Rapport fra tilsyn med NAV-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad ved NAV Lerkendal 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Trondheim kommune og besøkte i den forbindelse NAV Lerkendal fra 23.10.2023 til 25.10.2023. Vi undersøkte om kommunen i samsvar med aktuelle lovkrav sørger for å ivareta barns behov i saker om økonomisk stønad, slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Trondheim kommune hadde ingen kommentarer eller innsigelser til faktagrunnlaget. Frist for kommentarer var 29.11.2023.

Statsforvalterens konklusjon:

Trondheim kommune sikrer ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• Sosialtjenesteloven § 18 og § 19, jf. § 4.

Trondheim kommune sin internkontroll er ikke egnet til å sikre en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• Kommuneloven § 25-1, jf. Sosialtjenesteloven § 5.

Statsforvalteren har også undersøkt om NAV-kontoret kartlegger og gir oppfølging til familier som søker om økonomisk stønad. Det ble ikke avdekket lovbrudd på disse områdene.

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det fremgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3.  Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Om kommunen

Trondheim kommune har 213 163 innbyggere i 2. kvartal 2023.[1] Oppvekstprofilen for kommunen viser at andelen barn i familier som har mottatt sosialhjelp minst én gang i løpet av året er lavere enn landsnivået. [2]

Kommunen har flere møtearenaer for samarbeid på tvers av tjenesteområdene, blant annet leder-, strategi- og koordineringsmøter. Kommunen har «Lerkendal forum» og «Familietilbudet» som arenaer for tverrfaglig drøfting av enkeltsaker.

Enhet for service og internkontroll (Esikt), er en intern tjeneste for helse- og velferdsområdet. Enheten arbeider blant annet med kvalitetsutvikling og internkontroll i kommunen.

Om NAV-kontoret

Trondheim kommune har to NAV-kontor: NAV Lerkendal og NAV Falkenborg. NAV er organisert i helse- og velferdstjenesten under kommunalsjef for kvalitet og samhandling. I dette tilsynet har vi undersøkt tjenester gitt av NAV Lerkendal.

NAV Lerkendal har følgende avdelinger: Sentralt behandlingskontor, administrasjon, kartlegging, marked, ungdom, oppfølging 1 og 2, sosialfaglig arbeid og sykefravær (inkludert kvalifiseringsprogrammet). Veiledere arbeider i tverrfaglige «soner», med representanter fra de ulike avdelingene. Veiledere i sosialfaglig avdeling behandler søknader om økonomisk stønad, mens oppfølging gis av ansatte fra alle avdelinger.

NAV-kontoret har kontormøter, avdeling/fagmøter og sonemøter. Møtene brukes blant annet til informasjonsdeling, saksdrøfting og opplæring. Kontoret har også møter hvor NAV-leder, avdelingsledere, fagutviklere, Esikt og kommunens fagstab deltar.

NAV-kontoret har egne veiledere som har mulighet til å gi ekstra bistand til enkeltpersoner og familier. Både familiekoordinator og veiledere som arbeider i «Tett på»-stillinger, følger opp familier og andre som har behov for tettere oppfølging og koordinerte tjenester. NAV Lerkendal fikk i 2022 innvilget tilskudd fra Statsforvalteren til prosjektet «Økt mestring varig bolig». Prosjektet jobber med å forebygge at familier og andre opparbeider seg husleierestanser.

Styring og ledelse

NAV-leder har faste møter med kommunalsjef for kvalitet og samhandling. Kommunalsjef rapporterer videre til Helse- og velferdsdirektør, som igjen rapporterer videre til kommunedirektørens ledergruppe ved behov. NAV-leder deltar også i dialog- og partnerskapsmøter.

Alle avdelinger har avdelingsleder og fagutviklere. Fagutviklere har ansvar for å holde seg oppdatert på fagområdet, drive opplæring og representere avdelingen i samarbeidet med andre avdelinger. Fagutvikler kan være med i brukersamtaler og være en støtteperson i vanskelige saker.

Rutiner ligger i kommunens kvalitetssystem «Kvaliteket». Sentralt for temaene i dette tilsynet er rutine for behandling av saker etter sosialtjenesteloven, rutine for kartlegging og kartleggingsskjema for førstegangssamtaler. Kontoret har en rutinegruppe som har ansvar for endring og utarbeidelse av rutiner. NAV-kontoret har statlig og kommunalt avvikssystem.

NAV Lerkendal har fire delegasjonsnivå som definerer hvilke vedtak hver enkelt veileder kan godkjenne. Som en del av egen internkontroll gjennomføres det porteføljegjennomganger med fokus på ulike målgrupper, herunder barnefamilier. Dette gjennomføres to til tre ganger per år.

Kartlegging

Kartleggingsavdelingen kartlegger personer som registrerer seg som arbeidssøkere uavhengig av hvilken ytelse de mottar eller har søkt om. Dersom en person som mottar økonomisk sosialhjelp ikke er registrert som arbeidssøker fra før, stilles det som hovedregel vilkår om at personen må registrere seg. Etter at personen er registrert, får vedkommende tilbud om en samtale. Sosialfaglig avdeling og familiekoordinator kan også gjøre en egen kartlegging ved behov.

Kartleggingsavdelingen følger rutine for kartlegging når de undersøker hva personen trenger hjelp til fra NAV. Rutinen inneholder en sjekkliste som samsvarer med Helsetilsynet liste over barns særskilte behov som skal undersøkes når familier søker om økonomisk stønad. Avdelingen bruker også et eget kartleggingsskjema for førstegangssamtaler. Skjemaet har egne spørsmål for barnefamilier. Kartleggingssamtaler gjennomføres stort sett på NAV-kontoret eller på telefon. I flere saker er det gjennomført en førstegangskartlegging og deretter fortløpende samtaler for å fange opp nye behov. Vi har i flere saker sett at det også gjennomføres hjemmebesøk.  Ansatte forteller at de ser en stor verdi i å gjennomføre hjemmebesøk, og at de på denne måten får kartlagt andre forhold enn de får gjort på telefon eller i en samtale på NAV-kontoret.

Statsforvalteren finner at samtalene er godt journalført i fagsystemene og at det kommer tydelig frem hvilke behov som er kartlagt. Informasjon om familien kan også komme frem i søknader, i innsendt dokumentasjon eller fra andre hjelpeinstanser. Barns behov og synspunkter blir i større grad kartlagt der det det er gjennomført hjemmebesøk. NAV-kontoret bruker tolk dersom familien har språkutfordringer.

Gjennomgang av saker viser at NAV-kontoret stort sett kartlegger alle forhold som det er relevant å undersøke dersom en familie søker om økonomisk stønad. Kartleggingen gjøres ofte over tid og over flere samtaler. Vi ser at NAV-kontoret i flere saker aktivt spør foreldre om situasjonen og behovet til barna, uavhengig av om barna bor der fast eller er der på samvær. Familier oppfordres også til å søke om stønad til blant annet fritidsaktiviteter og internett. Dersom barna ikke er med på fritidsaktiviteter, blir foreldrene oppfordret til å undersøke med barna om det er noe de ønsker å være med på.

Statsforvalteren ser at NAV-kontoret fra og med 2023 i større grad kartlegger familien og barnas behov, enn i sakene som er fra 2022. I saker fra 2022 har vi eksempelvis sett flere tilfeller der det ikke er gjennomført kartleggingssamtaler og der det ikke er dokumentert at NAV har spurt om barnas behov. At NAV-kontoret har endret måten de kartlegger familier på, understøttes av opplysninger om at kontoret det siste året har hatt et økt fokus på barnefamilier i alle avdelinger og på tvers av fagområder.

Vurdering og beslutning

Trondheim kommune har veiledende satser for utmåling av sosialhjelp. For enslige er livsoppholdsnormen kr 7710. For ektepar, samboere og barn er normen lik de statlige veiledende retningslinjene. Nødhjelpsnormen er 50% av ordinær livsoppholdsnorm. Kommunen har i tillegg egne normer til blant annet boutgifter, julebidrag, etablering og konfirmasjon.

Stønad til livsopphold blir i hovedsak beregnet tilsvarende kommunens veiledende normer. I sakene vi har gjennomgått finner vi svært få individuelle vurderinger av om livsoppholdsnormen som er brukt i saken er et forsvarlig utgangspunkt for beregning av stønad til familien. En begrunnelse som er brukt i flere vedtak er: «Stønaden til livsopphold innvilget i denne saken er vurdert etter kommunens veiledende satser og NAV har vurdert at dette er tilstrekkelig for å kunne ivareta nødvendig livsopphold ut fra din livssituasjon etter sosialtjenesteloven.» Begrunnelsene i vedtakene er derfor stort sett preget av å være standardtekst. En slik begrunnelse viser (isolert sett) ikke hvilke vurderinger som er gjort eller hvilke hensyn som er vektlagt i saken.

Selv om individuell vurdering av livsoppholdsnormen er lite synlige i vedtakene, ser vi at det innvilges tilleggsytelser dersom utgiften ikke kan dekkes av livsoppholdsnormen. I sakene vi har gjennomgått er det eksempelvis gitt stønad til internett, transport, tannlege og helseutgifter. For barn kan det gis tilleggsytelser til blant annet fritidsaktiviteter, utstyr, barnehage, sommerferieaktiviteter og ekstra til jul. I de sakene vi har gjennomgått er det sjeldent gitt avslag på utgifter til barn.

Der NAV-kontoret innvilger tilleggsytelser, er de individuelle vurderingene mer synlige i vedtakene. Illustrerende for dette er NAV-kontorets vurdering i én sak om ferieaktiviteter til barn. I saken vurderte NAV-kontoret at aktiviteter i ferien var en nødvendig levekostnad fordi familien hadde levd på sosialhjelp over tid. I én annen sak vurderte NAV-kontoret at det var nødvendig å innvilge en høyere husleie fordi det ville være belastende for familien å finne en ny bolig.

NAV-kontoret innvilger stort sett stønad etter § 18. Det er derfor få saker der det er aktuelt for NAV-kontoret å vurdere stønad i særlige tilfeller etter § 19. Der det er gitt avslag etter § 18, finner vi imidlertid at § 19 stort sett er vurdert. Et eksempel på en slik vurdering er i én sak der NAV-kontoret innvilger stønad til sommerferieaktiviteter. I vurderingen er det blant annet lagt vekt på at familien har flere barn, noe som gjør det kostbart å betale for aktiviteter som familien kan gjøre sammen.

Selv om vi i sakene som vi har gjennomgått ikke finner at NAV-kontoret har gjort en uttrykkelig barnets beste vurdering, ser vi i flere saker at det legges vekt på familiesituasjonen og hensynet til barna. Nav-kontoret tar ikke hensyn til barnetrygd i vurderingen av økonomisk stønad. Vi har også sett at NAV-kontoret holder tilbakebetalt skatt (inntil kr 2000) utenfor vurderingen av økonomisk stønad.

Utgifter som familier søker om, blir som hovedregel vurdert og innvilget av NAV-kontoret. Vi har likevel sett noen saker der det kommer frem at familier har informert om enkeltutgifter, uten at dette blir behandlet som en søknad eller vurdert etter § 18 og § 19. Dette kan være utgifter som familiene opplyser om i samtaler eller som er oppgitt som en utgift i søknadene.

For familier som har et lengre hjelpebehov, ser vi at NAV-kontoret stort sett innvilger stønad over en lengre tidsperiode med månedlige utbetalinger. Dersom familien har variabel inntekt, ser vi at det stilles krav om at bruker må dokumentere inntektene før neste utbetaling, for eksempel ved å levere lønnsslipp. Vedtakene har informasjon om at eventuell inntekt vil føre til en reduksjon av stønaden.

Gjennomgang av saker viser at NAV-kontoret venter med å utbetale stønaden til dokumentasjonen blir levert eller til det fattes et endringsvedtak. I noen saker medfører dette at familier får stønaden utbetalt, redusert eller stanset etter at stønaden opprinnelig skulle blitt utbetalt. Illustrerende for dette er én sak der familien går uten stønad i omtrentlig fire måneder fordi de ikke har levert dokumentasjon til NAV-kontoret.

NAV-kontoret tar som hovedregel ikke stilling til strømutgifter uten at det foreligger en faktura. I flere vedtak står det at: «Strøm er en del av de godkjente boutgiftene, men NAV kan ikke ta stilling til om du har rett til dekning av dette før regning foreligger. Du kan sende inn strømregningene for samme periode som dette vedtaket gjelder for når du mottar dem. NAV vil da behandle regningen som en søknad om dekning av strømutgifter». Dette samsvarer med NAV-kontorets rutine for behandling av saker etter sosialtjenesteloven, hvor det står at: «Strøm kan ikke «forhåndsinnvilges», men dekning av strøm kan vurderes når regning (konkret beløp) foreligger.»

I de fleste sakene vi har gjennomgått leverer familiene strømregninger fortløpende til NAV-kontoret slik at strømmen blir betalt. I noen saker har vi imidlertid sett at NAV-kontorets praksis kan ha konsekvenser for familier som av ulike årsaker ikke leverer strømregningene:

• I én sak bruker familien innvilget livsopphold til å betale for strøm.
• I én sak blir strømmen ikke betalt og deretter stengt.
• I flere andre saker opparbeider familiene seg restanser på strøm.

I sakene vi har gjennomgått har vi sett at NAV-kontoret ikke alltid vurderer om familier som har lite penger på konto er i en nødssituasjon. Statsforvalteren vil følge opp disse funnene som en del av det pågående tilsynet med Trondheim kommune om økonomisk stønad som nødhjelp, der kommunen er i gang med å rette lovbruddene.

Statsforvalteren gjennomførte i 2022 tilsyn med Trondheim kommune om økonomisk stønad til barnefamilier. Tilsynet ble startet på bakgrunn av informasjon om at NAV-kontorene i kommunen vanligvis ikke ga sosialhjelp til flere enn to barn per familie. I tilsynet konkluderte vi med at kommunen ikke sikret en forsvarlig tildeling av sosialhjelp til barnefamilier med flere enn to barn. Tilsynet ble avsluttet 15.06.2023. Gjennomgang av saker i dette tilsynet bekrefter at NAV-kontoret har endret praksisen sin, og at de nå beregner livsopphold for alle barna i familien. Vi har heller ikke sett at NAV-kontoret bruker andre stordriftsfordeler der familien har flere barn.

Oppfølging

I de fleste sakene vi har gjennomgått er det dokumentert at det er gjennomført oppfølgingssamtaler med familiene. Samtalene omfatter råd og veiledning på flere livsområder, blant annet arbeid, økonomi, bolig, familiesituasjon og praktiske gjøremål. I flere saker er det tydelig at oppfølgingen som gis av NAV har stor betydning for familienes livssituasjon.

Saker vi har gjennomgått fra 2023 viser at NAV-kontoret som en del av kartleggingen, undersøker om familien har behov for og ønsker oppfølging fra familiekoordinator. Dersom familiekoordinator kobles på saken, innkalles familien til en førstegangssamtale. Saksgjennomgangen viser at familiene deretter har flere samtaler med familiekoordinator som kartlegger, følger opp behov for økonomisk stønad og gir oppfølging ut fra familiens helhetlige behov.

Både veiledere og familiekoordinator samarbeider med andre tjenester. Eksempler på tjenester vi har sett at NAV-kontoret samarbeider med er barne- og familietjenesten og skoler. NAV-kontoret er også med familier på samarbeidsmøter ved behov. Ansatte trekker frem «Lerkendal forum» og «Familietilbudet» som nyttige arenaer for å diskutere enkeltsaker tverrfaglig i kommunen. I skjema for egenrapportering opplyses det om at NAV samarbeider tett med både Barne- og familietjenesten og Helse- og velferdskontoret i kommunen.

Statsforvalteren har sett i flere saker at det er fattet egne vedtak etter § 17. Alle vedtakene har dato for første oppfølgingssamtale og informasjon om at det vil bli satt opp samtaler fortløpende ut fra individuelle behov. Det er fattet flest vedtak etter § 17 i saker som følges opp av familiekoordinator.

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontorets praksis er godt egnet til å sikre en helhetlig kartlegging av familier som søker om økonomisk stønad av flere årsaker.

For det første blir informasjon om familiene stort sett innhentet gjennom kartleggingssamtaler. At opplysninger blir innhentet gjennom samtaler, bidrar til å sikre at NAV-kontoret fanger opp behov som ikke nødvendigvis kommer frem i søknader om økonomisk stønad. Det er også positivt at NAV-kontoret i flere saker har gjennomført hjemmebesøk som bidrar til innsikt i familienes bo- og levestandard.

For det andre viser tilsynet at NAV-kontoret stort sett undersøker alle forhold som det er relevant for NAV-kontoret å vite noe om. Dette innebærer at NAV-kontoret i samtaler er innom tema som: Arbeid, økonomi, barnas sosial- og helsesituasjon, bosituasjon, omsorgssituasjon, familiens nettverk, samt behov for oppfølging og samarbeid med andre tjenester. NAV-kontoret undersøker også behov for stønad til utgifter til for eksempel SFO, barnehage, utstyr og internett. Selv om kartleggingen foregår over flere samtaler, viser tilsynet at de fleste behov blir fanget opp over tid.

For det tredje viser flere journalnotat at NAV-kontoret aktivt spør foreldre om situasjonen og behovet til barna, uavhengig av om barna bor der fast eller er der på samvær. Dette viser at ansvaret for kartlegging tydelig er plassert på NAV-kontoret, og ikke overlatt til den enkelte familie som ikke alltid vet hva som er relevant for NAV-kontoret å vite noe om. NAV-kontoret har i flere saker innhentet barnas synspunkter, enten direkte eller gjennom foreldrene.

Både dette tilsynet og forskning viser at husholdninger med lav inntekt som følge av dyrtid og prisstigninger, kan havne i en situasjon hvor de har måtte stramme inn på barnas fritidsaktiviteter [3]. Statsforvalteren vil derfor trekke frem som svært positivt at vi i flere saker ser at NAV-kontoret

er opptatt av at barn skal kunne delta på fritidsaktiviteter selv om familien har en utfordrende økonomi. Dersom barna ikke deltar på aktiviteter fra før, får foreldrene råd om å undersøke med barna om det er noe de ønsker å være med på og informasjon om at NAV kan bidra med støtte.

Statsforvalteren vurderer at ansatte ved NAV-kontoret i stor grad har en felles og riktig forståelse over hva som skal kartlegges hos barnefamilier. Vi vurderer at dette har sammenheng med at det er utviklet egne rutiner for kartlegging og at arbeidet med barnefamilier er godt forankret i NAV-kontoret som helhet. Statsforvalteren vurderer også at NAV-kontorets rutiner for journalføring av samtalereferat og samarbeid på tvers av avdelinger, bidrar til god sammenheng mellom kartlagt behov, vurdering av økonomisk stønad, oppfølging og samarbeid med andre tjenester.

Samlet sett viser tilsynet at Trondheim kommune sikrer en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.

Vurdering og beslutning

Begrunnelse i vedtak er viktig ikke bare med tanke på at det skal fattes en riktig avgjørelse, men også av hensyn til at avgjørelsen skal være forståelig. At avgjørelsen skal være forståelig, har blant annet betydning for klageretten, og at familiene kan sette seg inn i hvordan stønaden er utmålt.

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret i liten grad gjør individuelle vurderinger av om kommunens livsoppholdssats er tilstrekkelig til å dekke familiens behov for stønad. Selv om vedtakene har en standardtekst som viser til at stønaden er vurdert å være tilstrekkelig, inneholder begrunnelsen ingen konkrete og individuelle vurderinger av familiens situasjon og behov. Når NAV-kontoret bruker en standardisert tekst, indikerer dette at det ikke er foretatt en individuell vurdering.

Selv om individuelle vurderinger av livsoppholdssatsen er lite synlige i vedtakene, ser vi at det gjøres individuelle vurderinger når NAV-kontoret innvilger stønad til utgifter som ikke dekkes av livsoppholdet. I disse sakene ser vi at det gjøres gode og individuelle vurderinger (etter både § 18 og § 19) av familiens behov for stønad. Statsforvalteren vil spesielt trekke frem NAV-kontorets vurderinger av utgifter til sommerferieaktiviteter. I flere av disse sakene er det blant annet lagt vekt på familiesituasjon og at foreldre og barn skal ha muligheter til å gjøre aktiviteter sammen.

For å kunne innvilge stønad til utgifter som ikke dekkes av livsoppholdssatsen, må NAV-kontoret fange opp at familiene har behov for ekstra stønad. I de sakene der NAV-kontoret både har gjort en tilstrekkelig kartlegging og informert familiene om at de kan søke om ekstra stønad, vurderer vi at NAV-kontoret har synliggjort tilstrekkelige individuelle vurderinger i de sakene vi har gjennomgått. Selv om individuelle vurderinger av livsoppholdssatsen med fordel kan være mer tydeliggjort i vedtakene, vurderer vi at kartleggingen og informasjonen som gis, samlet sett er egnet til å sikre at familier mottar tilstrekkelig stønad til å dekke sine faktiske og nødvendige utgifter.

I de fleste nyere saker vi har gjennomgått, er det god sammenheng mellom kartlagt behov og vurdering av økonomisk stønad. Det betyr at vi stort sett ser at NAV-kontoret gjør en reell vurdering av utgifter som NAV-kontoret er kjent med. Statsforvalteren har likevel sett to unntak fra dette:

• NAV-kontoret vurderer ikke alltid utgifter som familien har informert om. Dette gjelder utgifter som familien ikke uttrykkelig har søkt om stønad til, men som kommer frem i samtaler eller andre plasser i søknaden.
• NAV-kontoret tar ikke stilling til strømutgifter dersom det ikke foreligger en faktura. Dette gjelder også saker der familien uttrykkelig har søkt om stønad til strøm.

Når personer søker om økonomisk stønad, er det vanlig å søke om stønad til faste utgifter slik som «livsopphold», «strøm» og «husleie». Samtidig kan søkeren opplyse å ha flere utgifter i søknaden. Utgifter som det informeres om i søknaden, men som det ikke nødvendigvis er søkt uttrykkelig om stønad til, må også vurderes av NAV-kontoret. På samme måte må NAV-kontoret vurdere utgifter som personer opplyser om i samtaler. Dersom det er uklart om vedkommende ønsker eller mener å søke om stønad, må NAV-kontoret undersøke dette nærmere med den det gjelder.

Personer som får innvilget økonomisk stønad har rett til samtidig utmåling [4]. Statsforvalteren forstår NAV-kontorets rutiner for strømutgifter som et ønske om å avvente utmålingen til den faktiske utgiften oppstår og kan dokumenteres. Selv om dette ønsket er forståelig av praktiske hensyn, kan NAV-kontoret ikke velge å ikke ta stilling til utgifter som det er søkt om stønad til. Dette gjelder også utgifter som ikke kan dokumenteres på søknadstidspunktet. Som enkeltsaker i tilsynet har vist, medfører praksisen en risiko for at familier ikke får innvilget stønad til å dekke sine strømutgifter.

Dersom en familie (som har rett på økonomisk stønad) søker om strømutgifter som ikke kan dokumenteres på søknadstidspunktet, kan NAV-kontoret:

• Fatte vedtak med et beløp basert på antatt utgifter til strøm. Utgangspunktet for utmålingen kan eksempelvis være gjennomsnittlig strømforbruk.
• Avvente dokumentasjon før søknaden behandles. NAV-kontoret må i så fall sikre at søknaden blir behandlet, uavhengig av om NAV-kontoret mottar dokumentasjon.

Statsforvalteren antar at NAV-kontorets praksis med å stille «dokumentasjonskrav» har utviklet seg ut fra et ønske om å fatte vedtak over lengre perioder og samtidig sikre riktig utbetaling av økonomisk stønad til familier med varierende inntekt. Statsforvalteren vurderer at NAV-kontorets praksis med å holde tilbake innvilget stønad i påvente av dokumentasjon, ikke er i samsvar med gjeldende saksbehandlingsregler.

Dokumentasjon på inntekter og utgifter er en del av vurderingen som gjøres i forbindelse med opplysning av saken og vurdering av stønadsbehov. Det er derfor ikke anledning til å stille vilkår om innlevering av dokumentasjon for å få utbetalt stønad som NAV-kontoret allerede har vurdert at vedkommende har rett til. Det er heller ikke adgang til å holde tilbake innvilget stønad dersom dokumentasjon ikke blir levert. Som enkeltsaker i tilsynet har vist, medfører praksisen en risiko for at familier ikke får utbetalt stønad til riktig tid.

Dersom en familie som har varierende inntekt får innvilget økonomisk stønad over en lengre periode, kan NAV-kontoret fatte vedtak med et beløp basert på antatte inntekter. Hvis det faktiske behovet til familien endrer seg, kan NAV-kontoret fatte et omgjøringsvedtak etter forvaltningsloven § 35 eller et tilleggsvedtak. Omgjøring etter forvaltningsloven § 35 medfører at [5]:

• Muligheten til å endre (redusere eller stanse) innvilget sosialhjelp følger av vedtaket selv. Det opprinnelige vedtaket må derfor klart informere om at NAV-kontoret kan endre vedtaket ved endringer i søkerens økonomiske situasjon.
• NAV-kontoret må vurdere konkret om sosialhjelpen skal endres. Familien må få informasjon om at NAV-kontoret vurderer å endre vedtaket og mulighet til å uttale seg. NAV-kontoret må skrive ned tilbakemeldingen.
• Dersom NAV-kontoret kommer frem til at vedtaket skal endres, må det fattes et nytt vedtak. Vedtaket skal begrunnes og må fattes før stønad etter det opprinnelige vedtaket skulle blitt utbetalt.

Samlet sett viser tilsynet at Trondheim kommune ikke sikrer en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Oppfølging

Tema for dette tilsynet er NAV-kontorenes ivaretakelse av barns behov ved søknad om økonomisk stønad, herunder at familiene får forsvarlig oppfølging. For å sikre at det blir lagt tilstrekkelig fokus på barns behov, er tilsynet avgrenset til å undersøke om NAV-kontoret tilbyr oppfølging gjennom samtaler, samarbeid med andre og/eller fattet vedtak om opplysning, råd og veiledning.

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret tilbyr oppfølgingssamtaler til familier som mottar økonomisk stønad. Vi har i flere saker sett at oppfølgingen har stor betydning for familienes situasjon på flere livsområder, noe som er et tydelig tegn på at oppfølgingen har et helhetlig fokus og er tilpasset familiens individuelle behov.

På samme måte som for oppfølgingssamtaler, vurderer vi at NAV-kontoret tilbyr samarbeid med andre tjenester ved behov. Tilsynet har vist at NAV-kontoret selv initierer kontakt med andre hjelpeinstanser og deltar i samarbeidsmøter dersom familiene allerede mottar hjelp fra andre. Statsforvalteren legger vekt på at ansatte opplyser om at samarbeidet i kommunen fungerer godt og at «Lerkendal forum» og «Familietilbudet» trekkes frem som gode arenaer for samarbeid.

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret fatter egne vedtak om opplysning, råd og veiledning til familier som har behov for oppfølging. Det er positivt at vedtakene har fokus på brukermedvirkning. Vi ser også at vedtakene blir fulgt opp med fortløpende samtaler med familiene.

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontorets praksis med å tilby oppfølging har sammenheng med at behov for oppfølging og samarbeid i flere saker blir kartlagt tidlig i oppfølgingsløpet. I sakene vi har gjennomgått ser vi at noen familier mottar både oppfølgingssamtaler, tjenester i samarbeid med andre og får vedtak etter § 17. Etter vår vurdering fremstår oppfølging av familiekoordinator som en spesielt hensiktsmessig og god tjeneste for familier som har et større og sammensatt hjelpebehov.   

Samlet sett viser tilsynet at Trondheim kommune sikrer en forsvarlig oppfølging ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Styring og ledelse

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret har flere tiltak for internkontroll knyttet til tilsynets tema som stort sett er egnet til å avdekke og korrigere uønsket praksis. Etter vår vurdering er dette blant annet synlig ved at NAV-kontorets tiltak for opplæring og rutinearbeid har ført til en felles og riktig forståelse over hva som skal kartlegges hos barnefamilier. Internkontrollen er også egnet til å sikre at familier får forsvarlig oppfølging.  

Statsforvalteren har samtidig vurdert at kommunen ikke sikrer en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier. Dette begrunnes ut fra at NAV-kontoret:

• ikke alltid vurderer utgifter som familien har informert om
• ikke alltid tar stilling til strømutgifter
• holder tilbake innvilget stønad dersom dokumentasjon ikke blir levert

Etter vår vurdering er dette avvik som kommunens internkontroll burde ha fanget opp og korrigert. Etter vår vurdering burde kommunen også fanget opp at NAV-kontorets rutiner for behandling av strømutgifter ikke gir uttrykk for lovlig praktisering av sosialtjenesteloven.

Når det gjelder NAV-kontorets praksis med «dokumentasjonskrav», fører dette ikke til svikt i tjenestene dersom familiene faktisk leverer dokumentasjonen som er etterspurt. Tilsynet har imidlertid vist at dette ikke alltid er tilfelle, og at praksisen kan ha store konsekvenser for familier som av ulike årsaker ikke får med seg at NAV-kontoret venter på dokumentasjon eller av andre grunner ikke leverer dette. Etter vår vurdering er dette konkrete risikoområder som kommunen gjennom egen internkontroll burde ha avdekket.

Samlet sett viser tilsynet at Trondheim kommune sin internkontroll ikke er tilstrekkelig egnet til å sikre en forsvarlig vurdering og beslutning i saker som omhandler økonomisk stønad til familier.

5.  Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Trondheim kommune sikrer ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• Sosialtjenesteloven § 18 og § 19, jf. § 4.

Trondheim kommune sin internkontroll er ikke egnet til å sikre en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• Kommuneloven § 25-1, jf. Sosialtjenesteloven § 5.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Satsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddene. Planen sendes til Statsforvalteren innen 31.01.2024. Planen skal inneholde følgende:

• hvilke tiltak som skal gjennomføres
• frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
• hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Kort tid etter at planen er mottatt, vil Statsforvalteren ta kontakt med kommunen for å avtale tidspunkt for et dialogmøte. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Hanne Reitan Øksnes (e.f.)
underdirektør
Oppvekst- og velferdsavdelingen

Sabrina Hammer
juridisk seniorrådgiver
Oppvekst- og velferdsavdelingen

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 29.06.2023.

Informasjonsmøte med virksomheten ble gjennomført 18.10.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Lerkendal. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 25.10.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Organisasjonskart
• Virksomhetsplan 2023
• Opplæringsplaner
• Delegasjonsvedtak
• Oversikt over ansatte
• Oversikt over møtestruktur
• Oversikt over Esikts arbeidsoppgaver mot NAV-kontorene
• Partnerskapsavtale
• Referat: Partnerskapsmøte 05.01.2022
• Referat: Partnerskapsmøte 16.02.2022
• Referat: Partnerskapsmøte 19.04.2023
• Rutine: Behandling av saker etter lov om sosiale tjenester i NAV
• Rutine: Kartlegging
• Rutine: Avvikshåndtering
• Sjekkliste: Vedtaksgodkjenning og stikkprøvekontroll
• Kartleggingsskjema (førstegangssamtale)
• Brukerundersøkelse
• Avviksmeldinger
• Serviceklager

Det ble valgt 22 saksmapper etter følgende kriterier:

• Nye familier
• Langtidsmottakere (mer enn seks mnd.)
• Familier med flere enn tre barn
• Samvær
• Hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

3 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Sabrina Hammer, Statsforvalteren i Trøndelag, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Petter Olden, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor
• seniorrådgiver, Lise Marie Engbakken, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor
• seniorrådgiver, Hanne Knudsen, Helsetilsynet, observatør

[1] Tall fra Statistisk sentralbyrå (ssb.no)

[2] Oppvekstprofil for kommuner og bydeler (fhi.no)

[3] Dyrtid 4: Det er ikke over ennå (Sifo rapport 11-2023)

[4] Rundskriv H35-00 pkt. 4.18.1. Se også tolkningsuttalelse fra Arbeids- og velferdsdirektoratet 23.02.2021 om inntil-vedtak.

[5] Se også tolkningsuttalelse fra Arbeids- og velferdsdirektoratet 03.10.2019 om adgang til å justere stønadsbeløp.

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk