Rapport fra tilsyn med NAV-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad ved NAV Hitra Frøya 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Frøya kommune og besøkte i den forbindelse NAV Hitra Frøya fra 08.05.2023 til 10.05.2023. Vi undersøkte om kommunen i samsvar med aktuelle lovkrav sørger for å ivareta barns behov i saker om økonomisk stønad, slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Frøya kommune hadde ingen kommentarer eller innsigelser til faktagrunnlaget. Frist for kommentarer var 11.08.2023.

Statsforvalterens konklusjon:

Frøya kommune sikrer ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.

Dette er lovbrudd på:

• Sosialtjenesteloven § 18 og § 19, jf. § 1 og § 4.
• Sosialtjenesteloven § 43, jf. forvaltningsloven § 17.

Frøya kommune sikrer ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• Sosialtjenesteloven § 18 og § 19, jf. § 4.

Frøya kommune sin internkontroll er ikke egnet til å sikre en forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning i saker som omhandler økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• Sosialtjenesteloven § 5, jf. kommuneloven § 25-1.

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det fremgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3.  Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Om kommunen

Frøya kommune er vertskommune for vertskommunesamarbeidet med Hitra kommune om de sosiale tjenestene. Ifølge Statistisk sentralbyrå har Frøya kommune 5420 innbyggere og Hitra kommune 5310 innbyggere i 1. kvartal 2023. Oppvekstprofil for Frøya kommune viser at andelen barn i familier som har mottatt sosialhjelp minst én gang i løpet av året er høyere enn landsnivået.

Kommunen tilbyr opplevelseskortet «Join» som gir barn og ungdom tilgang til fritidsaktiviteter. Ordningen forvaltes av NAV-kontoret og andre enheter i kommunen.

Om NAV-kontoret

NAV Hitra Frøya er organisert under kommunalsjef for Helse og Mestring i Frøya kommune.

NAV-kontoret har tre team: Team marked, team oppfølging og tverrfaglig ungdomsteam. Alle teamene behandler søknader om økonomisk stønad og gir oppfølging til barnefamilier.

Team marked og team oppfølging har egen fagleder og egne fagutviklere. Begge team har en fagutvikler på sosialtjenesteområdet. Rollen som fagutvikler skal ivareta og kunnskapssikre de ulike fagområdene, ved å implementere endringer i lov, rundskriv og rutiner inn i teamet. NAV-kontoret har også et eget team for strategi og utvikling som består av NAV-leder, NAV-leders stedfortreder og fagledere.

NAV-kontoret har kontor-, team- og markedsmøter. Innholdet i teammøter er porteføljegjennomganger, saksdrøft og informasjon fra fagutviklere.

Styring og ledelse

NAV-leder er delegert myndighet på sosialtjenestelovens område. Kommunens ledelse får informasjon om de sosiale tjenestene gjennom måneds-, tertial-, og årsrapporter.

NAV-leder deltar i ledermøter for enhetsledere i kommunen, og har faste møter med kommuneledelsen fire ganger per år eller ved behov. NAV-leder deltar også i dialog- og partnerskapsmøter, og orienterer formannskapet om status i tjenesten med jevne mellomrom.

Ifølge årsmelding for 2022 følger alle ansatte oppsatt kompetanseplan. Kontoret deltar på fag- og nettverkssamlinger i regionen. Ifølge egenrapporteringsskjema har NAV-kontoret et stort fokus på å ha oppdatert kompetanse og gode fagrutiner.

NAV-kontoret har nylig samlet egne rutiner i dokumentet «Servicerutiner». NAV-leder har ansvaret for revidering av rutinene. Servicerutinene inneholder blant annet rutiner for sosiale tjenester, økonomisk stønad, kvalifiseringsprogram, samarbeid med andre kommunale enheter og avvikshåndtering. NAV-kontoret har hatt en egen dag hvor de har gjennomgått rutinene og det opplyses at de nå skal være kjent for alle ansatte.

Vedtak om sosiale tjenester godkjennes av ansatte som har godkjennings- og/eller anvisningsmyndighet. Ifølge servicerutinene skal NAV-leder orienteres om avslag og oversikt over nødhjelpsvedtak skal gjennomgås månedlig. NAV-leder tar stikkprøvekontroll av vedtak ca. en gang per måned og involveres i vanskelige saker. Endringer i praksis tas opp i team strategi og utvikling.

Det er på tidspunktet for tilsynet ikke gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse på de sosiale tjenestene. NAV-kontoret bruker det statlige avvikssystemet «Asys». Ifølge egenrapporteringsskjema blir tjenesteavvik på kommunal side også rapportert i kommunens kvalitetssystem «Compilo».

Det opplyses om at det har vært et økt press på tjenesten som følge av nybosettinger og prisvekst i samfunnet. Som følge av manglende ressurser opplyses det om at kontoret må prioritere å betale ut økonomisk stønad, noe som går på bekostning av kartlegging og oppfølging av brukere. NAV-kontoret har på tidspunktet for tilsynet fått tildelt to nye stillinger.

Ifølge årsmelding og virksomhetsplan for 2022 har NAV-kontoret hatt et økt fokus på barneperspektivet, med målsettinger om tidlig innsats og forebygging. I referat fra partnerskapsmøte fremgår det at veiledere er oppmerksomme i møte med tjenestemottakere som har barn og har et større fokus på å kartlegge og dokumentere barnas situasjon.

Kartlegging

Saksmappene vi har gjennomgått viser få spor av at det gjennomføres kartleggingssamtaler. Selv om det i noen vedtak finnes informasjon som tyder på at det er gjennomført en samtale, er det svært få journalnotat som viser hvor samtalen har foregått eller hva som eventuelt ble kartlagt.

Selv om vi finner få journalnotat i sakene, opplyser ansatte at familiens behov blir kartlagt i samtaler på kontoret og på telefon. Det gjennomføres sjeldent hjemmebesøk. NAV-kontoret har selv identifisert at kartlegging og dokumentasjon på samtaler er et forbedringsområde.

Det er ikke brukt tolk i noen av sakene vi har gjennomgått, men det opplyses om at dette brukes dersom familien har språkutfordringer. Ansatte forteller at dokumentasjon kan leveres skriftlig og muntlig.

NAV-kontoret har nylig utviklet et eget kartleggingsskjema for barnefamilier. Kartleggingsskjemaet har innfyllingsfelt som dekker områdene Helsetilsynet har identifisert som områder om barns situasjon som må kartlegges når familier søker om økonomisk stønad. Saksgjennomgangen viser at skjemaet ikke er tatt i bruk i perioden tilsynet har undersøkt.

I alle saker vi har gjennomgått har søknadene opplysninger om antall barn og alder. Også utgifter til klær, fritidsaktiviteter og SFO/barnehage fremgår stort sett av søknadene som familiene sender inn. Når det gjelder bosituasjon er det mulig å se av søknaden om familien betaler husleie eller eier egen bolig. I tillegg til det som kommer frem i søknadene, ser vi at samværsprosent og utgifter til telefon, internett og bil stort sett blir vurdert, uten at vi alltid kan se på hvilken måte NAV-kontoret har mottatt opplysningene.

I sakene finner vi lite informasjon om familiens nettverk, barnas sosial- og helsesituasjon, skolesituasjon og behov for oppfølging og samarbeid. Selv om vi ser at informasjon om dette er nevnt i noen få saker, er det uklart på hvilken måte NAV-kontoret har fått informasjonen og om dette er noe NAV-kontoret aktivt har spurt familiene om.

Vi ser også at opplysninger i sakene stort sett er begrenset til utgiftene det søkes om, og at NAV-kontoret sjeldent kartlegger på selvstendig grunnlag ved å innhente eller spørre familiene om de har andre behov enn det som kommer frem av søknaden. Fordi det er lite informasjon i vedtakene og svært få journalnotat, er det vanskelig å få innsikt i familien og barnas situasjon gjennom saksdokumentene.

At NAV-kontoret i liten grad gjør en selvstendig og systematisk kartlegging av familiens behov, samsvarer med informasjon fra familier vi har snakket med. Familiene forteller at NAV ikke undersøker barns behov med mindre behovet kommer frem av søknaden, og at det er viktig å oppgi alle utgifter for å få riktig sosialhjelp.

NAV-kontoret har ikke som praksis å innhente barnas synspunkter. Det opplyses om at informasjon om barns behov for det meste går gjennom foreldrene. Flere familier som vi har snakket med forteller at NAV ikke spør om barns behov. NAV-kontoret har selv identifisert det å få frem barnets stemme i sakene som et forbedringsområde.

Vurdering og beslutning

I vedtakene vi har gjennomgått blir utgifter det søkes om som hovedregel vurdert og innvilget av NAV-kontoret. De fleste familier vi har snakket med forteller at de får det de søker om. Ansatte opplyser om at de sjeldent gir avslag på søknader fra barnefamilier.

Vi har likevel sett tilfeller der utgifter som det er søkt om stønad til eller som er opplyst i saken på andre måter, verken blir vurdert eller hensyntatt av NAV-kontoret. Der det kommer frem av søknaden at familien har lite penger på konto, blir det ikke alltid undersøkt eller vurdert om familien befinner seg i en nødssituasjon.

I noen saker der NAV-kontoret ikke har innvilget søknaden fullt ut, er det ikke fattet ett uttrykkelig avslag etter § 18. Dette gjelder spesielt i situasjoner der NAV-kontoret vurderer at utgiften ikke er en nødvendig levekostnad og der det innvilges et lavere beløp enn det familien søker om.

NAV-kontoret bruker statens veiledende retningslinjer og kommunale nødhjelpssatser. NAV-kontoret bruker også egne satser for enkeltutgifter slik som ekstra stønad i forbindelse med julefeiring. NAV-kontoret bruker ikke stordriftsfordeler der familien har flere barn.

Livsopphold utmåles i hovedsak tilsvarende statens veiledende retningslinjer. Der det vurderes at utgiften ikke kan dekkes av livsoppholdsnormen, kan det innvilges tilleggsytelser. Eksempler på utgifter som kan innvilges i tillegg (og som i utgangspunktet er ment dekket av livsoppholdsnormen) er klær, internett og telefon. Ansatte opplyser om at de aldri innvilger mindre stønad enn de fastsatte satsene og at de har et godt rom for å bruke skjønn i utmålingen.

I saksgjennomgangen finner vi ingen vedtak der NAV-kontoret har gjort en individuell vurdering av om normen er et forsvarlig utgangspunkt for utmålingen. Vurderingene i vedtakene bærer preg av å være mye standardtekst og er stort sett avgrenset til om familien ligger over eller under norm.

Fordi det ikke er synlig på hvilken måte utgifter er vurdert eller hvilke hensyn som er vektlagt, er det vanskelig å se ut fra vedtakene at avgjørelsen er et resultat av en konkret og individuell vurdering. I noen saker er stønad til livsopphold utmålt samlet til hele familien uten at det er synliggjort hvor mye stønad som er beregnet til hvert enkelt familiemedlem.

Selv om begrunnelsen i vedtakene ikke sier mye om hvilke vurderinger som er gjort, ser vi at utgifter til barna stort sett blir innvilget. Dette omfatter utgifter til konfirmasjon, bursdag og feiring av høytider og merkedager som jul og påske. Når utgiftene er innvilget, er det sannsynlig at dette er gjort etter en individuell vurdering av familiens samlede behov for stønad.

Med unntak av i noen saker om bilhold, ekstra til jul og kjøring i forbindelse med fritidsaktiviteter, finner vi få spor av at hensynet til barnets beste er vurdert. Selv om det ikke er synliggjort i vedtakene, forteller ansatte at de legger vekt på barna og at det er et tema når de diskuterer saker.

Som for vurderingene etter § 18, er vurderingene etter § 19 generelt lite synlig i vedtakene. I flere vedtak står det at bestemmelsen er vurdert, uten en nærmere beskrivelse av innholdet i vurderingen. Der NAV-kontoret har gitt avslag på deler av en søknad uten å uttrykkelig fatte et avslag etter § 18, blir § 19 verken nevnt eller vurdert.

Vedtakene har informasjon om at barnetrygd ikke skal beregnes som inntekt i vurdering av økonomisk stønad. Selv om barnetrygden ikke blir medberegnet i den økonomiske beregningen, har vi sett flere tilfeller der familier blir bedt om å bruke barnetrygden på utgifter som det er søkt om stønad til. Dette understøttes av familier vi har snakket med, som forteller at NAV har sagt at de må bruke barnetrygden på klær til barna.

Oppfølging

Som for kartleggingssamtaler, finner vi få journalnotat som viser om og eventuelt hvilken type oppfølging som blir tilbudt familier som søker om økonomisk stønad. Oppfølgingen vi har sett i enkeltsaker er stort sett begrenset til økonomi og arbeidsrettet oppfølging. Det opplyses om at NAV-kontoret tilbyr samtaler, men at mangel på ressurser gjør at dette i perioder må nedprioriteres.

Gjennomgang av saker viser generelt lite samarbeid med andre tjenester. NAV-kontoret har identifisert og utarbeidet en egen oversikt som viser de viktigste samarbeidspartnerne til kontoret. Ansatte forteller at de samarbeider med andre i enkeltsaker, for eksempel med barnevern, psykisk helse og flyktningetjenesten.

Det er fattet få vedtak om § 17 i de sakene vi har gjennomgått. Selv om det opplyses om at samtaler i perioder må nedprioriteres, forteller ansatte at alle som har behov for økonomisk rådgivning får det. NAV-kontoret har merket en økt pågang av saker som følge av økte utgifter. Ifølge årsmelding for 2022 skal NAV-kontoret være særlig oppmerksomme på personer som kan trenge økonomisk rådgivning for å forebygge gjeldsproblemer enten de mottar statlige- eller kommunale tjenester.

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

For at kartleggingen kan sies å være tilstrekkelig, må NAV-kontoret kartlegge hvert enkelt familiemedlem, i tillegg til familiens samlede behov. En del av kartleggingen vil være å avdekke behov for stønad, også utover de konkrete behovene som familien søker om stønad til.

Statsforvalteren finner at NAV-kontoret i liten grad gjør en selvstendig kartlegging av familiens behov, og at opplysninger i sakene i stor grad er avgrenset til hva familiene søker om stønad til. Mye av ansvaret for at NAV-kontoret skal kunne gi riktig hjelp, blir derfor lagt på den enkelte familie som ikke alltid vet hva som er relevant for NAV-kontoret å vite noe om. Når NAV-kontoret ikke gjør en selvstendig kartlegging, er det sannsynlig at ikke alle nødvendige utgifter blir avdekket eller tatt hensyn til når søknaden vurderes.

Når opplysning av saken avgrenses til utgifter som familien søker om stønad til, er det heller ikke mulig å få oversikt over og avdekke familien og barns behov som går utover dekning av det det er søkt om. Dette gjenspeiles av sakene vi har sett, hvor det er få opplysninger om familiens nettverk, barnas sosial- og helsesituasjon, skolesituasjon og behov for oppfølging og samarbeid. Når dette ikke kartlegges, kan konsekvensen være at familier ikke får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Barns behov og eventuelle synspunkter skal som hovedregel fremmes gjennom foreldre og foresatte. Statsforvalteren finner at NAV-kontoret ikke har som praksis å innhente barnas synspunkter, enten direkte eller gjennom foreldrene. At barnets synspunkter ikke blir undersøkt innebærer en risiko for at barnets behov ikke blir tilstrekkelig kartlagt og vurdert.

Samlet sett viser tilsynet at Frøya kommune ikke sikrer en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.

Vurdering og beslutning

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret i all hovedsak tar hensyn til utgifter som familien har søkt om stønad til. NAV-kontoret gir lite avslag, og utgifter til barna blir stort sett innvilget. Vi ser likevel at manglende kartlegging av barnas og familiens behov utover det det er søkt om stønad til, medfører en følgefeil for vurdering og beslutning av søknadene fordi beslutningsgrunnlaget ikke er tilstrekkelig.

Selv om NAV-kontoret stort sett tar hensyn til det som det er søkt om, har vi sett enkeltsaker der vurderingen ikke tar hensyn til alle opplysningene i søknaden når saken skal vurderes og besluttes Slik vi ser det er risikoen størst i saker der familiens behov ikke uttrykkelig kommer frem i søknaden.

For det første gjelder dette for enkeltutgifter som familier ikke uttrykkelig søker om stønad til, men som kommer frem andre plasser i søknaden. I noen saker har vi sett at disse utgiftene ikke alltid blir vurdert av NAV-kontoret. At enkeltutgifter ikke vurderes er en saksbehandlingsfeil som medfører risiko for at noen familier ikke har mottatt nok stønad til å dekke alle sine nødvendige levekostnader på et forsvarlig nivå.

For det andre gjelder dette i saker der det ikke uttrykkelig søkes om nødhjelp, men der det kommer frem i søknaden at familien har lite penger på konto. At behov for nødhjelp ikke avdekkes og behandles i tide, kan få store konsekvenser for barnefamilier ved at familien ikke har penger til det aller mest nødvendige, sånn som mat.

Selv om veiledende normer kan brukes som et utgangspunkt, er det et krav at NAV-kontoret alltid foretar individuelle vurderinger. Den individuelle vurderingen knytter seg både til vurderingen av utgiften (om utgiften er en nødvendig levekostnad) og utmålingen av stønad (hvor mye stønad er nødvendig).

Statsforvalteren har sett at NAV-kontorets begrunnelser i vedtak stort sett er avgrenset til en økonomisk beregning og om familien ligger over eller under norm. Vi finner derfor svært få individuelle vurderinger i vedtakene vi har gjennomgått. At individuelle vurderinger er lite synlig i vedtakene, tyder på at slike vurderinger i mindre grad er gjort. Det betyr at det er sannsynlig at rettsanvendelsen og/eller skjønnsutøvelsen ikke er korrekt og at familier med barn kan få for lite økonomisk stønad.

Etter vår vurdering er risikoen for feil størst der:

• utgiften ikke er et fastsatt beløp
• der NAV-kontoret vurderer at utgiften ikke er en nødvendig levekostnad, og
• der NAV-kontoret innvilger et lavere beløp enn det familien søker om

Statlige veiledende retningslinjer for livsopphold er ment å dekke grunnleggende behov, slik som mat, klær og husholdningsartikler. Disse utgiftene er ikke fastsatte beløp, og kan variere fra familie til familie og fra måned til måned. Statsforvalteren har sett at NAV-kontoret i all hovedsak utmåler stønad til livsopphold tilsvarende statens veiledende retningslinjer, uten at utgifter er tilstrekkelig kartlagt og vurdert. Sett i sammenheng med prisveksten i samfunnet, innebærer dette en økt risiko for at familier ikke får tilstrekkelig stønad til å dekke sine nødvendige levekostnader.

Dersom NAV-kontoret vurderer at det familien søker om ikke er nødvendige levekostnader, må kontoret ta stilling til om utgiften likevel skal innvilges etter § 19. Også i saker der NAV-kontoret vurderer at en utgift ikke er nødvendige levekostnader eller innvilger et lavere beløp enn det er søkt om stønad til, er dette lite begrunnet i vedtakene. I disse sakene har vi også sett at NAV-kontoret ikke alltid gir et uttrykkelig avslag etter § 18. En følgefeil er NAV-kontoret ikke alltid foretar en konkret vurdering av om stønad skal innvilges etter § 19.

Ved søknad om stønad til familier skal det ikke tas hensyn til barnetrygd. Det er presisert i tolkningsuttalelse fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (datert 26.09.2022) at dette betyr at det skal ses bort fra barnetrygden i vurderingen, selv om familien har direkte utgifter til barn.

Selv om NAV-kontoret har som praksis at barnetrygden ikke blir medberegnet i den økonomiske beregningen, har vi sett tilfeller der familier blir bedt om å bruke barnetrygden på utgifter som det er søkt om stønad til. Dette er feil lovanvendelse som kan ha ført til at noen familier har fått mindre stønad enn de har rett på. Uavhengig av om familien har søkt om utgifter til barna, har vi også sett tilfeller der NAV-kontoret skriver at barnetrygden skal brukes til nødvendige klær og utstyr til barna. Dette kan gi inntrykk av at familien må bruke barnetrygd istedenfor å søke om økonomisk stønad.

Ved alle handlinger som berører barn skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Statsforvalteren vurderer at selv om hensynet til barna kan være utslagsgivende i noen saker, blir hensynet til barnets beste i liten grad synliggjort i vedtakene. Når saksdokumentene ikke har informasjon om at barnets beste er undersøkt og vurdert, er det en fare for at hensynet ikke har blitt tillagt tilstrekkelig vekt i saken.

Samlet sett viser tilsynet at Frøya kommune ikke sikrer en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknader om økonomisk stønad til familier.

Selv om det ikke har hatt betydning for lovbruddet, vil vi gjøre kommunen oppmerksom på følgende:

• Noen vedtak inneholder ikke en økonomisk oversikt, samtidig som stønaden gis som et samlet beløp til hele familien. I disse sakene er det vanskelig å se hvordan stønaden er utmålt til hvert enkelt familiemedlem, noe som kan påvirke familiens mulighet til å klage. Vi anbefaler derfor at utmålingen tydeliggjøres i alle vedtak.

Oppfølging

Tema for dette tilsynet er NAV-kontorets ivaretakelse av barns behov ved søknad om økonomisk stønad, herunder at familiene får forsvarlig oppfølging. For å sikre at det blir lagt tilstrekkelig fokus på barns behov, er tilsynet avgrenset til å undersøke om NAV-kontoret tilbyr oppfølging gjennom samtaler, samarbeid med andre og/eller fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning.

Som utgangspunkt skal NAV-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Etter tilsynsbesøket har Statsforvalteren fått oversendt flere journalnotat som viser samtaler mellom familiene og NAV-kontoret. Statsforvalteren vurderer på bakgrunn av dette at NAV-kontoret har gjennomført oppfølgingssamtaler i mer enn halvparten av sakene vi har mottatt i forbindelse med tilsynet. Vi vil likevel påpeke at vi i en god del enkeltsaker fortsatt ikke kan se at det er tilbudt eller gitt oppfølging.

I tillegg til samtaler, vil forsvarlig oppfølging ofte være avhengig av at NAV-kontoret samarbeider med andre og at det fattes vedtak om § 17. Selv om Statsforvalteren har vurdert at det gjennomføres oppfølgingssamtaler, finner vi lite samarbeid med andre tjenester og få vedtak om § 17. Det er imidlertid positivt at NAV-kontoret på tidspunktet for tilsynet er inngått samarbeidsavtaler med barneverntjenesten, flyktningetjenesten og voksenopplæringen i kommunen.

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret som hovedregel ivaretar sitt oppfølgingsansvar ved å tilby samtaler. Som nevnt har vi likevel sett flere saker der oppfølging verken er tilbudt eller gitt. At det skal gis tilbud om oppfølging til alle familier som mottar økonomisk stønad, fremstår derfor som et klart forbedringsområde.

Selv om det ikke har hatt betydning for vurderingen av om NAV-kontoret tilbyr oppfølging i dette tilsynet, har vi funnet enkelte forbedringspunkt. Vi vil gjøre kommunen oppmerksom på følgende:

• Som for kartlegging, finner vi få spor av at det er gjennomført oppfølgingssamtaler og samarbeid med andre tjenester i de sakene vi har gjennomgått. Samtidig har NAV-kontoret selv identifisert dokumentasjon som et forbedringsområde. Det opplyses om at journalføring i flere fagsystemer fører til at oppfølgingen ikke alltid er synlige i det kommunale saksbehandlingssystemet. Vi vil derfor oppfordre NAV-kontoret til å se på egen praksis for dokumentasjon av oppfølgingsarbeidet.
• Vi oppfordrer også NAV-kontoret til å se på egen praksis for vedtak om § 17 og samarbeid med andre tjenester.

Styring og ledelse

God styring og ledelse skal sikre at personer som er i kontakt med NAV-kontoret får oppfylt sine rettigheter og at tjenestene er i samsvar med kravene som loven stiller. Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige.

Statsforvalteren vurderer at Frøya kommune ikke sikrer en forsvarlig kartlegging og vurdering og beslutning i saker om økonomisk stønad til familier. Selv om NAV-kontoret har flere internkontrolltiltak og hatt fokus på å oppdatere og etablere fagrutiner og kartleggingsskjema, er vår vurdering at dette ikke har vært tilstrekkelige tiltak for å sikre lik og forsvarlig praksis på kontoret.

Som en del av internkontrollen må kommunen ikke bare etablere tiltak for internkontroll, men også sørge for at tiltakene evalueres og følges opp. Eksempler på dette er å følge med på at rutiner og maler blir etterlevd og at resultat fra stikkprøver ved behov fører til endring i praksis.

Etter Statsforvalterens vurdering burde mangler ved kartlegging, vurdering og beslutninger blitt fulgt opp gjennom kommunens internkontroll. NAV-kontoret har selv pekt på et økt press på tjenestene og manglende ressurser som utfordringer for kontoret. Selv om dette helt klart kan påvirke tjenestene som gis, er det kommunens ansvar å sørge for nok ressurser for å sikre forsvarlige tjenester.

Samlet sett viser tilsynet at Frøya kommune sin internkontroll ikke er egnet til å sikre en forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning i saker som omhandler økonomisk stønad til familier.

5.  Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Frøya kommune sikrer ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.

Dette er lovbrudd på:

• Sosialtjenesteloven § 18 og § 19, jf. § 1 og § 4.
• Sosialtjenesteloven § 43, jf. forvaltningsloven § 17.

Frøya kommune sikrer ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• Sosialtjenesteloven § 18 og § 19, jf. § 4.

Frøya kommune sin internkontroll er ikke egnet til å sikre en forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning i saker som omhandler økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• Sosialtjenesteloven § 5, jf. kommuneloven § 25-1.

6.  Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddene. Planen sendes til Statsforvalteren innen 02.10.2023. Planen skal inneholde følgende:

• hvilke tiltak som skal gjennomføres
• frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
• hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Kort tid etter at planen er mottatt, vil Statsforvalteren ta kontakt med kommunen for å avtale tidspunkt for et dialogmøte. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig. 

Med hilsen

Hanne Reitan Øksnes (e.f.)
underdirektør
Oppvekst- og velferdsavdelingen

Sabrina Hammer
juridisk seniorrådgiver
Oppvekst- og velferdsavdelingen

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 31.01.2023.

Informasjonsmøte med virksomheten ble gjennomført 02.05.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Hitra Frøya. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 10.05.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering
• Organisasjonskart
• Organisering HAV Hitra Frøya 2021-2023
• Årsmelding 2022
• Partnerskapsavtale
• Referat: Partnerskapsmøte 03.01.2022
• Referat: Dialogmøte 21.02.2023
• Vertskommuneavtale mellom Frøya og Hitra kommuner
• Servicerutiner 2023
• Kartleggingsskjema: Barns særskilte behov og situasjon
• Kartleggingsskjema: Økonomisk rådgivning
• Virksomhetsplan 2023
• Virksomhetsplan 2022
• Målbilde 2022
• Oversikt: Trøndelagsmodellen 2023
• Oversikt: Tverrfaglig ungdomsteam
• Oversikt: Kontormøte 28.02.2023
• Oversikt: Dialogmøte 21.02.2023
• Oversikt: Utenforskap
• Rutine: Melde avvik i NAV
• Samarbeidsavtale: NAV og barneverntjenesten
• Samarbeidsavtale: NAV, Flyktningetjenesten og voksenopplæringen
• Samarbeidsavtale: NAV og Helsestasjon
• Delegasjonsvedtak

Det ble valgt 20 saksmapper etter følgende kriterier:

• Nye familier
• Langtidsmottakere (mer enn seks mnd.)
• Familier med flere enn tre barn
• Samvær
• Hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

5 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Sabrina Hammer, Statsforvalteren i Trøndelag, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Petter Olden, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor
• seniorrådgiver, Lise Marie Engbakken, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor
• seniorrådgiver, Jill Heidi Pallin, Statsforvalteren i Trøndelag, observatør

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk