Rapport fra tilsyn med Bufetat region sør, ivaretagelse av bistandsplikten i akuttsaker 2020

Rapport fra tilsyn med Barne, - ungdom og familieetaten region sør sin ivaretagelse av bistandsplikten i akuttsaker.

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Bufetat region sør, 26.-28.10.20. Vi undersøkte om Bufetat sørger for at bistandsplikten blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav når barn i akutte situasjoner flyttes ut av hjemmet og i beredskapshjem.

Tilsynet er et regionalt samarbeid mellom Statsforvalteren i Oslo og Viken, Statsforvalteren i Agder og Statsforvalteren i Vestfold og Telemark.

Statsforvalterens konklusjon:

Bufetat region sør sikrer ikke at det systematisk blir foretatt forsvarlige vurderinger ved tildeling av beredskapshjem. Bufetat sikrer heller ikke forsvarlig varighet av akuttoppholdet. Dette kan medføre at barn ikke får rett hjelp til rett tid.

Dette er et lovbrudd på: barnevernloven § 2-3 andre ledd, jf. bvl. §§ 1-4, 4-1, 1-6 og 6-3 og forvaltningslovene § 11 d, jf. bvl. § 6-1, samt barnekonvensjonen artikkel 3 og 12.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har i dette tilsynet undersøkt om Bufetat sin bistandsplikt blir forsvarlig ivaretatt når kommunen anmoder om tiltak i beredskapshjem for barn og unge i alderen 0-18 år. 

Tilsynet retter seg mot hele akuttforløpet, fra barneverntjenestens anmodning om beredskapshjem og frem til tiltaket blir avsluttet. Barnets rett til medvirkning og dokumentasjon av vurderinger er sentrale momenter i tilsynets undersøkelser. Tilsynets undersøkelser er ikke en full gjennomgang av tilbudet i beredskapshjemmene.

Temaet er valgt på bakgrunn av Helsetilsynets anmodning om å undersøke hvordan Bufetat ivaretar bistandsplikten i akuttsaker sett i sammenheng med en regional risikovurdering. 

Tilsynet er avgrenset mot plasseringer i henhold til barnevernloven §§ 4-25 og 4-26. Statsforvalteren har undersøkt om Bufetat: 

• har beredskap til å bistå i akuttsituasjoner, uansett tid på døgnet hele året. 
• på kommunens eller påtalemyndighet anmodning tilbyr akuttiltak i beredskapshjem som er egnet til å ivareta barnets behov.
• tilbyr akuttiltak innen rimelig tid.
• sikrer at barnets akuttopphold har en forsvarlig varighet ved at barnet flytter hjem eller til et annet tiltak utenfor hjemmet når den akutte situasjonen har opphørt. 
• vurderer barnets synspunkter.
• at sentrale vurderinger dokumenteres forsvarlig i en sak.

Som en del av våre undersøkelser gjennomgikk vi i saksbehandlersystemet Birk, saksmapper til 23 barn og unge som har vært akuttplassert i beredskapshjem i perioden 01.08.19 - 31.07.20.  Det ble gjennomgått 12 mapper for barn i alderen 0-12 år, og 11 mapper for barn i alderen 13-17 år.  

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med Bufetat etter barnevernloven (bvl.) § 2-3 b fjerde ledd. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som er lagt til grunn i tilsynet.  

Bistandsplikten

Bufetat skal bistå barneverntjenesten når kommunen anmoder om plass til barn utenfor hjemmet, jf. bvl. § 2-3 andre ledd bokstav a. Bistandsplikten gir Bufetat ansvar for å bistå kommunene med å finne et egnet fosterhjem eller en egnet institusjonsplass. Plikten inntrer på anmodning fra kommunen. Bistandsplikten gjelder både i akuttsituasjoner og for de planlagte flyttingene, og den omfatter både fosterhjem og institusjoner.  

Bistandsplikten er nærmere beskrevet i tolkningsuttalelser fra Bufdir, herunder 2018-03-23. 53879- 4/2017 og 2019-05-20. 53879-9/2017 (tolkningsuttalelse av 2019-05-20), samt i Helsetilsynets “Veileder for landsomfattende tilsyn 2017: Bufetats oppfyllelse av bistandsplikten til kommunene ved behov for akuttiltak og institusjonsplass.” Nedenfor beskrives gjeldende rett for de forhold som er relevant for tilsynets tema.

Dimensjonering

For å oppfylle bistandsplikten må Bufetat til enhver tid ha et tilgjengelig og tilstrekkelig differensiert tiltaksapparat. Bistandsplikten krever at det til enhver tid finnes tilgjengelige og egnede tiltak når kommunen skal plassere barn utenfor hjemmet, jf. Prop. 73 L (2016- 2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreformen) s. 32. Det samme følger av Innst. 318 S (2015-2016) side 11, som gjelder fosterhjemsmeldingen (Meld. St. 17 (2015-2016)). Innholdet i bistandsplikten må ses i sammenheng med forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4. 

Forsvarlighet

Det følger av bestemmelsen i bvl. § 1-4, at alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige. Bufetat må organisere og styre virksomheten sin i samsvar med bestemmelsen i bvl. § 2-3 tredje ledd, slik at det tilbys forsvarlige tiltak i de situasjonene der den kommunale barneverntjenesten anmoder om bistand, fordi barn trenger opphold utenfor hjemmet. I dette ligger også at Bufetat må sørge som at det er tilgjengelig et tilstrekkelig antall plasser til

å dekke behovene. Forsvarlighetskravet innebærer at Bufetat i sin utøvelse av bistandsplikten må sikre et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for sine avgjørelser, og at det blir foretatt forsvarlige vurderinger av om tiltak er egnet for å ivareta barnets behov.

Akuttiltak innen rimelig tid

Det er et overordnet mål for alt barnevernsarbeid at barnet skal tilbys nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, jf. bvl § 1-1. Dersom Bufetat skal gi hjelp til rett tid, må det være forsvarlig samsvar mellom responstiden på kommunens anmodning og barnets situasjon og behov. Ved anmodning om akuttiltak, er hastepreget i barnets situasjon sterkt fremtredende, og som regel innebærer det at barnet må flytte fra hjemmet den dagen behovet oppstår. Dersom det ikke er mulig, må Bufetat vise hvordan situasjonen likevel er ivaretatt på forsvarlig måte. For at Bufetat skal kunne vurdere om responstiden er forsvarlig, må tidsbruken i sakene registreres. 

Akuttberedskap

For å kunne bistå kommunene og politiet når det oppstår akuttsituasjoner, må Bufetat ha beredskap for å motta slike henvendelser. Kontaktinformasjon til vakttelefonen må være lett tilgjengelig og telefonen må besvares døgnet rundt, hele året. Den som besvarer slike henvendelser må ha kompetanse, kunnskap og myndighet til å følge opp anmodningene. Bufetat må ha oppdatert kjennskap til de ulike tiltakene; oversikt over ledige plasser, hvilken spisskompetanse som tiltakene har, samt oversikt over nå-situasjonen og relevante opplysninger om hvilke barn som befinner seg der. Bufetat må holde seg løpende oppdatert om godkjenning og etterfølgende kontroll (gjelder de private institusjonene) og kvalitetsoppfølging (av statlige institusjoner), institusjonsplanen, tilsynsrapporter og klageavgjørelser fra Statsforvalteren og systematiserte erfaringer med tidligere plasseringer ved institusjonen. 

Egnet tiltak til det konkrete barnet

På grunnlag av den kunnskapen Bufetat har om de aktuelle tiltakene, må den i akuttsituasjoner finne egnede tiltak til de barn som har behov for å flytte hjemmefra. Det er barneverntjenesten som har det avgjørende ordet med hensyn til både om barnet har behov for tiltak og hvilken type tiltak barnet har behov for, også i akuttsituasjoner. Når det gjelder kunnskap om barnets behov for omsorg og behandling, vil kravet til kunnskap måtte vike når hastepreget i situasjonen er stor. Det forventes likevel at Bufetat tilbyr tiltak som er egnet i forhold til barnets behov og alder. På grunn av hastepreget i akuttsituasjoner er kravene til Bufetat om å vurdere barnets synspunkter mindre i akuttsituasjoner enn ved planlagte flyttinger. Hvor raskt Bufetat skal respondere og tilby tiltak, skal styres av barnets situasjon og behov, og ikke hvilken paragraf tiltaket er hjemlet i.

Det følger av tolkningsuttalelse fra Bufdir “2019-05-20. 53879-9/2017” at Bufetat har et overordnet ansvar for forvaltning av tiltaksapparatet. Videre følger det: Dette innebærer at Bufetat i likhet med andre velferdstjenester må foreta prioriteringer innenfor tilgjengelige ressurser for å kunne gi nødvendig hjelp til de barn som har behov for dette.

Prioriteringene må skje innenfor rammene av de krav som stilles til egnet og forsvarlig tiltak. Hvis det er flere tiltak som kan ivareta barnets behov på en forsvarlig måte vil andre hensyn kunne være en del av Bufetats vurdering ved valg av tiltak. Det enkelte barnets behov må derfor balanseres mot andre hensyn, som økonomi og ressursutnyttelse i statlig tiltaksapparat. I praksis vil utøvelsen av bistandsplikten kunne avhenge av hvilke tiltak som er tilgjengelige. Kravet til forsvarlighet innebærer uansett at tiltaket må være tilpasset barnets behov.

Bufetat skal alltid tilstrebe at det enkelte barn får et tiltak som er best mulig tilpasset barnets behov og holder en høy kvalitet. Om bistandsplikten er oppfylt i det enkelte tilfelle vil avhenge av om tiltaket som tilbys kan anses forsvarlig og til barnets beste. I en vurdering av om Bufetat har tilbudet et forsvarlig tiltak, vil ikke det avgjørende være om tiltaket objektivt sett er å anse som det best tenkelige for det aktuelle barnet eller om barneverntjenesten foretrekker et annet tiltak, men om valget av tiltak er forsvarlig og bedre for barnet enn ikke å motta tiltaket, eventuelt det beste av de alternative tiltakene Bufetat tilbyr.

Oppholdstid i akuttiltak

Barnevernsloven regulerer ikke hva som er å anse som forsvarlig oppholdstid i et akuttiltak. Det er barnets behov for hjelp og alvorligheten i situasjonen som er avgjørende når tiltak skal tilbys og om tidsbruken i Bufetats saksbehandling og oppholdstiden i akuttiltaket er forsvarlig. Som en del av bistandsplikten skal Bufetat sikre at barnets akuttopphold har en forsvarlig varighet ved at barnet flytter hjem eller til et annet tiltak utenfor hjemmet når den akutte situasjonen har opphørt.

Bufetat har som en del av bistandsplikten, et pådriver- og tilretteleggeransvar blant annet for at barnet for rett hjelp til rett tid. Dette betyr at de skal sørge for at det ikke er ubegrunnet opphold i saksbehandlingen i arbeidet med å finne varig tiltak for det enkelte barn.

Medvirkning

Bufetat har et ansvar for å sikre barnets medvirkning, jf. bvl. § 1-6, grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 12. Dette gjelder også i akuttsituasjoner. Konkret innebærer det at Bufetat må vurdere og vekte barnets synspunkter, ut fra dets alder og modenhet, ved valg og tildeling av tiltak, jf. bvl. §§ 1-6 og 6-3. Bufetat må vise hvordan barnets synspunkter er tatt inn og vektlagt i vurderingene og ved tiltaksvalg.

I Bufdirs tolkingsuttalelse av 2019– 05-20.19, står det: «Barnets rett til medvirkning betyr ikke at barnet kan velge tiltak. Det vil ikke alltid være mulig, eller riktig, å følge barnets ønsker. Barnets rett til å medvirke er ikke en rett til å bestemme. Faglig forsvarlig oppfølging og behandling kan ikke settes til side fordi det går på tvers av barnets ønsker. Beslutninger som går på tvers av barnets ønsker må begrunnes. Det er viktig at Bufetat er bevisst sitt ansvar for å sikre konkrete og gode helhetsvurderinger av hvilket tiltak som vil være til barnets beste. Vurderingene skal dokumenteres»

Barnets beste

De tiltak som Bufetat tilbyr, må være egnet til å ivareta barnets behov for omsorg og behandling. For å finne egnet tiltak i det enkelte tilfellet, må Bufetat ha kunnskap både om barnets behov og situasjon, og om aktuelle tiltak. Deretter må det gjøres en konkret vurdering av hvorfor dette tiltaket er til dette barnets beste, jf. bvl § 4-1, grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjonen artikkel 3.

Fordeler og ulemper ved valget av tiltaket må avveies, og barnets egne synspunkter er her et vesentlig element. Hensynet til barnets beste skal være avgjørende for valg av tiltak.

Dokumentasjon

Det hører med til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig dokumentasjon, slik at man kan gjøre rede for hva som er gjort i saken og begrunnelsen for dette. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll, jf. bvl. §§ 1-4 og 2-3 tredje ledd. 

Etter forvaltningsloven (fvl.) § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter fvl. §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet ved at partene skal gjøres seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Hva som nedtegnes, vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak. Forsvarlig saksbehandling forutsetter at saken er tilstrekkelig opplyst før beslutning tas. Gjennom dokumentasjon er det mulig i ettertid

å ettergå arbeidet som er gjort. En forsvarlig saksbehandling vil for Bufetat innebære en plikt til fortløpende å dokumentere alle sentrale vurderinger som gjøres i en barnevernssak. Dette innebærer blant annet å dokumentere hvorfor de tiltak som tilbys anses å være forsvarlige, og vise at sentrale hensyn er vurdert.

Internkontroll 

Bufetat skal gjennom systematisk styring og kontroll sikre at aktiviteter og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i, eller i medhold av, lov, jf. bvl § 2-3 tredje ledd:

«Barne-, ungdoms- og familieetaten skal ha internkontroll for å sikre at oppgavene utføres i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Bufetat må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll, hvilket innebærer at det finnes adekvate styringsaktiviteter for å sørge for at bistandsplikten blir ivaretatt.  

Det er ikke gitt egen forskrift for internkontroll i Bufetat. «De styringskrav som fremgår av forskrift om internkontroll etter barnevernloven § 4 annet ledd er så overordnede at de kan forventes å inngå når en virksomhet som Bufetat styrer forsvarlig. Det må legges til grunn at innholdet i internkontrollplikten er ment å være det samme for Bufetats vedkommende som for kommunenes.» (K. Ofstad, R. Skar: Barnevernloven med kommentarer. Oslo, Gyldendal Akademisk, 2015. 6. utg.)  

Det betyr blant annet at det skal være klart hvem som skal gjøre hva; hvem som har ansvar for hvilke oppgaver og myndighet til å ta hvilke beslutninger. Ansatte og ledere må ha tilstrekkelig

kompetanse til å utføre de oppgaver de har. Det må være klart hva som må dokumenteres og hvor. Synspunkter fra ansatte og brukere, både kommunene og barna som får tiltak, må innhentes og brukes i forbedringsarbeid. Ledere må følge med og innhente oversikt over hvor det er fare for svikt, iverksette korrigerende tiltak og påse at de virker. 

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Om virksomheten

Organisering

Bufetat region Sør er ett av fem regionskontorer med ansvar for statlige barneverntiltak. Bufdir er ansvarlig etatsstyrer. Region sør dekker fylkene Agder, Vestfold og Telemark og den del av Viken som innbefatter tidligere Buskerud fylke. Regionen dekker 66 kommuner, med 204 037 barn 0-17 år, pr 01.01.2020, jf. tabell 07459 på ssb.no. Antall innbyggere total pr 01.0. 20, er 986 253 personer.

Tjenestetilbudet i region sør er inndelt i følgende funksjonsområder:

• Funksjon 1 (F1): Akuttinstitusjoner (beredskapshjem for ungdom i alderen 13-17 år), enhet for inntak og fosterhjemstjenesten
• Funksjon 2 (F2): Barn og Familier: Barne- og familiesentre (beredskapshjem og statlige fosterhjem for barn 0-12 år, utredning og behandling av familier) adopsjon og familievern.
• Funksjon 3 (F3) Omsorg ungdom: Institusjoner og statlige fosterhjem for barn og unge i alderen 13-17 år der det foreligger vedtak om omsorgsovertagelse i henhold til § 4-12. Her ligger også Lunde behandlingssenter, opprettet i 2019 i samarbeid med helse.
• Funksjon 4 (F3) Behandling ungdom: Institusjoner og hjelpetiltak for barn og unge i alderen 13-17 år der det foreligger vedtak om plassering etter bvl. §§ 4-24 eller 4-26. Følgende tre målgrupper tilhører funksjon 4: «rus», «atferd høy» og «atferd lav».

Region sør ledes av en regiondirektør med en ledergruppe bestående av tre avdelingsdirektører. Avdelingsdirektørenes ansvarsområder er fordelt mellom de ulike funksjonsområdene. Det er bestemt å styrke regionsdirektørens ledergruppe med ytterligere én avdelingsdirektør, som overtar ansvaret for fosterhjem, akuttinstitusjonene og enhet for inntak. Endringen vil trolig tre i kraft i løpet av første halvår 2021.

Tjenestetilbudet er organisert i enheter ledet av enhetsledere, som er underlagt en av avdelingsdirektørene. Under enhetsnivå er det etablert avdelinger som ledes av avdelingsledere. Akuttilbudet til barn og ungdom i region sør er organisert under F1 og F2. Organisatorisk sorterer de under alle tre avdelingsdirektørene sitt ansvarsområde. Akuttberedskapen i kontortid er underlagt avdelingsdirektør med ansvar for inntak i F1.

Akuttberedskapen etter kontortid for barn i alder 0-12 år er organisert under avdelingsdirektør med ansvar for Barn og familier i F2. Akuttberedskapen for barn i alderen 13-17 år er organisert under avdelingsdirektør med ansvar for institusjonstiltak.

Enhet for inntak er kommunenes kontaktpunkt til det statlige barnevernet, og er ansvarlig for håndtering av akutthenvendelsene som kommer fra barneverntjenesten, i kontortiden. Det ble i 2019 foretatt en omorganisering av enheten. Fra fire geografisk inndelte inntaksavdelinger som jobbet etter generalistmodellen, er det nå opprettet en regional inntaksenhet med tre spesialiserte avdelinger. Hver avdeling ledes av en avdelingsleder som er underlagt enhetsleder for inntak.

Regionens akuttilbud består av 5 akuttinstitusjoner og 115 beredskapshjem for barn og ungdom som er geografisk spredt i regionen.

Styring og ledelse

Den formelle styringen av Bufetat skjer gjennom disponeringbrev fra Bufdir. Disponeringsbrevet fastsetter årlige mål, og inneholder styringssignaler om årlige prioriteringer, føringer og økonomiske rammer. Regionen styrer sine underliggende enheter gjennom disponeringsskriv.

På barnevernområdet er det angitt to hovedmål for 2020. Det første hovedmålet omhandler at barn, ungdom og familier med behov får tilbud med riktig kvalitet til riktig tid, herunder riktig kvalitet i akuttilbudet og i inntaksarbeidet. Det andre hovedmålet pålegger etaten å ha effektiv ressursbruk, herunder styring og internkontroll.

Det er etablert fast møtestruktur og rapporteringslinjer på alle nivåer i organisasjonen – fra avdelingsleder til enhetsleder, fra enhetsleder til avdelingsdirektør, og fra avdelingsdirektør til regiondirektør. Det rapporteres regelmessig blant annet på bistandsplikt og akuttilbudet, herunder status på antall beredskapshjem, oppholdstid i akuttiltak og på enkeltkjøp av tiltak. Frekvens på de ulike rapporteringene er fordelt mellom ukentlig, månedlig og tertial, jf. Instruks 01/2018.

Regionsdirektøren har ledermøter med avdelingsdirektørene hver uke hvor den enkeltes ansvarsområder gjennomgås. Drøftinger og avgjørelser om dimensjonering av tjenestetilbudet tas i den årlige budsjettprosessen, og status gjennomgås minimum hvert tertial i ledergruppen. Regiondirektøren mottar ukentlige statusoppdateringer på oppfyllelse av bistandsplikt og oppholdstid i akuttiltakene.

Avdelingsdirektørene har ukentlige statusmøter med enhetslederne, og enhetslederne har ukentlige møter med avdelingslederne. Møtene har en fast agenda i tillegg til at dagsaktuelle saker drøftes.

Eventuelle driftsutfordringer og kapasitetsutnyttelse drøftes på disse møtene. Regiondirektør og ansvarlig avdelingsdirektør gjennomfører årlige styringssamtaler med enhetsledere hvor hovedmålene i enheten blir gjennomgått, i tillegg til at det foretas risikovurderinger av mulige sviktområder som skal følges opp. Under covid-19-pandemien har det på flere områder blitt innført daglige rapporteringer.

Internkontrollen følges opp gjennom integrerte styringstiltak på ulike nivåer i organisasjonen. Risikovurderinger og risikoreduserende tiltak skal inngå i virksomhetsplanleggingen. Enhetslederne har ansvar for å sikre at standardiserte forløp og nasjonale rutiner følges. Eventuelle avvik på området skal meldes til regiondirektøren.

Det er i 2020 innført et nytt avviks- og forbedringssystem; Netpower, der også faglige avvik og alvorlige hendelser meldes. Det ble opplyst at det er iverksatt opplæring gjennom opplæringsvideoer, men at koronapandemien og systemendringer har forsinket noe av denne prosessen.

Bufetats beredskap overfor kommunene og tildeling av akutte tjenester

Bufetats akuttarbeid tar utgangspunkt i Faglig veileder i akuttarbeidet i institusjoner, og beredskapshjem (veileder akutt), utarbeidet av Bufdir. Veilederen beskriver ulike kvalitetsmål for akuttarbeidet, og har som mål å sørge for likeverdig og godt arbeid i akuttiltakene. Akuttfasen i institusjoner beskrives her til å være en periode som ikke bør overskride seks uker. Bufetats regioner har siden før 2015 blitt styrt fra Bufdir etter målkravet om at oppholdstiden i beredskapshjem ikke skal overskride 3 måneder (90 dager). Det ble opplyst at veilederen er under revidering.

Regionen har et akutt-telefonnummer som betjenes hele døgnet.

Akuttberedskapen i kontortid

Enhet for inntak er organisert i tre spesialiserte avdelinger. Avdeling akutt tar imot akutthenvendelser i kontortiden. De tilbyr og tildeler akuttiltak til barneverntjenesten og følger opp barnet i beredskapshjemmet i den akutte fasen. Foruten avdelingsleder er det ansatt fem rådgivere, kalt akuttrådgivere, som er plassert rundt om i hele regionen. Avdeling for tiltaksvalg - henvisning tar imot og behandler alle henvisninger om planlagte tiltak fra kommunene, med unntak av henvisning om fosterhjem som behandles av Fosterhjemstjenesten. Avdeling for oppfølging ivaretar og følger opp alle plasseringer av barn i private tiltak.

Avdeling akutt sin behandling av akutthenvendelsene fra kommunens barneverntjeneste, barnevernvakt og påtalemyndighet tar utgangspunkt i «Rutine for håndtering av akutthenvendelser». Der beskrives arbeidsflyten fra akutthenvendelsen mottas på telefon frem til barnet er flyttet til et akuttiltak og frem til den akutte situasjonen er avklart.

Akuttberedskapen ivaretas ved at det er to rådgivere som til enhver tid betjener akutt-telefonen. Alle henvendelsene skal dokumenteres i saksbehandlingssystemet Birk. Det foreligger retningslinjer og maler som legger føringer for at sentrale opplysninger og faglige vurderinger skal dokumenteres. Det går frem av «Rutine for innhenting av barns synspunkter/medvirkning ifm. akuttplasseringer i beredskapshjem», at Bufetat, i dialog med barneverntjenesten, rutinemessig skal etterspørre barnets synspunkter. Hvis ikke dette lar seg gjøre skal årsaken journalføres i Birk.

Det er et kvalitetsmål at det skal tilbys plass i beredskapshjem eller institusjon innen to timer etter at barneverntjenestens henvisning er mottatt. Tidsbruk registreres og følges opp av enhetsleder for inntak.

Barnets og foreldrenes situasjon og behov avklares sammen med barneverntjenesten. Det skal tilstrebes at barn under 13 år flyttes til beredskapshjem, mens eldre barn skal flytte i institusjon eller beredskapshjem. Det er barneverntjenesten som beslutter type tiltak. Barnets omsorgsbehov skal ligge til grunn for vurdering av beredskapshjem. Akuttrådgiver undersøker ledige plasseringsmuligheter. Hvis det ikke er ledige akuttiltak eller hvis barnets behov tilsier det, kan det iverksettes prosedyre for enkeltkjøp i private tiltak.

Det går frem av dokumentasjonen og intervju at oversikt over ledige plasser i institusjoner og i beredskapshjem ligger i en egen database som til enhver tid er oppdatert av tiltaksavdelingene. Flytting av barn i beredskapshjemmet skjer i samarbeid med aktuell enhetsleder og/eller beredskapskonsulentene som har detaljkunnskap om det enkelte hjem.

Det opplyses i intervju at alle beredskapshjemmene, i kraft av å være godkjent, er rustet til å ta imot alle «typer» barn innen sin målgruppe, det vil si barn eller ungdom. I de tilfeller de er i en situasjon hvor en kan velge mellom flere beredskapshjem, blir det foretatt vurderinger av hvilke hjem som i størst grad samsvarer med barnets behov.

Avdelingsleder akutt og enhetsleder for inntak følger med på og kontrollerer at de ulike sidene av saksbehandlingen blir dokumentert i tråd med rutinen og andre føringer.

Ifølge veileder akutt skal det som hovedregel gjennomføres et avklaringsmøte første virkedag etter at barnet har flyttet i beredskapshjemmet. Etter avklaringsmøtet skriver akuttrådgiver et tilsagnsbrev som sendes til barneverntjenesten. Vedkommende følger også opp samarbeidsmøtene som blir gjennomført i perioden barnet bor i beredskapshjemmet. Det ble opplyst at hvis det ikke foreligger noe nytt i saken, blir det med hensyn til ressurshensyn vurdert om en kan nedprioritere noen av disse møtene.

Så snart akuttsituasjonen er avklart og det er bestemt at barnet ikke skal flytte hjem, skal barneverntjenesten sende ny søknad om planlagt tiltak til avdeling tiltak -henvisning.

Som en del av våre undersøkelser i forbindelse med tilsynet opplyser Bufetat at det i perioden 01.08.19 - 31.07.20 er mottatt 422 telefonhenvendelser fra barneverntjenesten. Dette er alle telefonhenvendelser hvor det drøftes behov for beredskapshjem/eller hvor det varsles mulig behov for beredskapshjem. Det kan være flere henvendelser på samme barn.

I samme periode mottok regionen 261 anmodninger/henvendelser om beredskapshjem. Dette er telefonhenvendelser som kommer etter at barneverntjenesten har besluttet plassering i beredskapshjem. Inkluderer henvendelser som trekkes fra barneverntjenestens side etter at beredskapshjemmet er tildelt. Det er opplyst at det i samme periode ble foretatt 200 plasseringer av 180 barn og ungdommer i beredskapshjemmene. Noen av barna er akuttplassert flere ganger.

Akuttberedskapen utenfor kontortid

Utenom kontortid er ansvar for akuttberedskapen for barn i alderen 0-12 år lagt til regionens barne- og familiesenter. Regionen har fire barne- og familiesenter som ledes av en enhetsleder. Sentrene består av familieavdelinger, avdelinger for statlige fosterhjem og fire avdelinger for beredskapshjem for barn. Regionen har totalt 78 beredskapshjem for barn.

Det er utarbeidet egne rutiner og skjemaer ved det enkelte barne- og familiesenter. Ansvarlig avdelingsdirektør opplyser at de lokale rutinene tar utgangspunkt i føringene i Veileder akutt og andre sentrale dokumenter og føringer, og at de stort sett er konsistente i sitt innhold.

Ved noen sentere blir akutthenvendelsene mottatt og fulgt opp av ansatte som er på vakt på familieavdelingene. Henvendelsene blir registrert på et skjema, og ført i Birk av avdelingsleder for beredskapshjem første virkedag. På andre senter er akuttberedskapen fordelt mellom beredskapshjemkonsulentene.

Akuttberedskap for ungdom i alderen 13-17 år er utenom kontortid lagt til tre ungdomssentre. Ungdomssentrene har fem akuttinstitusjoner, to av sentrene har hver sin beredskapshjemavdeling. Det er totalt 38 beredskapshjem for ungdom i regionen. Akuttinstitusjonene har etablert egne akutteam med spesialiserte ansatte som er ansvarlig for mottak av akutthenvendelsene utenom kontortid. Ordningen opphører i februar 2021.

Avdelingsleder skal akutt orienteres om akuttflyttinger av barn som har skjedd utenfor kontortid pr. epost innen første virkedag kl. 09.00.

Fag- og personalansvar for akuttberedskapen i og utenfor kontortid er underlagt åtte ulike enhetsledere, tre avdelingsdirektører og åtte avdelingsledere. Det foreligger ikke egne rutiner for samhandling eller felles opplæringstiltak mellom enhetene som ivaretar akuttberedskapen i regionen. Det ble opplyst at det likevel gjennomføres møter og samarbeid mellom de ulike aktørene. Enhetsleder for inntak forteller at det har vært et tettere samarbeid med akuttinstitusjonene enn det har vært med beredskapshjemavdelingene.

Det ble opplyst at det i 2019 ble foretatt en gjennomgang knyttet til hensiktsmessigheten av å samle akuttberedskapen utenfor ordinær arbeidstid, til enhet for inntak. Konkusjonen var at dagens organisering vurderes som forsvarlig, og at ordningen ble besluttet å videreføres.

Enhetsleder for inntak og avdelingsleder akutt opplyser at det har forekommet noen mangler i dokumentasjonen av akutthenvendelser behandlet utenfor kontortid, spesielt fra de ulike barne- og familiesentrene. De er derfor bedt om å bruke akuttavdelingens maler for journalnotat når de behandler akutthenvisninger. For å i større grad sikre gode overganger har avdelingsleder akutt tatt initiativ til å etablere et tettere samarbeid med beredskapshjemavdelingene, både på barne- og ungdomssiden.

Det ble opplyst at Bufetat etter landsomfattende tilsyn i 2017 har iverksatt ulike tiltak for å sikre at barnas behov blir tilstrekkelig kartlagt, vurdert og dokumentert. Dette gjelder også ivaretagelsen av barnas medvirkning, og de har i den forbindelse utarbeidet en modell for medvirkning for barn, ungdom og familier i region sør. Regionledelsen opplyser at dette endringsarbeidet har tatt tid, men at de vurderer at de er godt på vei og ser bedring både når det gjelder dokumentasjon og at det barn medvirker i større grad enn tidligere. Denne vurderingen blir gjentatt i de øvrige intervjuene.

Det er i regionene opprettet egne Internkontrollgrupper. En av gruppens oppgaver er og gjennomfører stikkprøvekontroller på utvalgte områder hvor det er vurdert at de ordinære kontrolltiltakene ikke er tilstrekkelige. I 2020 er det i region sør gjennomført en kontroll av tilsagnsbrev ved planlagte flyttinger i perioden 1.5- 31.08.2020. Det ble konkludert med at det foreligger tilsagnsbrev i alle kontrollerte saker og at den faglige begrunnelsen for tiltaksvalget er beskrevet på en tilfredsstillende måte. Videre at barnets medvirkning er noe varierende beskrevet, i noen tilsagn er medvirkning bare kort omtalt, mens i andre er beskrivelsen mer utdypende. Det ble konkludert med at de kontrollerte tilsagnene er av bedre kvalitet enn tidligere. Det fremgår ikke om det er vurdert om de eksisterende tiltakene knyttet til faglige begrunnelser og barns medvirkning er tilstrekkelig eller om det er behov for ytterlige tiltak for å heve kvaliteten i denne delen av saksbehandlingen.

Mappegjennomgang – tildeling av beredskapshjem

Vår gjennomgang av barnas saksmapper viser at det i all hovedsak er gitt tilbud om beredskapshjem innen to timer etter at akutthenvising fra barneverntjenesten ble mottatt på telefon.

I 21 av 23 mapper foreligger det journalnotat fra akutthenvendelsen hvor den akutte situasjonen rundt barnet beskrives. I de to sakene det mangler journalnotat, omhandler dette akutthenvendelser som startet i kontortid hos avdeling akutt, men ble overført til videre behandling av et barne- og familiesenter. I disse sakene er det ikke dokumentert i Birk hva som skjer før tilsagnsbrevet foreligger 1-2 dager senere.

I 10 av 23 saker er det dokumentert at barnets synspunkt er etterspurt og nedtegnet. Det er få beskrivelser om, eller hvordan barnas syn er vektlagt ved valg av hjem.

I 20 av 23 mapper var det gjennomført avklaringsmøter i tråd med føringer i faglig veileder akutt. Barna deltar i liten grad i disse møtene.

Det foreligger tilsagnsbrev i alle saker. I tilsagnsbrevene er det få faglige vurderinger av barnets behov sett opp mot kvaliteter i beredskapshjem som blir valgt og hvordan dette er vurdert å være til det beste for dette barnet. Det blir i all hovedsak brukt standardformuleringen: “Beredskapshjemmet vurderes som egnet da det er et statlig godkjent beredskapshjem som skal arbeide i henhold til kvalitetsmålene i fagligveileder for akuttarbeid i institusjon og beredskapshjem”.

Valg av beredskapshjem for det enkelte barn tar utgangspunkt i hvilke beredskapshjem som er ledig. I noen få saker blir barneverntjenesten presentert to ulike hjem.

Ivaretagelsen av bistandsplikten under oppholdet i beredskapshjem

Avdeling for beredskapshjem blir kontaktet når det skal velges beredskapshjem for det enkelte barn. Beredskapshjemkonsulentene er ansvarlig for at barnets situasjon og behov i perioden de bor i beredskapshjemmet, blir ivaretatt og fulgt opp. I inntaksfasen skjer dette i samarbeid med barneverntjenesten, beredskapshjemmet og eventuelt foreldrene til barnet.

Foruten faglig veileder akutt beskrives oppfølgingsarbeidet i beredskapshjemmene av forskjellige lokale rutiner og retningslinjer utarbeidet av de ulike enhetene/beredskapshjemavdelingene.

Det går frem av «Rutine for innhenting av barns synspunkter/medvirkning ifm. akuttplasseringer i beredskapshjem», at barnet skal oppleve medvirkning under hele akuttforløpet. Barnet skal som hovedregel delta på avklaringsmøtet hvis vedkommende ønsker dette og er i stand til å danne sine egne synspunkter. Møtet skal tilpasses barnets situasjon, alder og modenhet. Eventuell manglende deltagelse skal dokumenteres i Birk og i referat. Under oppholdet i beredskapshjemmet skal det som hovedregel gjennomføres ukentlige samarbeidsmøter. Barnets synspunkter og medvirkning og eventuell manglede deltagelse skal nedtegnes.

I intervju ble det vist til at det kan være utfordrende å få spesielt de minste barna til å delta på møtene. Det ble påpekt at noe av grunnen er at møtene i for stor grad bærer preg av å være «voksenmøter». Når barnet ikke vil møte, skal deres synspunkter innhentes i forkant av møtet. Dette gjøres ofte i samarbeid med beredskapshjemmet.

Beredskapshjemkonsulentene er ansvarlig for å utarbeide planer for barnets opphold. Dette er handlingsplaner som i utgangspunktet skal utarbeides sammen med barnet. Planen skal evalueres hver 14. dag. I tillegg utarbeider beredskapshjemmene ukeplaner for barnet.

Beredskapshjemkonsulentene skal gi hjemmene strukturert veiledning minimum hver 14. dag.

Det opplyses i intervju at det skal skrives referater fra møter, og det skal skrives logg i Birk etter samtaler/kontakt med barnet. Det har i de siste årene vært jobbet med å bedre dokumentasjonen, også hvordan barna har medvirket. Det blir påpekt at på tross av forbedringer er det mangler i dokumentasjon i enkelte saker. I sammenheng med dette ble det vist til at ikke alle har lik tilgang tilganger i Birk, noe som vanskeliggjør dokumentasjon. Det blir også tatt opp utfordringer med å huske å lagre loggnotater i journalnotat regelmessig i Birk.

Det ble fremhevet av enhetsleder for et av barne- og familiesentrene at utfordringen for beredskapshjemmene ikke først og fremst knytter seg til kapasitet, men om å ha kvalitativt gode og robuste hjem som kan ta imot barn med sterke atferdsuttrykk. Beredskapshjemavdelingene erfarer at stadig flere av de mindre barn har flere og mer sammensatte behov enn tidligere. Det forekommer også oftere brudd i beredskapshjemmene. Noen av disse barna blir flyttet i institusjon. Antall barn under 13 år som blir flyttet fra beredskapshjem til institusjoner hvor målgruppen er 13 - 17 år har de siste årene vært stabile, 7 stykker i 2018 og 2019.

Som en del av våre undersøkelser i forbindelse med tilsynet, opplyser Bufetat at i perioden 01.18.19- 31.07.20, har 16 barn hatt flyttinger underveis i akuttoppholdet. Noen av barna har 2 og 3 flyttinger. Dette er flyttinger mellom beredskapshjem, eller mellom beredskapshjem og akuttinstitusjon.

Oppholdstid i beredskapshjem

Det går frem av faglig veileder akutt at oppholdstiden i akutt institusjon bør ha kortest mulig varighet og ikke overstige seks uker. Bufetat opplyser at de blir styrt fra Bufdir etter et målkrav om at oppholdstiden i beredskapshjem ikke bør overskride 3 måneder. Dette blir fulgt opp med et krav om å rapportere på andel barn med oppholdstid i beredskapshjem på 3 måneder eller mer.

Som en del av våre undersøkelser i forbindelse med tilsynet presenterer Bufetat følgende oversikt av gjennomsnittlig oppholdstid i beredskapshjemmene i perioden 01.08.19 - 31.07.20:

Alder	Antall barn plassert	Gjennomsnittlig oppholdstid dager/uker
0-12 år	144	105 dager / 15 uker
13-17 år	56	96 dager / 13,7 uker
Totalt 0-17 år	200	102 dager / 14,6 uker

Videre viser Bufetat til at andelen av akuttplasseringene i beredskapshjem for barn i alderen 0-17 år, som har en varighet på over 6 uker, er 65 %. For barn i alderen 0-12, opplyser de at andelen er 62 %, og for barn i alderen 13-17 år er den 71 %. Bufetat opplyser at det i denne perioden var 200 akuttplasseringer tilhørende 180 barn.

Tilsynets har gjennomgått saksmappene i Birk til 23 barn, med til sammen 27 akuttplasseringer i beredskapshjem. Vi har sett nærmere på hvordan oppholdstiden for de 27 akuttplasseringene fordeler seg i forhold til 6 uker og 12 uker/ 3 måneder. Dette presenterer vi i tabellene nedenfor.

Plasseringens varighet barn 0-17 år	Under 6 uker	Mellom 6 og 12 uker	Over 12 uker
Antall akuttplasseringer	9	8	10
Andel akuttplasseringer	33 %	30 %	37 %

Plasseringens varighet barn 0-12 år	Under 6 uker	Mellom 6 og 12 uker	Over 12 uker
Antall akuttplasseringer	5	3	6
Andel akuttplasseringer	36 %	21 %	43 %

Plasseringens varighet barn 13-17 år	Under 6 uker	Mellom 6 og 12 uker	Over 12 uker
Antall akuttplasseringer	4	5	4
Andel akuttplasseringer	31 %	38 %	31 %

Mappegjennomgangen viser at 37 % av plasseringene for barn 0-17 år har en oppholdstid over 12 uker. For barn 0-12 år er dette tallet 43 %, og av disse hadde 50 % oppholdstid som varte lenger enn 24 uker/ cirka 6 måneder.

For barn 13-17 år er det 31 % som har oppholdstid over 12 uker. For halvparten av disse var oppholdstiden på over 4 måneder. Disse barna var fortsatt boende i beredskapshjemmet på tilsynstidspunktet.

Barna med lengst oppholdstid har bodd i beredskapshjemmet i henholdsvis 7 og 13 måneder. Begge barna ventet på å flytte i fosterhjem.

Dersom vi ser siste og nest siste kolonne i tabellen for barna i aldersgruppen 0-17 år, ser vi at 67 % hadde oppholdstid på seks uker eller mer.

Når vi sammenstiller tall fra mappegjennomgangen med Bufetats egne tall, ser vi at i underkant av 2/3 av akuttplasseringene i beredskapshjemmene har en oppholdstid på seks uker eller mer.

	Bufetat	Mappegjennomgang
Andel akuttplasseringer over 6 uker, barn 0-17 år	65 %	67 %
Andel akuttplasseringer over 6 uker, barn 0-12 år	62 %	64 %
Andel akuttplasseringer over 6 uker, barn 13-17 år	71 %	69 %

Årsakene til forlenget oppholdstid i beredskapshjem blir forklart til å være sammensatte, men det blir påpekt i alle intervjuene at hovedårsaken er lang ventetid på fosterhjem. Regionledelsen viser til at det jevnlig gjennomføres rekrutteringskampanjer for å finne nye fosterhjem. Det er utfordrende å rekruttere hjem med egenskaper til å ta imot barn med sammensatte behov, og at dette ser de igjen når en skal finne et egnet fosterhjem til det enkelte barn. Det er ledige hjem i fosterhjemsbanken, men de vurderes ikke til å være riktig hjem for akkurat dette barnet. I noen av disse tilfellene vurderer Bufetat hjemmet som egnet til å ivareta barnet på en god måte, men barneverntjenesten er uenig og avslår tilbudet. Det blir også vist til at økte krav til dokumentasjon og kvalitetssikring av saksbehandlingen har ført til lengre saksbehandlingstid. Vi ble fortalt at det det oppstod “propper” og ventetid på rådgivere/tiltaksvelgere i enhet for inntak den første tiden etter omorganiseringen, men at dette er nå bedret.

Det blir også pekt på forhold hos kommunen som påvirker at saksbehandlingstiden og barnets opphold i beredskapshjem blir forlenget. I noen saker hvor det er bestemt at barnet ikke skal flytte hjem, bruker kommunen, på tross av purringer fra Bufetat, lang tid på å sende henvisinger på eksempelvis fosterhjem. I andre tilfeller må Bufetat returnere kommunens henvisning fordi barnets situasjon og behov ikke er tilstrekkelig kartlagt og dokumentert.

Regionledelsen følger ukentlig med på oppholdstiden i akuttiltakene, og det blir jevnlig drøftet i ledergruppen. De uttrykker bekymring for at barn blir værende lenge i beredskapshjem fordi de venter på å flytte i fosterhjem eller institusjon. Det blir vist til at det er foretatt en omorganisering av fosterhjemstjenesten, noe som de mener er et egnet tiltak for å imøtekomme noen av utfordringen på fosterhjemsområdet. Det blir poengtert at dette ikke bare er et regionalt problem, men en nasjonal utfordring.

Mappegjennomgang – oppholdet i beredskapshjem

Det foreligger oversiktlige maler for referat av samarbeidsmøtene. Disse er i varierende grad utfylt. Noen er lagt til rette for digital utfylling, mens noen er håndskrevet og scannet inn. For de fleste samarbeidsmøter foreligger det referater i Birk, men i noen er det kun et sammendrag i journalnotat på noen linjer.

I alle saker ser vi at det er jevnlige samarbeidsmøter etter at barnet har flyttet i beredskapshjemmet, fra ukentlig til en gang i måneden etter hvert i plasseringen. I flere av sakene er antall samarbeidsmøter avtagende i takt med økt oppholdstid i beredskapshjemmet. Vi ser i dokumentasjonen få spor av drøftinger og vurderinger med tanke på veien videre etter oppholdet i beredskapshjemmet.

Det er et eget punkt i mal for samarbeidsmøte som handler om medvirkning og barnas stemme. Barna deltar i svært liten grad på samarbeidsmøtene. I referater fra samarbeidsmøter er det noen ganger referert barnas ønsker og behov via beredskapshjemkonsulentene. Det er i liten grad nedtegnet vurderinger av barnas uttalelser.

Bufetats vurdering av bistandsplikten

Regiondirektør og avdelingsdirektører gir uttrykk for at dimensjonering knyttet til antall akuttiltak er komplisert. Dette planlegges ut fra et gjennomsnittlig belegg, basert på tidligere års erfaringer.

Samtidig må det foreligge tiltak som gjør at regionen ivaretar eventuelle “topper”/kortvarig øking i antall akutthenvendelser. Ledelsen har de siste årene foretatt endringer på tiltakssiden som blant annet har resultert i at antall beredskapshjem har økt. Ledelsen vurderer nå at akuttberedskapen, herunder antall beredskapshjem, er riktig dimensjonert og at de har en god kapasitetsutnyttelse i regionen.

I perioder med kapasitetsutfordringer, og for å få ned varigheten i akutt-tiltakene, er det iverksatt ulike tiltak. Det blir vist til at barneverntjenesten tilbys såkalte insentivpakker. Dette er forsterkingstiltak som iverksettes i fosterhjem hvor det er fare for brudd som gjør det nødvendig å flytte barn i et akutt-tiltak. Det blir også foretatt direkteplasseringer av små barn i fosterhjem og det vurderes MST i akuttsaker for å forebygge plasseringer. Det blir foretatt frikjøp av beredskapshjem som er i friperioder. Det blir også foretatt plasseringer av flere barn i samme beredskapshjem hvis dette vurderes som forsvarlig.

I forbindelse med covid-19-pandemien ble akuttilbudet vurdert til å være et kritisk område for ivaretagelse av bistandsplikten overfor kommunene. Det ble utarbeidet beredskapsplaner og kontinuitetsplaner ved de enkelte enhetene. Det ble opplyst at forventet øking i antall akutthenvisninger som et resultat av pandemien, så langt ikke har oppstått.

Som en del av våre undersøkelser i forbindelse med tilsynet opplyser Bufetat at de i perioden 01.08.19-31.07.20, ikke har noen brudd på bistandsplikten.

Det blir opplyst at i situasjoner hvor barneverntjenesten tilbys og takker ja til tiltak i form av en institusjonsplass i stedet for et beredskapshjem, anses bistandsplikten som oppfylt. Dette gjøres uavhengig av om barneverntjenesten takker ja på grunn av de mener at de har fått tilbud til barnet eller om de tar imot i mangel av andre tilbud. Hvorvidt bistandsplikten er brutt i en enkeltsak blir avgjort av enhetsleder for inntak.

Enhetsleder påpeker at i saker hvor det oppstår drøftinger med kommunen, handler dette om faglig forsvarlighet og kapasitet, eller en kombinasjon av disse. Eksempelvis kan det være uenighet om barnets behov og atferds-uttrykk er forenlig med plassering i beredskapshjem eller om en institusjon er bedre rustet til å ivareta barnet på en forsvarlig måte. Dette kan resultere i at Bufetat tilbyr kommunen det de vurderer som en forsvarlig institusjonsplass, fremfor et beredskapshjem. I en slik situasjon anses bistandsplikten som oppfylt.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Bufetat plikter å oppfylle bistandsplikten på en forsvarlig måte, jf. barnevernloven § 2-3 andre ledd, jf. § 1-4. Formålet med bistandsplikten er å sikre at det til enhver tid finnes tilgjengelige egnede tiltak når barn må flytte ut av hjemmet.  

Får barnet beredskapshjem innen rimelig tid?

Bistandsplikten krever at Bufetat har en beredskap for å ta imot henvendelser til alle tider av døgnet. Tilsynets undersøkelser viser at Bufetat har akuttberedskap og ansatte på jobb til enhver tid som tar imot akutthenvisninger fra kommuner og politi. 

Vi finner at kommunene får tilbud om beredskapshjem innen fristen etter første henvendelse. Følgelig finner vi at Bufetat tilbyr beredskapshjem innen rimelig tid. Videre ser vi at Bufetat innhenter informasjon om barnet, og har et system for å holde seg oppdatert om de ledige beredskapshjemmene i regionen.

Oppfølgingen av akuttberedskapen i og utenfor kontortid, er underlagt flere avdelingsdirektører, enheter og avdelinger. Etter Statsforvalterens vurdering medfører dette en risiko for at det kan oppstå uønskede variasjoner i tildelingen og oppfølgingen av akuttsaker. Våre undersøkelser viser noen variasjoner i dokumentasjon av akutthenvendelser, og ulikheter i dokumentstyringen hos beredskapshjemavdelingene. Vi finner ikke at disse funnene er av en slik art at det har fått konsekvenser for oppfølging av barna. Vi anbefaler likevel at dette er et område hvor det bør vurderes forbedringstiltak.

Valg av beredskapshjem for det enkelte barn

Som en del av bistandsplikten skal Bufetat finne riktig tiltak for barnet. For å kunne gjøre dette må de ha kunnskap om barnets behov og situasjon, samt kunnskap om de aktuelle beredskapshjemmene. Det må foretas en konkret og individuell vurdering av hvilke hjem som er

egnet til å dekke det aktuelle barns behov. Videre må det vurderes hvorfor beredskapshjemmet som tilbys anses å være til barnets beste, jf. bvl. § 4-1. I denne prosessen skal det bestrebes at barnets meninger og ønsker blir hensyntatt og vektlagt i tråd med barnets alder og modenhet. Relevante momenter i vurderingen kan være barnets fungering og omsorgshistorie, barnets behov for kontakt med familie og nettverk, barnets etniske og religiøse tilknytning, mulighet for å opprettholde skole og barnets syn på egen situasjon. Hastepreget i akuttsakene kan gjøre det vanskelig å få opplyst disse momentene. Kravene til akuttberedskapens kartlegging, ivaretagelse av barnets medvirkning og dokumentasjon må derfor sees i sammenheng med hastepreget i den enkelte sak.

Det går frem av forarbeidene til barnevernloven at det sentrale formålet med bistandsplikten i akuttsaker, er at Bufetat umiddelbart skal tilby et egnet akuttiltak når kommunen ber om det. Kravet til egnethet kommer til uttrykk i lovens krav om at tiltaket skal være forsvarlig og til barnets beste i akuttsituasjonen.

Tilsynets undersøkelser viser at valg av beredskapshjem i hovedsak skjer på bakgrunn av hvilke hjem som er tilgjengelige. Med hensyn til Bufdirs tolkingsuttalelse av 2019-05-20 kan Bufetat foreta valg av tiltak innenfor tilgjengelige ressurser. Det går frem av samme tolkingsuttalelse at forsvarlighetskravet forutsetter at det likevel skal foretas en vurdering av om hjemmet er tilpasset det enkelte barns behov. Denne vurderingen skal dokumenteres.

Det er tydeliggjort gjennom tilsynet at Bufetats utgangspunkt er at alle statlige beredskapshjem er forsvarlige, herunder at de innehar kompetanse til å møte barn med ulike behov og uttrykk. Dette utgangspunktet ser vi igjen i standardformuleringene som brukes til å begrunne valg av beredskapshjem for det enkelte barn. Statsforvalteren bemerker at Bufetats vurdering av at alle beredskapshjem per definisjon er forsvarlige for alle barn, ikke er tilfredsstillende. Det grunnleggende i vurderingen av barnets beste og vurderingen om forsvarlige tjenester, er nettopp at det skal foretas konkrete vurderinger av det enkelte barns behov. Det er positivt at alle beredskapshjem har god kompetanse på å ta imot ulike barn, men vi bemerker imidlertid at det i tillegg må foretas konkrete vurderinger av det enkelte barn opp mot beredskapshjemmets egenskaper. Tilsynet ser at det utover standardformuleringene foreligger få konkrete beskrivelser av hvilke forhold ved hjemmet som samsvarer med barnets behov. Det faktum at det ikke er dokumentert slike vurderinger i alle saker, gjør at vi legger til grunn at dette heller ikke er foretatt.

Hvis det er slik at hastepreget i saken ikke gjør det mulig å få opplyst saken tilstrekkelig, eller at ressurshensyn ikke gjør det mulig å vektlegge barnets ønsker, skal dette dokumenteres i saken. Vi ser i liten grad slike vurderinger.

Vi finner at barnas medvirkning ikke er synliggjort ved valg av beredskapshjem i om lag halvparten av sakene. I sakene hvor barnets synspunkter foreligger, fremkommer det i liten grad om, eller hvordan de er vektlagt ved valg av hjem. Dette er ikke i tråd med at barnet skal medvirke. I de sakene hvor det er flere hjem å velge i, ser vi at barnets behov i større grad er vurdert opp mot egenskaper ved/i beredskapshjemmet. For eksempel blir geografisk beliggenhet vurdert, og det er referert til at hjem har husdyr der det er i tråd med barnets ønsker. 

Når det gjelder Bufetats vurdering av barnas behov for kontakt med familie og nettverk ved valg av hjem, har våre undersøkelser ikke gitt oss tilstrekkelig informasjon som gjør det mulig for oss å ta stilling til hvordan dette momentet er vektlagt.

Videre finner vi grunn til å påpeke at kunnskapen om at det for tiden er forlenget oppholdstid i beredskapshjemmene i seg selv skjerper kravet til forsvarlighetsvurderingen som foretas ved valg av hjem til det enkelte barn. En nærmere vurdering av oppholdstiden behandles senere i rapporten.

På grunnlag av disse forholdene har vi kommet frem til at saksbehandlingen i tildelingsprosessen ikke fyller kravene til forsvarlig dokumentasjon av faglige vurderinger og begrunnelser for valg av beredskapshjem for det enkelte barn, jf. fvl. §§ 11 d og bvl. § 6-1.

Tilsynets undersøkelser viser at Bufetat vurderer kvaliteten på saksbehandlingen som bedre enn tidligere. Vi finner at etter det landsomfattende tilsynet i 2017 er kvaliteten i saksbehandlingen bedret. Det er iverksatt en rekke internkontrolltiltak for å sikre ivaretagelse og dokumentasjon av faglige vurderinger og barns medvirkning. Vi vil fremheve at det er opprettet en egen internkontrollgruppe, og at det er utarbeidet en egen modell for medvirkning for barn, ungdom og familier. Det foreligger rutiner og føringer på at sentrale vurderinger i saksbehandlingen og barns medvirkning skal dokumenteres. Det er også innført kontrollrutiner som gjør at ledere kan følge med på at dette skjer. Imidlertid finner vi at Bufetat ikke fullt ut følger egne retningslinjer på nevnte områder. Etter vår vurdering er en medvirkende årsak til dette at det ofte brukes standerformuleringer når valg av hjem begrunnes. Vi oppfatter at dette ikke blir fanget opp fordi formuleringen er i samsvar med ledelsen styrende holdning om at alle statlige beredskapshjem i utgangspunkt er forsvarlige. Noe som igjen kan være en medvirkende årsak til at det ikke har blitt iverksatt korrigerende tiltak for ytterligere kvalitetsheving i saksbehandlingen.

Oppholdstid beredskapshjem 

Som en del av bistandsplikten skal Bufetat sikre at barnets akuttopphold har en forsvarlig varighet ved at barnet flytter hjem eller til et annet tiltak utenfor hjemmet når den akutte situasjonen opphører.

Barnevernloven angir ingen konkret definisjon på forsvarlig oppholdstid i et akuttiltak. Hva som er forsvarlig tidsperspektiv for et barn å bo i et beredskapshjem, vil variere fordi barnas situasjon og omsorgsbehov er forskjellig. Barnets behov for hjelp og alvorligheten i barnets situasjon er avgjørende for når tiltak skal tilbys og om tidsbruken i Bufetats saksbehandling er forsvarlig jf. bvl § 1-4.

Bufdir sin faglige veileder for akuttarbeid i institusjon og beredskapshjem anbefaler at «oppholdstid i akuttinstitusjon bør være av kortest mulig varighet og bør ikke overstige seks uker.» Bufetats regioner blir styrt etter et målkrav om at oppholdstiden i beredskapshjem ikke skal overskride 3 måneder. Tilsynet bemerker at et rapporteringskrav for lengde på oppholdstid ikke er det samme som faglige anbefalinger om hva som er å anse som forsvarlig og anbefalt oppholdstid i beredskapshjem. Hva som er forsvarlig oppholdstid i beredskapshjem, må vurderes konkret ut fra situasjonen til hvert enkelt barn.

Tilsynets mappegjennomgang viser at 67 % av barn i beredskapshjem har oppholdstid i mer enn seks uker. Av disse igjen har cirka halvparten oppholdstid på over 3 måneder. I barnegruppen, hadde halvparten av disse igjen en oppholdstid over 6 måneder. Mens i ungdomsgruppen var oppholdstiden for halvparten av disse over 4 måneder og de var fortsatt boende i beredskapshjemmet på tilsynstidspunktet. Barna med lengst oppholdstid har bodd i beredskapshjemmet i henholdsvis 7 og 13 måneder. Å bli flyttet ut av hjemmet i en akuttsituasjon er stressende for de fleste barn. Det å befinne seg i en uavklart omsorgssituasjon oppleves også belastende for barnet. Disse forholden sett i sammenheng med den skisserte oppholdstiden gjør at Statsforvalteren vurderer situasjonen til å være alvorlig og bekymringsfull. Forholdene anses ikke å være til barns beste.

Selv om årsakene til forlenget oppholdstid blir beskrevet som sammensatte, er hovedforklaringen som blir presentert at det tar lang tid å finne fosterhjem til de av barna dette er aktuelt for. Det går også frem at enhet for inntak i en periode har hatt noe ventetid på tildeling av tiltaksvelgere som jobber med å finne varige tiltak for barna, og at avdeling akutt ikke får delta som forutsatt på alle samarbeidsmøter som følge av at de må prioritere andre oppgaver. Vi vurderer at dette kan medføre at «trykket» i arbeidet med å finne varige tiltak til barna, ikke blir opprettholdt.

Det utgjør også en risiko for at Bufetat ikke fullt ut ivaretar sitt pådriveransvar for blant annet å sikre at barnets oppholdstid i beredskapshjemmet er forsvarlig.

Tilsynets undersøkelser viser at regionledelsen holder seg fortløpende orientert om oppholdstiden i akuttiltakene. Vi finner at det er gjennomført ulike tiltak for å redusere oppholdstiden. Imidlertid kan vi ikke se at tiltakene har hatt ønsket effekt til nå. Vi tar til orientering regionledelsens beskrivelse av at situasjonen ikke bare er et regionalt problem, men også en nasjonal utfordring. Fosterhjemsområdet er ikke en del av tilsynets undersøkelser og vi kan derfor ikke gå inn å vurdere hvordan Bufetats ivaretar pliktene sine på dette område.

Bufetat har som en del av bistandsplikten, et pådriver- og tilretteleggeransvar blant annet for å gi barnet rett hjelp til rett tid. Dette betyr at de skal sørge for at det ikke er ubegrunnet opphold i arbeidet med å finne varig tiltak for det enkelte barn. Tilsynets undersøkelser viser at Bufetat har system er for oppfølging og ivaretagelse av barnet og beredskapshjemmet i perioden barnet bor der. Vi har ikke grunnlag for å vurdere kvaliteten i beredskapshjems tilbudet som sådan, men vi vurderer imidlertid at oppholdstiden er uforsvarlig lang jf. bvl 1-4.

Selv om beredskapshjemmenes har kompetanse på å gi barna trygghet, omsorg og tilpasset hjelp i en krisesituasjon, er det anerkjent faglig teori at det kan være skadelig for et barn å befinne seg i en midlertidig og uavklart omsorgssituasjon over tid. Oppholdstiden bør som et utgangspunkt være av kortes mulig varighet. Den lange oppholdstiden strider mot faglige føringer og rapporteringskrav, som sier at oppholdstiden i akuttiltak og beredskapshjem bør være av kortes mulig varighet og ikke skal overskride 3 måneder. Beredskapshjemmenes kompetanse og omsorgsstrategier er innrettet mot at barn skal bo i hjemmet i en begrenset periode i et akuttforløp. Vi vurderer at økt oppholdstid i beredskapshjemmene representerer en risiko for både at barn ikke får rett hjelp til rett tid. Dette kan medføre en økt risiko for brudd i beredskapshjemmet og at barnet må flytte til et annet akuttiltak.

5. Statsforvalterens konklusjon

På bakgrunn av vurderingene ovenfor har vi kommet til at Bufetat region sør har brutt bistandsplikten, jf. bvl. § 2-3 andre ledd. Vi finner at Bufetat tildeler kommunene beredskapshjem i situasjoner der barn befinner seg i en akuttsituasjon, og at plasseringene skjer innen rimelig tid. Vi mener imidlertid at Bufetats saksbehandling ved tildeling av beredskapshjem ikke i alle saker er forsvarlig ivaretatt ved valg av beredskapshjem for det enkelte barn. Nærmere bestemt går det ikke frem om beredskapshjemmene samsvarer med barnas behov eller hvordan barnets mening er tillagt ved valg av hjem. Videre finner vi at oppholdstiden for barn i beredskapshjem er for lang.

Bufetat region sør sikrer ikke at det systematisk blir foretatt forsvarlige vurderinger ved tildeling av beredskapshjem. Bufetat sikrer heller ikke akuttoppholdet er av forsvarlig varighet. Dette kan medføre at barn ikke får rett hjelp til rett tid.

Dette er brudd på barnevernloven § 2-3 andre ledd, jf. §§ 1-1,1-4, 4-1, 1-6 og 6-3 og f 6. forvaltningslovene § 11 d, jf. bvl. § 6-1, samt barnekonvensjonen artikkel 3 og 12.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

For å rette lovbruddet slik det kan føre til varige endringer av praksis/forbedringer, ber vi Bufetat region sør, om å gjøre en vurdering av hvilke tiltak som må iverksettes for at det systematisk blir foretatt forsvarlige vurderinger ved tildeling av beredskapshjem, og at akuttoppholdet er av forsvarlig varighet.

På bakgrunn av dette arbeidet ber vi regionen om å utarbeide en plan for retting av lovbruddet. Planen må inneholde:

• Beskrivelse av tiltak som allerede er iverksatt for å rette lovbruddet
• Beskrivelse av planlagte tiltak med tidsfrister og ansvarsplasseringer
• Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er iverksatt
• Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og følge opp at planlagte tiltak iverksettes og fungerer slik praksis blir varig endret etter at de har vært virksomme i noe tid

Vi ber om tilbakemelding innen 1.05.21 på etterspurte opplysninger i plan for retting av lovbrudd.

Rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

Med hilsen

Kari Evensen
direktør i Oppvekstavdelingen

Merete Haugen
seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:
Statsforvalteren i Oslo og Viken Postboks 325 1502 MOSS
Statsforvalteren i Agder Postboks 788 4809 ARENDAL

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Varsel om tilsyn ble sendt 23.01.2020. Tilsynet var i utgangspunktet planlagt gjennomført i løpet av våren, men ble utsatt på grunn av covid-19 pandemien. Nytt varsel ble sendt 28.08.20.

Det ble gjennomført gjennomførte av barnas saksmapper i Bufetat sine lokaler henholdsvis i Arendal og Drammen, 13 og 14.10.2020. Åpningsmøte ble avholdt 28.10. 2020 i Bufetat sine lokaler i Tønsberg. Oppsummerende møte med presentasjon av Statsforvalterens funn ble avholdt den 29.10.2020.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått av revisjonsteamet på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynet. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Fagveileder for akuttarbeidet i institusjon og beredskapshjem 2015
• Rutiner og beskrivelser av arbeid med beredskapshjemmene fra regionens enheter med ansvar for beredskapshjem
  • Buskerud og Vestfold ungdomssenter akutt
  • Telemark ungdomssenter akutt
  • Buskerud barne- og familiesenter
  • Vestfold barne- og familiesenter
  • Telemark barne- og familiesenter
  • Agder barne- og familiesenter
• Bistandsplikten i forbindelse med inntak i Bufetats institusjoner (34 vedlegg)
• Modellbeskrivelse brukermedvirkning Region sør med BIRK- veiledning
• Rutiner for innhenting av barnas synspunkt og medvirkning i inntak
• Rutiner for håndtering av akutthenvendelser med interne retningslinjer oppfølging
• Mal for journalnotat
• Roller og oppgaver enhet for inntak
• Årsrapport Bufetat region sør - 2019 – barnevern
• Håndbok for internkontroll – revisjon 5, revidert 06/08 – 2019
• Sak til ledermøte 300419 – Organisering av akuttberedskap i Bufetat, region sør
• Referat fra styringssamtaler 2019 og 2020 med enhet for inntak, regionens fire barne- og familiesenter (beredskapshjem barn) og regionens to akuttenheter for ungdom med ansvar for beredskapshjem ungdom
• Disponeringsbrev 2020 Barne-, ungdoms- og familieetaten
• Disponeringsskriv 2020 for enhet barnevern i Region sør med aktuelle vedlegg
• Tillegg til disponeringsskriv 2020 for enhetsleder barnevern i Region sør med aktuelle vedlegg
• Organisasjonskart med ledere Bufetat region sør 2020
• Stikkprøvekontroll oppdrag O 2.8- 2. tertial.
• Spørreundersøkelse- svar fra Bufetat region sør
• Oversikt over akutthenvendelser

Det ble valgt ut 23 saksmapper i BIRK som gjelder akuttplasseringer i beredskapshjem. 12 saker gjelder barn i alderen 0-12 år, 11 saker gjelder barn i alderen 13-18 år.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket

Ikke publisert her

Disse deltok frå tilsynsmyndigheten:

• rådgiver, Svenny Karlsson, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, revisor/observatør
• seniorrådgiver, Marie Fladmoe Halvorsen, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, revisor
• seniorrådgiver, Sigrid Moseid Øverland, Statsforvalteren i Agder, revisor
• seniorrådgiver, Merete Haugen, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, revisjonsleder