Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport etter landsomfattende tilsyn med kommunale barne - og avlastningsboliger, Stjørdal kommune 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

31.11.23 - 2.12.23

Statsforvalteren i Trøndelag

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren i Trøndelag gjennomførte tilsyn med Stjørdal kommune og besøkte i den forbindelse Fossliåsen barne- og avlastningsbolig 31. november til 2. desember 2023. Vi undersøkte om kommunen sørger for at helse- og omsorgstjenester til barn i barne- og avlastningsboliger blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester. Herunder om barna får habilitering og opplæring i samsvar med sine behov mens de oppholder seg i barne- og avlastningsboligen.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Stjørdal kommune sikrer ikke at barn ved barne- og avlastningsbolig får habilitering og opplæring i samsvar med sine behov. Avlastningsboligen har ikke:

  • Sikret at informasjon om barnas behov har ført til definering av individuelt tilpassede mål og tiltak innen habilitering og opplæring.
  • Sikret at tiltak innen habilitering og opplæring har blitt gjennomført tilsvarende barnas behov på en ensartet måte.
  • Sikret en systematisk evaluering og korrigering av tiltak, slik at tiltakene innen habilitering og opplæring blir oppdatert i samsvar med barnas behov.

Dette er brudd på:

Plikten til å yte forsvarlige tjenester og til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestens innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. Helse og omsorgstjenesteloven § 4-1 og 3-1 tredje ledd og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse og omsorgstjenesten §§ 3, 8-9.

Barns og foreldres rett til informasjon og medvirkning i evaluering og korrigering av tjenester pasient og brukerrettighetslovens §§ 3-1, 3-2, 3-3, 3-4 og 3-5.

Plikten til å dokumentere i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse og omsorgstjenesten § 5 og helsepersonellovens §§ 39 og 40, jf pasientjournalforskriften.

Vi ba om en skriftlig tilbakemelding innen 04.12.23 med eventuelle innsigelser til de faktiske forhold i rapporten. Vi har ikke mottatt noen innsigelser. Denne rapporten anses derfor som endelig.

1.   Tilsynets tema og omfang

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen/virksomheten sikrer at barna ved barne- og avlastningsbolig får habilitering/opplæring som samsvarer med deres behov. Tilsynet er del av et landsomfattende tilsyn i 2022 og 2023, og har omfattet undersøkelser av om barne- og avlastningsboligen:

  1. har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov.
  2. bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet.
  3. gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring.
  4. evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring.

Tilsynsprosessen har bygget på systemrevisjon som metode. En systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tjenester er resultatet av systematisk styring og ledelse og kontinuerlig forbedringsarbeid. I dette tilsynet har undersøkelsene vært tett knyttet til faglige arbeidsprosesser for habilitering/opplæring. I undersøkelse av krav til styring og ledelse er det derfor aktiviteter tett på de faglige prosessene, som har vært mest aktuelle.

Barna og foreldrenes meninger om og erfaringer med opphold i barne- og avlastningsboligen, har vært viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis på om barna får dekket sitt behov for habilitering. Et utvalg foreldre har derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

Som ledd i tilsynet utførte Statsforvalteren 31.10.23 journalgjennomgang for alle barna som er inkludert i tilsynet.

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

2.1  Tilsynsmyndighet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester, jf. helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Kommuneloven kapittel 30 setter den rettslige rammen for hvordan statlig tilsyn med kommunene skal gjennomføres, med unntak av kommuneloven § 30-4. Et eventuelt pålegg om retting skjer i henhold til helsetilsynsloven § 8, jf. hol. § 12-3. Statsforvalterens myndighet til å føre tilsyn med privat tjenesteleverandør følger av helsetilsynsloven § 4.

2.2 Kommunens ansvar for heldøgns helse- og omsorgstjenester i barne- og avlastningsboliger

Når et barn har opphold i barne- og avlastningsbolig har kommunen innvilget avlastningsopphold eller fulltidsplass i slik institusjon til familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3- 2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsboliger regnes som omsorgsinstitusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

2.3  Habiliteringen/opplæringen skal være forsvarlig

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, som betyr at innholdet

bestemmes av normer utenfor loven. I tolkningen av hva som er forsvarlig inngår blant annet anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglige innholdet på følgende normerende produkter fra Helsedirektoratet:

  • nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov.
  • nasjonal veileder om barn og unge med habiliteringsbehov.
  • nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator.
  • nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming.

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i disse veilederne er at god praksis er å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov.

2.4  Krav om individuelt tilpasset habilitering/opplæring

Individuelt tilpassede tjenester bidrar til å oppnå forsvarlige tjenester og til å oppfylle barnets og foreldrenes rett til medvirkning og informasjon etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kapittel 3.

For habilitering/opplæring er brukerinvolvering, medvirkning og informasjonsutveksling viktig i hele prosessen. Det vil si at barnet/foreldrene får informasjon og kan medvirke både når tjenester skal planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

2.5  Tverrfaglig samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfaglig samarbeid skal understøtte forsvarlige tjenester, og er regulert flere steder i helse- og omsorgslovgivningen. Det følger av forsvarlighetskravet i hol. § 4-1 bokstav a, at kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud. Bestemmelsen stiller krav til koordinering og samarbeid internt, med andre etater og andre tjenestenivåer og tilsvarer kommunens plikt til samarbeid og samordning hol. § 3-4.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tjenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

En viktig begrunnelse for krav til samarbeid og koordinering, er at det er flere kjente risikofaktorer forbundet med samarbeid og overganger internt og eksternt. Det er særskilt omtalt at det i planlegging av tjenester skal legges vekt på å minimalisere risikofaktorer forbundet med samhandling internt og eksternt, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e.

2.6 Krav til styringssystem som sikrer tjenester i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikten går også frem av helsetilsynsloven § 5, som pålegger enhver virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester å opprette internkontrollsystem. Internkontrollsystemet omtales i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten som styringssystem.

Begrepet er i stor grad sammenfallende med kravene til internkontroll, men omfatter også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, samt oppfyllelse av pasientrettigheter.

Styringssystemet skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig. Det samme gjelder dokumentasjon av styringspliktene jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten i helse- og omsorgstjenesten § 5. Vi legger til grunn at kompleksiteten i disse tjenestene tilsier at de fleste styringstiltakene må være skriftlige. Innholdet i kravet til styringssystemet er nærmere beskrevet i forskriften §§ 6 til og med 9. I dette tilsynet har vi særlig sett på følgende styringskrav:

2.6.1  Krav til kompetanse

En viktig forutsetning for at habilitering/opplæring skal være forsvarlig, er at ansatte har nødvendig kompetanse sett opp mot barnas behov. Det følger av hol. § 4-1 om forsvarlighet, at kommunen skal tilrettelegge med tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene. Dette er nærmere omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og § 7 bokstav b. Der det er iverksatt kompetansetiltak skal virksomheten kontrollere at tiltakene har effekt og korrigere tiltakene om nødvendig, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

2.6.2  Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvarlig og omforent praksis

Barne- og avlastningsboligen må ha en plan for hvordan barnet skal få dekket sine behov under oppholdene. En slik plan skal inkludere en beskrivelse av barnets behov for og mål og tiltak for habilitering/opplæring. En slik plan for gjennomføringen omtales i pasientjournalforskriften § 6 første ledd bokstav d som en behandlingsplan. I barne- og avlastningsboliger benyttes som oftest begrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til en slik plan, men den skal være en del av pasientjournalen.

For å sikre individuell, forsvarlig og omforent praksis må hvordan tiltak skal gjennomføres være beskrevet (rutiner og prosedyrer), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten i helse- og omsorgstjenesten § 7 bokstav c. Rutiner og prosedyrer som beskriver gjennomføringen bør inngå i selve pasientplanen for at planen skal være et hensiktsmessig verktøy for ansatte. Informasjon om bruk av hjelpemidler, der dette er nødvendig, må også være beskrevet i pasientplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringer i barnets behov, skal det være utarbeidet rutiner om hvordan informasjon skal innhentes og utveksles. Rutinene må omfatte samarbeid med foreldre, de ulike arenaen barna oppholder seg og relevante instanser. Det skal videre være rutiner som omhandler hvordan muntlig rapportering og dokumentasjon i barnets journal skal foregå.

Journalføringen skal være i tråd med hpl. § 40 og pasientjournalforskriften §§ 5 til og med 8. Det er i helse- og omsorgstjenesteloven § 5-10 presisert at både kommunen og virksomheten som har avtale med kommunen skal sørge for at journal- og informasjonssystemene er forsvarlige.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

3.1  Beskrivelse av virksomheten

Helse og avlastningstjenesten for barn og unge i Stjørdal kommune er organisert under Velferd og sektor forebygging og mestring. Tiltak barn og familie, barn og avlastningsbolig, er organisert med forsterket omsorgsteam, avlastningsboligen og tjenesten koordinering, som har hver sin fagkoordinator. Tilsynet fikk opplyst at tjenesten koordinering pr. i dag ikke har noen fagkoordinator.

Fagkoordinatorene, sammen med enhetsleder, utgjør enhetens lederteam. Enhetsleder har det økonomiske, faglige og personalansvaret for enheten.

Fossliåsen barne- og avlastningsbolig har 25 familier som mottar avlastning. Pr. i dag kan 8 barn maksimalt være på avlastningsboligen samtidig. Tjenesten har pr. i dag 2 barneboliger. Barne- og avlastningstjenesten er under flytting til ny bolig. Denne boligen har plass til 13 barn samtidig. Barna vil få faste rom med eget bad. Den nye avlastningsboligen skal deles i en småbarnsavdeling og en ungdomsavdeling.

Barne- og avlastningstjenesten har det siste 1,5 året hatt en stor økning av ansatte fra 12 til ca. 50. Dette skyldes i hovedsak økning av ressurskrevende tjenestemottakere. Det er derfor mange nye ansatte og mange vikarer i tjenesten. Det opplyses at tjenesten har 3 sykepleiere, 5 vernepleiere og 3 barnevernspedagoger, men at flere av disse ikke er i jobb pr. i dag av ulike årsaker.

Det opplyses at sektorleder begynte for ca. 1 år siden og at enhetsleder begynte for ca. 1,5 år siden. Det avholdes regelmessige møter mellom sektorleder og kommunalsjef velferd og mellom sektorleder og enhetslederne.

3.2 Om barne- og avlastningsboligen har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov

Søknader om avlastning rettes til kommunens forvaltningskontor. Når det søkes om avlastning sender forvaltningskontoret saken over til hverdagsmestrinsgtemaet (HMT) som kartlegger behovet til barnet og kommer med en anbefaling til forvaltningskontoret. Det benyttes egne kartleggingsskjema og IPLOS.

Fagteamkoordinator og forvaltningskontoret blir enige om hvem som skal foreta kartleggingen. Det innhentes samtykke fra foreldrene til å innhente informasjon fra andre samarbeidsinstanser. Fagteamkoordinator tar kontakt med koordinator/primærkontakt i boligen, som kontakter familien og utarbeider miljøregler for oppholdet, samt kartlegger hvilke hjelpemidler som er aktuelt for barnet. Boligen har også et eget kartleggingsskjema som benyttes og det innhentes opplysninger fra samarbeidsinstanser.

Familiene inviteres deretter til å bli kjent med boligen.

I intervju med foreldrene kom det frem at de ble spurt om barnas behov og ressurser under kartleggingen.

Statsforvalteren finner at kommunen har et system som sikrer god og systematisk kartlegging av barnas ressurser og behov.

3.3 Om barne- og avlastningsboligen bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet

Tiltaksplan

Gjennom intervju kom det frem at barne- og avlastningstjenesten ikke har benyttet tiltaksplaner før våren 2023. Ansatte har benyttet permer med miljøregler.

Barne- og avlastningsboligen har ikke skriftlige funksjonsbeskrivelser hvor det går frem hvilket ansvar eksempelvis primærkontakt, vernepleier, sykepleier eller helsefagarbeider, med flere, skal ha. Det foreligger imidlertid en håndbok for koordinatorer som beskriver koordinators oppgaver. Denne håndboken er under revidering og er ikke ferdigstilt. Det foreligger en liste over koordinators arbeidsoppgaver, men denne listen er utdatert og ikke underskrevet av ledelsen. Mange av oppgavene er rettet mot IP og ansvarsgruppemøtene.

I samtaler med ansatte kom det frem at de ikke er kjent med innholdet i håndboken for koordinatorer. Det ble videre opplyst om at det er koordinator i boligen som skal ha hovedansvaret for å skrive en tiltaksplan, men koordinatorene/primærkontaktene var ikke kjent med denne oppgaven, herunder hvordan en tiltaksplan skulle utformes eller innholdet i denne.

I intervju med ansatte kom det for ellers frem at det er behov for mer opplæring hva angår rollen som koordinator, blant annet i forhold til å skrive tiltaksplaner. Det ser ut til å være en felles forståelse for at primærkontakt/koordinator skal delta i ansvarsgruppemøtene og hjelpe familiene med å søke om ulike tjenester.

Gjennomgang av journalene for de 10 barna som tilsynet omhandlet, viste at alle hadde tiltaksplaner. Tilsynet fant imidlertid at det ikke opprettes konkrete og individuelle mål for barnet i tiltaksplanen. Det opprettes «tiltak» i Profil, men flere av disse ser ut til å være fra standardtekst og klippet ut av IPLOS. Flere av tiltakene fremstår derfor ikke som konkrete og individuelle opp mot det enkelte barn.

Det er ikke angitt tidspunkt for evaluering i tiltaksplan og det er ikke angitt i planen hvordan de ansatte skal dokumentere gjennomføring av tiltakene.

I samtale med pårørende kom det frem at de ikke var kjent med at barna deres hadde tiltaksplan og foreldrene var ikke involvert i utarbeidelsen av denne.

Noen tiltaksplaner har tiltak skrevet av fysioterapeut. Ved gjennomgang av tiltaksplanene fant ikke tilsynet hvordan disse tiltakene skulle implementeres i boligen. Foreldrene oppga at det ville være gunstig for deres barn hvis tiltak hjemme, på skolen, eller i barnehagen, ble videreført i boligen.

3.4 Om barne- og avlastningsboligen gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring

Tiltaksplan

Ansatte beskriver at tiltaksplanen ikke brukes i det daglige, men at det finnes miljøregler i hverdagspermen for det enkelte barn.

Tiltaksplanen inneholder få konkrete beskrivelser av hva ansatte skal gjøre for å nå mål som er satt. Eksempelvis: «Har behov for bistand og assistanse for å kommunisere med andre. Trenger støtte for å uttrykke seg verbalt og ikke-verbalt.»

 Ved gjennomgang av journal fant tilsynet lite dokumentasjon på at tiltakene ble gjennomført. Gjennom intervju kom det frem at det ikke var noen felles rutine for hvordan tiltakene skulle dokumenteres. Avlastningstjenesten har 6 ansatte som skal ha journalansvar, men disse har ikke hatt fokus på tiltaksplaner og gjennomføringen av tiltakene.

Informasjonsflyt

Det beskrives at det ikke er noen overlapping av informasjon som er satt i system. Gjennom intervju med ansatte kom det frem at det ikke er tid til dette om morgenen, men at ansatte opplever behov for en overlapping før vakten starter. Det er ingen skriftlige rutiner som viser hvem som skal ha ansvar for å gjennomføre rapport/overlapping.

Det foreligger ingen skriftlig rutine for å sikre informasjonsflyten mellom foreldrene og boligen. Gjennom intervju med ansatte og samtale med foreldrene kom det imidlertid frem at informasjonsutvekslingen skjer via beskjeder skrevet i kontaktboken som barnet har med seg. Det gis beskjeder pr mail, via telefon og SMS, samt at det gjennomføres samarbeidsmøter med foreldrene etter behov. I samtale med foreldrene kom det frem at ikke all informasjon som gis videreformidles til aktuelle ansatte i boligen.

Det finnes ingen skriftlig rutine for å sikre informasjonsflyt mellom ansatte om endringer. Det er praksis for at nye opplysninger om barnet skrives ned i vaktbok/IPod, legges i profil eller i hverdagspermen. Noen ansatte sier fra til ansvarsvakt hvis det er endringer og noen sier fra til koordinator.

I samtale med ansatte fremgår at det er ledermøte mellom sektorledere og kommunalsjef velferd hver tirsdag og ledermøte mellom sektorledere og enhetsledere hver onsdag. Videre er det samarbeidsmøter med pårørende etter behov.

Det er ansvarsgruppemøter minimum 2 ganger i året sammen med foreldre og samarbeidsparter. Det er personalmøter annenhver uke og fagteam annenhver uke. Referat fra fagteam skrives på teams. Ved gjennomgang av referat ser tilsynet at det enkelte barn diskuteres i disse møtene, og at ansatte kan ta opp utfordringer knyttet til barnet. Opplysninger i teams om det enkelte barn må imidlertid også gå frem av profil og tiltak og mål i tiltaksplanen må justeres i forhold til ny informasjon.

Pårørende formidlet til tilsynet at boligen ga god omsorg til barna deres, men de ønsket bedre kommunikasjon med boligen. Pårørende ga også uttrykk for at det var mange ulike ansatte som jobbet med deres barn og ønsket seg et fast team rundt barna.

Opplæring/kompetanse

Det foreligger ikke egen kompetanseplan for barne- og avlastningsboligen, men det finnes en plan som viser hvilke kurs ansatte har tatt.

Det er ikke foretatt noen risiko- og sårbarhetsanalyse i forhold til habilitering og opplæring i barne- og avlastningsboligen, men dette er under planlegging på neste HMS-møte.

I samtale med ansatte går det frem at det er kultur for at ansatte kan få kompetanseheving gjennom kurs både internt og eksternt. Kompetanse etterspørres også av sektorleder.

Boligen har egen sjekkliste for nytilsatte og det gjennomføres tre opplæringsvakter.

I samtale med ansatte kom det frem at opplæringen har vært for dårlig og ikke satt i system. Det ønskes mer opplæring. Enhetsleder opplyser om at opplæring skal settes mer i system fremover og at en arbeidsgruppe er opprettet for å jobbe med dette. Det skal blant annet være en fadderordning og kvalitetssjekk av at punktene på sjekklisten for nytilsatte gjennomføres.

Alle ansatte som tilsynet snakket med, sier de har fått opplæring i å skrive avvik.

Det er ikke noen omforent praksis for når det skal skrives avvik på habilitering og opplæring. Det er skrevet avvik på vold, trusler, slag, spark og medisinering. Ledelsen etterspør ikke avvik i forhold til habilitering/opplæring.

3.5 Om barne- og avlastningsboligen evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Det kom frem i intervju at det ikke finnes noen skriftlige rutiner for hvordan mål og tiltak i tiltaksplanen skal evalueres eller korrigeres (hvem som skal delta, hvor ofte, hvem som skal ha hovedansvaret, tidspunkt). I samtale med ansatte kom det frem at på overordnet nivå skal tiltaksplanen evalueres i ansvarsgruppen. I samtale med foreldrene kom det også frem at mål og tiltak tas opp der. Under gjennomgang av referat fra ansvarsgruppemøter fant ikke tilsynet vurderinger av tiltak, men mer en statusrapport fra de ulike tjenestene.

Det er ikke oppgitt tidspunkt for evaluering i tiltaksplanen. Journaldokumentasjonen knyttet til evaluering er mangelfull og det finnes få beskrivelser på hvordan tiltak har vært gjennomført eller hvordan effekten av gjennomføringen har vært. Den tilgjengelige journaldokumentasjonen er ikke egnet til å evaluere tiltak.

Tiltaksplanen er ikke tilstrekkelig operasjonalisert og mål og tiltak blir for generelle. Det blir da vanskelig å måle effekten av tiltakene

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Helse- og omsorgstjenesten skal gjennom kravet til internkontroll sikre forsvarlige tjenester til barn i barne- og avlastningsboliger. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten fastslår virksomhetens plikt til å iverksette tiltak som reduserer risikoen for lovbrudd både ved planlegging, gjennomføring, evaluering og korrigering av tjenesten. Forskriftens § 3 gir den som har det overordnede ansvaret for virksomheten plikt til å sørge for at det etableres og gjennomføres systematisk styring av virksomhetens aktiviteter i tråd med forskriften, og at medarbeiderne medvirker til dette.

Kravet både til omfang og innhold i selve styringssystemet, og kravet til dokumentasjon, er forholdsmessig. Forskriftens krav i §§ 6 til 9 er likevel minimumskrav som er felles for alle styringssystem.

Tiltaksplanen

Under tilsynet fant Statsforvalteren at informasjonen som var tilgjengelig om barnas ressurser og behov i liten grad ble brukt til å identifisere mål for habilitering og opplæring. Mål og tiltak var ofte generelle og lite konkrete opp mot hvert enkelt barn. Dette kan føre til at barna ikke får individuelt tilpasset habilitering og opplæring. Planen skal også være et verktøy for de ansatte og har dermed en stor betydning for om det blir god praksis i gjennomføring av tjenestene.

Tilsynet fant at beskrivelsene av hvordan ansatte skulle gjennomføre tiltakene for å nå målene ikke var konkrete nok. Arbeidsbeskrivelsene var for generelle og for lite presise. Konkrete beskrivelser av hvordan tiltakene skal gjennomføres er nødvendig for å sikre en forsvarlig og omforent praksis.

Konkrete arbeidsbeskrivelser er spesielt viktig med så mange ansatte og vikarer, samt nytilsatte.

Tilsynet fant at selv om det foregikk samarbeid mellom boligen og andre samarbeidsinstanser som ergoterapeut og fysioterapeut, har dette ikke ført til tilstrekkelig koordinerte tiltak da flere av tiltakene ikke er implementert i boligen eller sier noe om hvordan ansatte skal jobbe med tiltakene der.

Gjennomføring av tiltaksplanen

Under tilsynet kom det frem at det har skjedd store endringer i barne- og avlastningstjenesten. Fra å være 12 ansatte for ca. 1.5 år siden, er det nå i underkant av 50 ansatte og 23 vikarer. Det er derfor mange nytilsatte i tjenesten. Tilsynet avdekket for lite opplæring av nytilsatte. Selv om det forelå rutiner for opplæring, vurderer tilsynet at det varierte om rutinene ble fulgt. Ansatte ga uttrykk for et ønske om mer opplæring om koordinatorrollen, innhold i tiltaksplaner og hva som skal journalføres ved gjennomføringen av tiltakene. Manglende opplæring og få skriftlige rutiner kan føre til at det oppstår svikt og at barna ikke får den habiliteringen og opplæringen som de har krav på.

Det foreligger ingen skriftlige rutiner for informasjonsflyt mellom boligen og foreldrene. Det foreligger heller ikke noen skriftlig rutine for å sikre at ansatte får beskjed om endringer i det enkelte barnets behov. Det opplyses om at det ikke alltid er tid til rapport/overlapp mellom vaktene og om at ansatte skriver ned opplysninger om endringer på flere ulike steder. Når det ikke finnes skriftlige rutiner som sikrer informasjonsflyt mellom boligen og foreldrene, og mellom ansatte i boligen ved endringer, er det stor fare for at det oppstår svikt og at barna ikke får den habiliteringen og opplæringen som de har behov for.

Det er lite dokumentasjon på hvordan tiltak gjennomføres. Dette er en følgefeil av at det er for generelle mål og tiltak, samt for generelle arbeidsbeskrivelser for ansatte. Det blir da vanskelig for ansatte å vite hva de skal dokumentere om de ulike tiltakene og gjennomføringen av disse.

Evaluering

Gjennom tilsynet fant vi ingen skriftlige rutiner for hvordan evaluering av tiltaksplanen og korrigering av denne skal gjøres. Vi fant ingen skriftlig dokumentasjon på en faglig prosess/evaluering som har ledet til korrigering av tiltak.

For å kunne gjennomføre og evaluere tjenestene kreves det individuelle tiltaksplaner med konkrete mål og tiltak hvor oppfølgningen dokumenteres daglig. Tilsynet finner at tiltaksplanene ikke er tilstrekkelig operasjonalisert og mål og tiltak blir for generelle. Det blir derfor vanskelig å måle effekten av tiltakene.

Det må fremgå av tiltaksplanen dato for når tiltakene skal evalueres. Ansatte må vite hvor, når og hva de skal dokumentere. For at ansatte skal følge kravene til journalføring er det viktig at virksomheten gir tilstrekkelig opplæring. Kommunenes ledelse må følge med på om det dokumenteres i samsvar med krav i lov og forskrift.

Tilsynet finner at journalføringen ved gjennomføringen av tiltakene er mangelfull. Hvis det i journalen ikke går frem hvordan tiltakene gjennomføres, eller ikke gjennomføres, er det vanskelig å følge med på om tiltakene har blitt gjennomført som planlagt. Det blir vanskelig å følge med på om tiltakene har hatt effekt, eller om det er nødvendig med korrigeringer og nye tiltak. Når det ikke gjennomføres en systematisk evaluering kan dette medføre en stor fare for at barna ikke får habilitering og opplæring etter sine behov.

Ledelsen i Stjørdal kommune har gjennom sitt styringssystem ikke etterspurt om arbeidet med habilitering og opplæring i avlastningsboligen gjennomføres på en forsvarlig og systematisk måte. En gjennomgang ville ha vist at flere av tiltaksplanene har for generelle mål og tiltak, samt manglende arbeidsbeskrivelser for ansatte. Tilsynet finner at avvikssystemet ikke brukes på en slik måte at meldte avvik kan benyttes i evaluering av tjenestene som gis i forhold til habilitering og opplæring i boligen.

Manglende evalueringer fremstår som en følgefeil som skyldes at tiltaksplanen ikke i tilstrekkelig grad er operasjonalisert og beskrevet på en slik måte at det er lett å måle effekten av tiltakene.

5.   Statsforvalterens konklusjon

Stjørdal kommune sikrer ikke at barn ved barne- og avlastningsbolig får habilitering og opplæring i samsvar med sine behov. Avlastningsboligen har ikke:

  • Sikret at informasjon om barnas behov har ført til definering av individuelt tilpassede mål og tiltak innen habilitering og opplæring.
  • Sikret at tiltak innen habilitering og opplæring har blitt gjennomført tilsvarende barnas behov på en ensartet måte.
  • Sikret en systematisk evaluering og korrigering av tiltak, slik at tiltakene innen habilitering og opplæring blir oppdatert i samsvar med barnas behov.

Dette er brudd på:

Plikten til å yte forsvarlige tjenester og til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. helse og omsorgstjenesteloven §§ 4-1 og 3-1 tredje ledd og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse og omsorgstjenesten §§ 3, 8-9.

Barns og foreldres rett til informasjon og medvirkning i evaluering og korrigering av tjenester, jf. pasient og brukerrettighetslovens §§ 3-1, 3-2, 3-3, 3-4 og 3-5.

6.  Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva vi forventer at virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne ivaretas.

Statsforvalteren ber om at Stjørdal kommune oversender en plan/rapport for hvordan lovbruddet skal rettes. I tilbakemeldingen bør det gå fram:

  • hvilke tiltak som er iverksatt/skal iverksettes for å rette opp lovbruddet
  • hvem skal være ansvarlig for de ulike tiltakene
  • hvordan ledelsen vil følge med på at planlagte tiltak blir iverksatt
  • hvordan ledelsen vil følge med på at iverksatte tiltak har virket som planlagt når de har fått virket en (Når skal tiltakene evalueres og hvem skal delta på dette?)
  • hvordan interne rutiner skal gjøres kjent for ansatte i dag og hvordan de skal gjøres kjent for nye ansatte.
  • tidsplan for retting av lovbruddet

Stjørdal kommune ga tilbakemelding på hvordan avviket skulle lukkes i brev av 20.12.23. Statsforvalteren vil skrive et eget brev til kommunen i forhold til lukking av avviket.

Med hilsen

Jan Vaage(e.f.)
Fylkeslege
Helse- og omsorgsavdelingen

Hanne Dyrstad
Juridisk seniorrådgiver
Helse- og omsorgsavdelingen

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomtattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk