Rapport fra tilsyn med NAV-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad ved NAV Orkland 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Orkland kommune og besøkte i den forbindelse NAV Orkland fra 27.02.2023 til 01.03.2023. Vi undersøkte om kommunen i samsvar med aktuelle lovkrav sørger for å ivareta barns behov i saker om økonomisk stønad, slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Orkland kommune hadde ingen kommentarer eller innsigelser til faktagrunnlaget. Frist for kommentarer var 19.05.2023.

Statsforvalterens konklusjon:

• Orkland kommune sikrer ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.

Dette er lovbrudd på:

• • Sosialtjenesteloven § 18 og § 19, jf. § 1 og § 4.
  • Sosialtjenesteloven § 43, jf. forvaltningsloven § 17.

• Orkland kommune sikrer ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• • Sosialtjenesteloven § 18 og § 19, jf. § 4.

• Orkland kommune sin internkontroll er ikke egnet til å sikre en forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning i saker som omhandler økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• • Sosialtjenesteloven § 5, jf. kommuneloven § 25-1

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18. 

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det fremgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3.  Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Om kommunen

Orkland kommune er vertskommune for vertskommunesamarbeid med Rindal kommune om de sosiale tjenestene. Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) har Orkland kommune 18.690 innbyggere og Rindal kommune 1957 innbyggere i 4. kvartal 2022.

Ifølge oppvekstprofil for Orkland kommune er andelen barn i familier som har mottatt sosialhjelp minst én gang i løpet av året høyere enn landsnivået. Kommunen har hatt fokus på barn og unge gjennom «Utenforskapsprogrammet» og «Tverrfaglig samarbeidsforum».

Utenforskapsprogrammet er et prosjekt som handler om forebygging av utenforskap. «Trøndelagsmodellen» og «Fra leie til eie» er en del av dette prosjektet. Målet er å øke samarbeid for å skape bedre tjenester.

«Tverrfaglig samarbeidsforum» skal bidra til helhetlig og koordinerte tjenester for barn og unge. NAV og andre tjenester i kommunen deltar, sammen med BTI-ansvarlig, SLT-koordinator og KE-ansvarlig. Forumet møtes tre ganger i året og ellers etter behov. Tjenestene som deltar i forumet, kan melde inn saker og dele tilstandsbeskrivelser fra sitt område.

Kommunen har en egen støtteordning, hvor formålet er å gi alle barn og ungdommer like muligheter for en aktiv fritid. Ordningen kan blant annet gi støtte til fritidsaktiviteter og utstyr.

Om NAV-kontoret

NAV Orkland ble etablert 01.01.2020 etter sammenslåing av kommunene Meldal, Agdenes, en tredel av Snillfjord og Orkanger. NAV Orkland er organisert under kommunalsjef for Helse og Mestring i Orkland kommune.

NAV-kontoret har to avdelinger: «Helse og arbeid» og Inkludering og arbeid». Det er sosialteam som behandler søknader om økonomisk stønad og gir oppfølging til barnefamilier. Teamet har egen fagansvarlig. I tillegg har kontoret ungdomsteam og flere tverrfaglige team.

NAV-kontoret har egne kontor-, avdelings-, og fagmøter. Sosialteam har ukentlige fagmøter hvor man kan diskutere saker. Møtet ledes av fagansvarlig. Kontoret har hatt et økt fokus på barneperspektivet i møtene, og det er gjennomført en egen gjennomgang av brukere som har mottatt mye sosialhjelp.

Styring og ledelse

NAV-leder er delegert myndighet på sosialtjenestelovens område. Kommunens ledelse får informasjon om de sosiale tjenestene gjennom ROS-analyser, årsmeldinger og kvartalsrapporter. NAV-leder deltar på ukentlige nettverksmøter i kommunen, i tillegg til partnerskaps- og dialogmøter. Det opplyses om at NAV får god plass i dialogen med kommunen.

NAV-kontoret utarbeider kompetanseplaner for hvert år, og ansatte forteller at de har mulighet til å være med på ulike opplæringstilbud. Dette inkluderer opplæringstilbud fra Statsforvalteren, slik som fredagsprat. Det opplyses også at om at kontoret er i gang med et eget opplæringsprogram for nyansatte.

Når det gjelder rutiner som omhandler de sosiale tjenestene, er samtlige rutiner under revidering. Det opplyses om at arbeidet med rutiner har gått tregere enn kontoret hadde håpet på, grunnet sammenslåing av flere kontor, nye lokaler, sykefravær og koronapandemien. NAV-kontoret har per i dag ikke rutiner som gjenspeiler gjeldende praksis på kontoret. Det er satt av en heldag i mars hvor rutiner skal gjennomgås og evalueres.

Vedtak om sosiale tjenester godkjennes av ansatte som har attestasjon- eller anvisningsmyndighet.

Med unntak av vedtaksgodkjenning og faste møtepunkt hvor saker kan drøftes, er det ikke etablert andre tiltak for internkontroll. Ifølge egenrapporteringsskjema er det planlagt å gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse på Digisos, samt innføre rutiner på vedtaksgodkjenning og stikkprøver.

Avvik som gjelder de sosiale tjenestene meldes på eget skjema. Ifølge «Rutiner ved avvik» skal avvikene drøftes i fagteamene for å sikre forbedring, tiltak og endring av praksis. I egenrapporteringsskjema står det at kontoret har hatt fokus på avvik, men at de kan bli bedre på forbedring, iverksetting og evaluering. NAV-leder rapporterer avvik til kommuneledelsen kvartalsvis. Det er planlagt at avvik etter hvert skal legges i det kommunale avvikssystemet. 

Ivaretakelse av barneperspektivet er en del av NAV-kontorets målbilde for 2022. Det opplyses at selv om kontoret har hatt et økt fokus på barneperspektivet i NAV, kan barneperspektivet være vanskelig å omsette i praksis siden kontoret ikke har egne rutiner på området.

Kartlegging

Saksmappene vi har gjennomgått viser få spor av at det gjennomføres kartleggingssamtaler. De fleste av brukerne vi har snakket med forteller at de får samtaler, men at det er avhengig av de ber om det selv.

Selv om det opplyses om at veiledere kaller inn til førstegangssamtaler hvor det gjøres en grundigere kartlegging, forteller ingen av brukerne vi har snakket med at de ble kartlagt grundigere første gang de søkte om stønad. Kontoret har selv identifisert at kartlegging er et forbedringsområde.

Samtalene gjennomføres stort sett på NAV-kontoret eller på telefon. NAV-kontoret har ikke som praksis å dra på hjemmebesøk. NAV-kontoret bruker tolk dersom familien har språkutfordringer. Opplysninger kan gis muntlig i samtale, skriftlig i søknader og via innsendt dokumentasjon.

NAV-kontoret har ikke et eget kartleggingsskjema for barnefamilier, men arbeider med å utvikle et eget skjema med et økt fokus på samtaler med familier. Kontoret har selv identifisert et behov for et slikt skjema for å få med det viktigste og for å sikre en felles praksis for hva veiledere skal spørre foreldre om i samtaler.

I alle saker vi har gjennomgått er antall barn og alder kartlagt. SFO og barnehage, samvær, bilhold og internett blir også stort sett kartlagt. Få saker viser imidlertid at NAV-kontoret systematisk kartlegger familiens nettverk, barnas skolesituasjon, samt behov for klær, oppfølging og samarbeid.

I flere saker vi har gjennomgått kan vi ikke se at hvert enkelt barn er kartlagt. Vi ser også at kartleggingen stort sett er begrenset til de utgiftene det søkes om, eller til de behovene som familien selv opplyser om i samtaler med NAV. Dette samsvarer med opplysninger om at det stort sett er familien som tar opp behovene i søknader eller i samtaler, og at veileder kun spør om enkeltutgifter dersom det er naturlig. I flere vedtak gis det informasjon om at det kan søkes om ekstra stønad ved behov, samtidig som det presiseres at det er foreldrene som nærmest til å vurdere barns behov.

At kartleggingen stort sett er begrenset til de utgiftene det søkes om kan illustreres med saker der familier søker om stønad under samvær. I flere saker der det søkes om stønad under samvær, kan vi ikke se at NAV-kontoret undersøker om familien har behov ut over livsopphold, for eksempel til planlagte aktiviteter med barna under samværet eller til innbo og utstyr i hjemmet.

NAV-kontoret har ikke som praksis å innhente barnas synspunkter i sakene. Det opplyses om at veiledere hovedsakelig møter foreldre og at det kan være vanskelig å synliggjøre barnas synspunkter i vedtak. Brukere vi har snakket med forteller at de stort sett ikke har fått spørsmål om barna.

Vurdering og beslutning

I vedtakene vi har gjennomgått er utgifter det søkes om som hovedregel vurdert av NAV-kontoret. Utgifter som er kartlagt, blir også stort sett vurdert og innvilget. Flesteparten av brukerne som vi har snakket med forteller at NAV tar hensyn til de utgiftene som de forteller om.

NAV-kontoret bruker statens veiledende retningslinjer. Kommunen har i tillegg egen korttidsnorm, ungdomsnorm og nødhjelpssats, samt veiledende satser for enkeltutgifter som klær og etablering. Sifo-norm er brukt i noen saker der familiemedlemmer har alvorlig eller langvarig sykdom.

Kommunens nødhjelpssatser er på kr 90 til voksne og kr 60 til barn. Det opplyses om at nødhjelpssatser kan brukes i inntil en uke og at det deretter utmåles stønad etter korttidssats. I noen saker kan vi ikke se at NAV-kontoret har vurdert behov for hjelp i en nødssituasjon, selv om det kommer frem i søknaden at bruker har lite penger på konto.

NAV-kontoret bruker stordriftsfordeler der familien har flere barn. Stordriftsfordelen er på 10 % av statens veiledende retningslinjer for både foreldre og barn. Gjennomgang av saksmapper viser at det varierer hvor mange barn familien har før NAV-kontoret bruker stordriftsfordeler.

NAV-kontoret begrunner bruk av stordriftsfordeler med at større familier generelt har lavere utgifter til blant annet mat og klær enn familier med færre barn. NAV-kontoret viser også til at Sifos referansebudsjett også medberegner stordriftsfordeler hos større familier.

Livsopphold utmåles i hovedsak tilsvarende statens veiledende retningslinjer, med fratrekk fra eventuelle stordriftsfordeler. Der det vurderes at utgiften ikke kan dekkes av livsoppholdsnormen, innvilges det tilleggsytelser. Eksempel på utgifter som kan innvilges som en tilleggsytelse er klær, internett og medisiner.

Det er varierende i hvilken grad det er synliggjort individuelle vurderinger i de enkeltsakene vi har gjennomgått. Dette gjelder spesielt utgifter som er utmålt etter faste satser. I flere saker er det eksempelvis innvilget et fastsatt stønadsbeløp, uten at familiens konkrete behov for innkjøp av klær eller etablering er kartlagt. I noen vedtak er stønaden gitt som et samlet beløp til familien, slik at det er vanskelig å se hvor mye som er innvilget til hvert enkelt familiemedlem.

I saker der kartleggingen har vært tilstrekkelig, finner vi imidlertid flere eksempler på at det gjøres gode individuelle vurderinger. I enkeltsaker har vi for eksempel sett at NAV-kontoret holder inntekter utenfor beregningen, at det innvilges mer stønad på grunn av høy prisvekst i samfunnet og at det innvilges livsopphold istedenfor nødhjelpssats til familier som befinner seg i en nødssituasjon.

Flere brukere som vi har snakket med forteller at de kan være tilbakeholdne med å søke om stønad fordi de er redde for å få avslag fra NAV når de har spart opp litt ekstra til uforutsette utgifter. Ansatte opplyser at de er oppmerksomme på dagens levekostnader og at de ser etter løsninger for at stønaden skal være forsvarlig og til det beste for familien.

Med unntak av saker som omhandler bilutgifter, er hensynet til barnets beste i liten grad synliggjort i vedtakene vi har gått igjennom. Ansatte forteller at hensynet til barna kan være utslagsgivende i noen saker, mens brukere vi har snakket med forteller at de får penger til barna og at de antar at NAV legger vekt på barnets beste.

I de sakene vi har gjennomgått er stønaden stort sett innvilget etter § 18. Det gis generelt lite avslag på søknader fra barnefamilier. Der det er gitt avslag etter § 18 blir § 19 stort sett vurdert. Vurderingene etter § 19 er imidlertid relativt kortfattet, og er ofte avgrenset til informasjon om at § 19 ikke kommer til anvendelse.

NAV-kontoret har som praksis å holde barnetrygden utenfor beregningen. I en sak hvor det er brukt Sifo-norm, har NAV-kontoret medberegnet barnetrygd som inntekt. 

Oppfølging

I de sakene vi har gjennomgått finner vi at det er gjennomført oppfølgingssamtaler i mer enn halvparten av sakene. Der det er gjennomført samtaler, er det vanskelig å se ut fra dokumentasjon i saken om det er NAV-kontoret som har innkalt til en samtale.

Det opplyses om at kontoret tilbyr samtaler, men at det varierer med behov. NAV-kontoret har ikke som praksis å kalle inn familier jevnlig til samtaler. Brukere forteller at de får tilbud om samtaler dersom de ber om det.

Gjennomgang av enkeltsaker viser lite samarbeid med andre tjenester. NAV-kontoret har per i dag ikke etablert eller formalisert samarbeid med andre tjenester i kommunen på veiledernivå.

Ifølge målbilde for 2022, har kontoret som målsetting å sikre et godt samarbeid med andre tjenester i kommunen på individ- og systemnivå og å delta i kommunens utenforskapsprogram. Ifølge årshjul for 2022, er det planlagt samarbeidsmøte med psykisk helse, rustjenesten og barne- og familietjenesten, samt å invitere samarbeidspartnere til «åpen dag» på NAV-kontoret.

Selv om ansatte forteller at de gir tjenesten, er det ikke fattet vedtak om opplysning, råd og veiledning i de sakene vi har gjennomgått. Flere brukere opplyser om at de ikke har fått tilbud om tjenesten, selv om de ønsker råd og veiledning fra NAV-kontoret.

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

For at kartleggingen kan sies å være tilstrekkelig, må NAV-kontoret kartlegge hvert enkelt familiemedlem, i tillegg til familiens samlede behov. En del av kartleggingen vil være å avdekke behov for stønad, også utover de konkrete behovene som familien søker om stønad til.

Selv om NAV-kontoret gjennomfører kartleggingssamtaler, er det variasjoner i hva som kartlegges. Det betyr at vi har sett saker der vi har vurdert at kartleggingen har vært tilstrekkelig, men også saker der kartleggingen har vært mangelfull.

Statsforvalteren finner eksempelvis få saker der NAV-kontoret har kartlagt familiens nettverk, barnas skolesituasjon, samt behov for klær, oppfølging og samarbeid. Vi kan heller ikke se at NAV-kontoret kartlegger behov for penger til aktiviteter eller til innbo og utstyr ved samvær. At dette ikke undersøkes i alle saker, kan ha betydning for utmåling av stønad og hvilken hjelp familien samlet sett kan få fra NAV-kontoret og kommunen.

Samlet sett finner vi at kartleggingen stort sett begrenser seg til utgifter det søkes om og behov som familien selv opplyser om i samtaler med NAV. Der det er flere barn i familien, kan vi heller ikke se at NAV-kontoret alltid kartlegger behovene til hvert enkelt barn. Risikoen for at behov ikke blir avdekket er større når familien selv må be om å få en samtale for å bli kartlagt av NAV-kontoret.

I flere vedtak informeres det om at det er foreldrene som er nærmest til å vurdere barns behov og at det kan søkes om ekstra stønad ved behov. For flere familier kan det imidlertid være vanskelig å vite hvilke utgifter det kan søkes om stønad til. Dette gjelder spesielt familier som er i kontakt med NAV-kontoret for første gang. Når ansvaret for å identifisere behov blir lagt til den enkelte bruker, vil det være en fare for at NAV-kontoret ikke fanger opp behov hos barna som foreldrene ikke selv tar opp eller søker om.

NAV-kontoret har selv identifisert kartlegging som et forbedringsområde, og at de i mangel av eget kartleggingsskjema uttrykker at de er usikre på om de i dag har en felles praksis for hva de skal spørre foreldre om.

Barns behov og eventuelle synspunkter skal som hovedregel fremmes gjennom foreldre og foresatte. Brukere vi har snakket med forteller at de stort sett ikke har fått spørsmål om barna. NAV-kontoret har heller ikke som praksis å snakke direkte med barn. Når barnets synspunkter ikke blir undersøkt, enten direkte eller gjennom foreldre, er det en risiko for at barnets behov ikke blir tilstrekkelig kartlagt og vurdert.

Samlet sett viser tilsynet at Orkland kommune ikke sikrer en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.

Vurdering og beslutning

Selv om veiledende normer brukes som et utgangspunkt, er det et krav at NAV-kontoret alltid foretar individuelle vurderinger av om stønaden er tilstrekkelig til å dekke familiens faktiske utgifter.

Selv om ansatte forteller at de har rom får å bruke skjønn, finner Statsforvalteren at NAV-kontoret i all hovedsak utmåler stønad tilsvarende de veiledende normene, uten at vi kan se at utgifter er kartlagt eller individuelt vurdert. Dette gjelder stønad til livsopphold og andre utgifter som gis etter fastsatte satser.

Illustrerende for dette er NAV-kontorets bruk av stordriftsfordeler. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i tolkningsuttalelse datert 18.06.2019 presisert at det ikke er tilstrekkelig å vise til at det foreligger stordriftsfordeler i en individuell vurdering. NAV-kontoret må vurdere og begrunne hvordan en eventuell stordriftsfordel vil slå ut i det konkrete tilfellet. NAV-kontoret kan heller ikke uten videre legge til grunn at klær og utstyr kan arves mellom søsken.

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret i flere saker har brukt stordriftsfordeler uten en tilstrekkelig individuell vurdering. NAV-kontorets begrunnelse i vedtak tyder på vurderingen stort sett er avgrenset til antall familiemedlemmer og at større familier generelt har lavere utgifter.

Statsforvalteren vurderer at veiledende normer til livsopphold, fastsatte satser til enkeltutgifter og stordriftsfordeler blir vurdert ut fra hva som gjelder for familier generelt, uten en tilstrekkelig kartlegging av hva som er familiens faktiske behov for stønad. Når dette ikke er kartlagt, er det heller ikke mulig for NAV-kontoret å foreta en tilstrekkelig individuell vurdering.

Selv om vi vurderer at manglende kartlegging i flere saker utgjør en risiko for at noen familier ikke får tilstrekkelig stønad, ser vi samtidig flere gode individuelle vurderinger der kartleggingen har vært tilstrekkelig. Det er positivt at NAV-kontoret er oppmerksomme på økte levekostnader og hvordan dette påvirker vurderinger og utmåling av økonomisk stønad. Etter vår vurdering tyder dette på at det først og fremst er manglende kartlegging som fører til at den individuelle vurderingen ikke blir foretatt eller synliggjort i vedtakene.

Søknader om nødhjelp må behandles raskt og ofte samme dag som den er mottatt. Behandles ikke disse sakene i tide, vil det kunne få store konsekvenser for barnefamilier. I noen saker kan vi ikke se at NAV-kontoret har vurdert behov for hjelp i en nødssituasjon, selv om det kommer frem i søknaden at bruker har lite penger på konto. Når dette ikke er vurdert av NAV-kontoret, er det ikke sikkert at søknaden er behandlet til riktig tid.

Ved alle handlinger som berører barn skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Statsforvalteren vurderer at selv om hensynet til barna kan være utslagsgivende i noen saker, blir hensynet til barnets beste i liten grad blir synliggjort i vedtakene. Når saksdokumentene ikke har informasjon om at barnets beste er undersøkt og vurdert, er det en fare for at hensynet ikke har blitt tillagt tilstrekkelig vekt i saken.

Dersom vilkårene i § 18 ikke er oppfylt, kan kommunen i særlige tilfeller innvilge stønad etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering. Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret har som praksis å vurdere stønad etter § 19 der det er aktuelt, men at de konkrete vurderingene er lite synlige i vedtakene. Ofte vises det til en standardtekst hvor det kommer frem at § 19 ikke er aktuelt.

Statsforvalteren finner at NAV-kontoret ikke tar hensyn til barnetrygd ved vurdering av økonomisk stønad til barnefamilier etter 1. september 2022, med unntak av en sak der det er brukt Sifo-norm. Statsforvalteren vurderer imidlertid at NAV-kontoret har rettet opp i denne praksisen, slik at barnetrygd nå holdes utenfor vurderingen i alle saker.

Samlet sett viser tilsynet at Orkland kommune ikke sikrer en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknader om økonomisk stønad til familier.

Selv om det ikke har hatt betydning for lovbruddet, vil vi gjøre kommunen oppmerksom på følgende:

• I noen saker der stønaden er gitt som et samlet beløp til hele familien, er det vanskelig å se hvordan stønaden er utmålt til hvert enkelt familiemedlem. Dersom beregningen ikke er tilstrekkelig tydeliggjort i vedtakene kan det være vanskelig for søker å vite hvilke vurderinger som er gjort, noe som kan påvirke mulighetene til å klage. Vi anbefaler at dette tydeliggjøres i alle vedtak.

Oppfølging

Tema for dette tilsynet er NAV-kontorets ivaretakelse av barns behov ved søknad om økonomisk stønad, herunder at familiene får forsvarlig oppfølging. For å sikre at det blir lagt tilstrekkelig fokus på barns behov, er tilsynet avgrenset til å undersøke om NAV-kontoret tilbyr oppfølging gjennom samtaler, samarbeid med andre og/eller fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning.

Som utgangspunkt skal NAV-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret har gjennomført oppfølgingssamtaler i mer enn halvparten av sakene vi har gjennomgått. NAV-kontoret har ikke som praksis å kalle inn familier jevnlig til samtaler. Som for kartlegging, er samtalene ofte avhengig av at familiene selv ber om å få en samtale.

Forsvarlig oppfølging er ofte avhengig av at NAV-kontoret samarbeider med andre. Statsforvalteren finner lite samarbeid med andre tjenester i de sakene vi har gjennomgått. Selv om vi ser lite samarbeid i enkeltsaker, vurderer vi at NAV-kontoret og kommunen har planlagt flere tiltak som kan øke samarbeidet mellom tjenestene i kommunen. På veiledernivå er det planlagt flere samarbeidsmøter i 2023, mens det på systemnivå er satt som en målsetting å øke samarbeidet i kommunen gjennom «Utenforskapsprogrammet» og «Tverrfaglig samarbeidsforum».

Tjenesten opplysning, råd og veiledning kan enten gis i eget vedtak etter § 17, eller sammen med vedtak om økonomisk stønad. Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret gir opplysning, råd og veiledning til familier, men at det i liten grad fattes egne vedtak om tjenesten. Dette understøttes av at ansatte forteller at de gir tjenesten, samtidig som det ikke er fattet vedtak om § 17 i de sakene vi har gjennomgått.

Statsforvalteren vurderer at NAV-kontoret ivaretar sitt oppfølgingsansvar ved å tilby samtaler.

Selv om det ikke har hatt betydning for vurderingen av om NAV-kontoret tilbyr oppfølging i dette tilsynet, har vi funnet enkelte forbedringspunkt. Vi vil gjøre kommunen oppmerksom på følgende:

• Selv om Statsforvalteren har sett at NAV-kontoret har gjennomført oppfølgingssamtaler i mer enn halvparten av sakene, er det fremdeles flere saker der vi ikke kan se at det er gitt tilbud om oppfølging. Enkelte brukere vi har snakket med har også opplyst om at de ikke har fått tilbud om samtaler selv om de ønsker råd og veiledning. Vi vil på bakgrunn av dette oppfordre NAV-kontoret til å se på egne rutiner når det gjelder oppfølging av familier.
• Vi oppfordrer også NAV-kontoret til å se på egen praksis for vedtak om § 17. Tilsynet viser få spor av at tjenesten gis i eget vedtak. Som nevnt er det å fatte vedtak en viktig rettsikkerhetsgaranti som blant annet gir familiene mulighet til å klage.

Krav til styring og ledelse

God styring og ledelse skal sikre at personer som er i kontakt med NAV-kontoret får oppfylt sine rettigheter og at tjenestene er i samsvar med kravene som loven stiller. Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige.

Statsforvalteren vurderer at Orkland kommune ikke sikrer en forsvarlig kartlegging og vurdering og beslutning i saker om økonomisk stønad til familier. Etter vår vurdering har dette sammenheng med at styring og ledelsen av tjenesten er mangelfull.

Når det gjelder tiltak for internkontroll, har NAV-kontoret i dag vedtaksgodkjenning og faste møtepunkt hvor saker kan drøftes. Etter vår vurdering er dette ikke tilstrekkelig for å sikre lik og forsvarlig praksis på kontoret.

Manglende rutiner og systematikk i arbeidet kan medføre at mye av ansvaret blir liggende til den enkelte veileder, og skape usikkerhet om ansatte har lik praksis i måten de utøver tjenesten. NAV-kontoret har selv avdekket et behov for rutiner og at det i mangel av slike rutiner er en risiko for ulik praksis på kontoret.

Det er imidlertid positivt at NAV-kontoret selv har identifisert behov for å styrke internkontrollen og har startet arbeidet med å blant annet revidere egne rutiner. Det er videre planlagt å gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse, innføre rutiner for vedtaksgodkjenning og stikkprøver og å legge avvik inn i det kommunale avvikssystemet.

Selv om det allerede er planlagt tiltak for å styrke internkontrollen, vurderer Statsforvalteren at kommunen på tidspunktet for tilsynet ikke har en tilstrekkelig eller fungerende internkontroll. Etter vår vurdering har dette blant annet vært en medvirkende årsak til at NAV-kontoret ikke har en fast praksis for ivaretakelsen av familier som søker om økonomisk stønad.

Samlet sett viser tilsynet at Orkland kommune sin internkontroll ikke er egnet til å sikre en forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning i saker som omhandler økonomisk stønad til familier.

5.  Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

• Orkland kommune sikrer ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.

Dette er lovbrudd på:

• • Sosialtjenesteloven § 18 og § 19, jf. § 1 og § 4.
  • Sosialtjenesteloven § 43, jf. forvaltningsloven § 17.

• Orkland kommune sikrer ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• • Sosialtjenesteloven § 18 og § 19, jf. § 4.

• Orkland kommune sin internkontroll er ikke egnet til å sikre en forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning i saker som omhandler økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på:

• • Sosialtjenesteloven § 5, jf. kommuneloven § 25-1

6.  Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddene. Planen sendes til Statsforvalteren innen 01.08.2023. Planen skal inneholde følgende:

• hvilke tiltak som skal gjennomføres
• frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
• hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Kort tid etter at planen er mottatt, vil Statsforvalteren ta kontakt med kommunen for å avtale tidspunkt for et dialogmøte. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig. 

Med hilsen

Hanne Reitan Øksnes (e.f.)
underdirektør
Oppvekst- og velferdsavdelingen

Sabrina Hammer
juridisk seniorrådgiver
Oppvekst- og velferdsavdelingen

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 19.12.2022.

Informasjonsmøte med virksomheten ble gjennomført 08.02.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Orkland. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 01.03.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte
• Årsmelding 2021
• Virksomhetsplan med vedlegg 2022
• Partnerskapsavtale
• Oversikt over organisering av partnerskapet
• Oversikt over interne og kommunale møter
• Oversikt over fagsystemer
• Referat fra partnerskapsmøte 25.01.2022
• Referat fra partnerskapsmøte 07.04.2021
• Referat fra dialogmøte 06.10.2022
• Årshjul «Brukeren i sentrum» 2022
• Årshjul «HMS» 2022
• Årshjul «socioteam» 2022
• Mandat for tverrfaglig samarbeidsforum for barn og unge
• Rutine: Avvikshåndtering (HMS)
• Rutine: Avvik
• Rutine: Sosial stønad
• Satser for sosialhjelp fra 01.01.2023
• Satser for vinterklær
• Vertskommuneavtale mellom Orkland og Rindal kommuner
• Delegasjonsvedtak

Det ble valgt 21 saksmapper etter følgende kriterier:

• Nye familier
• Langtidsmottakere (mer enn seks mnd.)
• Familier med flere enn tre barn
• Samvær
• Hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

5 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Sabrina Hammer, Statsforvalteren i Trøndelag, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Petter Olden, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor
• seniorrådgiver, Lise Marie Engbakken, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomtattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk