opp om tjenestemottaker har gjennomført oppgaver som avtalt og det evalueres om det er behov for å gi mer bistand.

Under tilsynet ble det opplyst at ved manglende medvirkning fra tjenestemottaker, har NAV-kontoret en praksis med å sette saken i bero i påvente av at kontakten kan gjenopptas. Det fattes ikke vedtak om stans i disse sakene. Dersom NAV-kontoret og tjenestemottaker er enig i at tjenesten er gitt, avsluttes saken.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Sosialtjenesteloven og kommuneloven § 25-1 setter krav til ledelse og systematisk styring for å sikre forsvarlige tjenester. Nødvendige tiltak skal planlegges, iverksettes, evalueres og korrigeres. Forsvarlige tjenester til personer som trenger tjenesten økonomisk rådgivning setter store krav til organisering, struktur og kontinuitet i utførelsen av tjenestene.

Forsvarlig tilgjengelighet for tjenesten økonomisk rådgivning

Tjenesten økonomisk rådgivning fremstår som godt kjent blant ansatte tilsynet intervjuet.

Statsforvalteren finner at det informeres om tjenesten i mottak og fra de som arbeider på andre saksområder ved kontoret. Dette bidrar til å sikre at tjenestemottakere som møter opp får riktig informasjon og gis mulighet for samtale med veileder eller gjeldsrådgiver. I tillegg er det gitt informasjon ut mot samarbeidende instanser, som henviser til tjenesten.

Samlet sett finner Statsforvalteren at Oppdal kommune sikrer en forsvarlig tilgjengelighet til tjenesten økonomisk rådgivning.

Statsforvalteren vurderer at kommunen har et forbedringspotensiale når det gjelder informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning som ligger på kommunens hjemmeside. Dette begrunnes i at den er mangelfull, spesielt opp mot hvordan tjenesten økonomisk rådgivning er organisert.

Forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning

Økonomisk rådgivning er en tjeneste som det skal fattes vedtak om eller som skal inngå som del av et vedtak. Vedtaket skal vise om tjenesten er innvilget eller avslått og det skal også inneholde oppstartstidspunkt for rådgivningen eller en tidsfrist for når tjenesten skal starte. At tjenestemottaker får et tidspunkt for når tjenesten skal starte er viktig får å kunne avgjøre om det er gitt forsvarlige tjenester. Hvor lang tid som kan gå før tjenesten starter vil være avhengig av hjelpebehovet.

Alle vedtak som ble gjennomgått under tilsynet, er begrunnet i de faktiske forhold og viser til rett hjemmel og klageadgang. Vedtakene viser til første samtale, noe som kan tolkes til tjenestens oppstartstidspunkt.

NAV-kontoret skal sørge for at alle som henvender seg får sine interesser ivaretatt, dette innebærer blant annet å bistå de som trenger det med å søke om tjenester og en plikt til å nedtegne muntlige søknader.

Ved saksgjennomgangen blir det ikke funnet skriftlige eller muntlige søknader. Dette betyr at det er uklart på hvilket tidspunkt tjenestemottaker faktisk søkte. Samtale med gjeldsrådgiver blir satt i stand etter at tjenestemottaker allerede har henvendt seg med et ønske om bistand. Ettersom det i hovedsak er tidspunktet for når tjenestemottaker først henvender seg som skal anses som søknadstidspunktet, har Statsforvalteren kommet frem til at NAV-kontoret ikke nedtegner den første henvendelsen som en muntlig søknad.

Selv om vi i enkeltsaker ikke har sett at tjenestemottakers henvendelse ikke har blitt fulgt opp, vurderer vi at denne praksisen kan medføre en fare for svikt og at praksisen er i strid med saksbehandlingsreglene. Svikten kan for eksempel oppstå ved at tjenestemottakers første henvendelse ikke blir fanget opp av ulike årsaker.

At NAV-kontoret ikke nedtegner muntlige søknader om økonomisk rådgivning, er brudd på sosialtjenesteloven § 17, jf. § 41.

Forsvarlig utførelse av tjenesten økonomisk rådgivning

Dokumentgjennomgangen og informasjon i intervjuer viser at tjenesten utføres både av veiledere og gjeldsrådgiver. Enklere rådgivning kan gis av den enkelte veileder, eventuelt med bistand fra gjeldrådgiver. Som regel overføres de tyngste sakene til gjeldsrådgiver. Det kom også frem at veilederne opplever gjeldsrådgiver som tilgjengelig, både for faglig støtte og som deltager i samtaler med tjenestemottakere.

Av de journalnotat som er gjennomgått, ser Statsforvalteren at det gis tett og individuell oppfølging over tid. Tjenestemottakere følges også helhetlig opp, eksempelvis opp mot bolig og helse. I tillegg dokumenteres det samarbeid med andre instanser. NAV-kontoret benytter fullmakt som sikrer at informasjon ikke utveksles uten nødvendig samtykke.

Økonomisk rådgivning er en tjeneste som ofte gis over tid og hvor det i perioder er behov for tettere oppfølging. Statsforvalteren har fått opplyst at tjenestemottakerne følges opp ut fra individuelle behov. I tillegg tilpasses tjenesten i stor grad tjenestemottakere. Det kom frem i intervjuene at brukermedvirkning vektlegges. Tjenestemottakers medvirkning er også dokumentert i de journaler som er gjennomgått.

Ut fra det overnevnte anses det at tjenesten økonomisk rådgivning blir utført på en forsvarlig måte.

Internkontroll

Oppdal kommune har en to-nivåmodell der NAV-leder rapporterer direkte til kommunedirektøren. Leder deltar i kommunedirektørens enhetsledermøter. Kommunen har et årshjul som NAV-kontoret er en del av. NAV-leder deltar i det månedlige Omsorgsforum, slik at NAV-kontoret delvis er organisert under Helse og omsorg. Møtene i Omsorgsforum ledes av rådgiver i kommunens fagstab. På møtene i Omsorgsforum etterspørres det blant annet kvalitet i tjenenestene. Kvalitet etterspørres også ved kommunens plan- og budsjettarbeid.

NAV-kontoret benytter det statlige avvikssystemet Asys. Under tilsynet kom det frem at avvik på kommunale tjenester kan meldes i det statlige systemet. NAV-leder vil da ta eventuelle avvik videre i det kommunale avvikssystemet. Av intervjuene kom det frem at avvikssystemet var lite kjent og brukt. Kommunen skal nå innføre nytt internkontrollsystem (Compilo).

NAV-kontoret har egen rutine for behandling av søknad om opplysning, råd og veiledning, i tillegg til en sjekkliste for saksbehandling/godkjenning av vedtak hvor muligheten for søknad om tjenesten er ett av punktene. De har også en egen fullmaktsmal som benyttes for økonomisk rådgivning. I tillegg benyttes Statens Innkrevingssentral sin fullmaktsmal. De har en egen mal for samarbeid mellom etater i kommunen.

Både rådgiver i kommune, NAV-leder og ansatte viser god kjennskap til tjenesten økonomisk rådgivning og viser stor motivasjon for å forbedre tjenestene som gis.

Statsforvalteren vurderer at Oppdal kommunes styringssystem ikke utgjør en risiko for svikt når det gjelder å ivareta tjenesten økonomisk rådgivning. Dette opp mot at det rapporteres jevnlig fra NAV-kontoret til kommuneledelsen på kvalitet og innhold i tjenesten.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Oppdal kommune sikrer ikke, gjennom styring og kontroll, forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er brudd på:

• Sosialtjenesteloven § 17, jf. § 41.

Grunnlaget for lovbruddet:

NAV-kontoret nedtegner ikke muntlige søknader om økonomisk rådgivning.

Der NAV-kontoret avdekker et behov eller tjenestemottaker uttrykker et ønske om tjenesten, blir dette ikke journalført som en søknad før tjenestemottaker har hatt en samtale med gjeldsrådgiver.

Samtale med gjeldsrådgiver er angitt som søknadstidspunkt i sakene, selv om behovet kan ha blitt meldt på et tidligere tidspunkt.

6. Oppfølgning av påpekte lovbrudd

I dette kapitlet redegjør vi for hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd. Vi ber Oppdal kommune om å gjøre en vurdering av hvilke tiltak som er nødvendig for å sikre en forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning. Oppdal kommune må innen 01.04.2021 utarbeide og oversende en plan for arbeidet. Planen skal inneholde:

• hvilke tiltak som skal gjennomføres
• hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke i en periode
• frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 27.02.2020 der tilsynet ble meldt til 28.04. – 29.04.2020. På grunn av den pågående pandemien ble tilsynet forskjøvet og tilsynsbesøket ble gjennomført digitalt den 27.02-2021 – 28.08.2021. Tilsynet ble innledet med et informasjonsmøte 27. 02.2021 og oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 28.01.2021.

Utkast til rapport ble sendt kommunen den 09.02.2021. I brev av 25.02.2021 gav kommunen en tilbakemelding. Dette gjaldt åpningstidene for kontorene i Oppdal og Rennebu.

Hovedvekten av dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble gjennomgått muntlig i dialog med gjeldsrådgiver under tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• rutine for behandling av søknad om opplysning, råd og veiledning
• sjekkliste saksbehandling og godkjenning av vedtak sosialtjenesteloven
• sjekkliste søknad sosialtjenesteloven
• kopi av søknads- og vedtaksmal
• mal fullmakter fra Statens Innkrevingssentral og NAV Oppdal og Rennebu
• rutiner for behandling av avvik, NAV
• opplæringsplan, fordeling av ansvar
• organisasjonskart NAV Oppdal og Rennebu, møtestruktur internt og eksternt, fordeling av oppgaver
• administrativ delegering fra kommunedirektør, Oppdal kommune 01.07.2020
• saksdokumenter 13 saker

Det ble valgt ut saker etter følgende kriterier:

• alle saksdokumenter i de ti siste sakene
• alle saksdokumenter tre nye saker i januar 2021
• der NAV-kontoret har gitt økonomisk rådgivning
• der NAV-kontoret har avslått søknad om økonomisk rådgivning eller avsluttet rådgivningen uten uenighet med tjenestemottaker
• der tjenestemottaker har klaget på avslag, avslutning eller innholdet i rådgivningen

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

7 ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver, Mette Øvrewall, Statsforvalteren i Trøndelag, tilsynsleder
• Juridisk seniorrådgiver, Sabrina Hammer, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor
• Juridisk seniorrådgiver, Lise Marie Engbakken, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor

Med hilsen

Hanne Reitan Øksnes (e.f.)
Seksjonsleder NAV/sosiale tjenester
Oppvekst- og velferdsavdelingen

Mette Selma Haldis Øvrewall
seniorrådgiver
Oppvekst- og velferdsavdelingen

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

NAV Oppdal og Rennebu, Inge Krokansveg 2 7340 OPPDAL