Rapport etter tilsyn med kommunal beredskapsplikt i Holmestrand kommune 2020

Tilsynsdato: 28.10.20
Rapportdato: 11.12.20

1. Bakgrunn og gjennomføring

Tabellen nedenfor oppsummerer nøkkelopplysninger om gjennomføringen og videre oppfølging. De videre avsnittene gir utfyllende opplysninger om hjemmelsgrunnlag, grunnlagsdokumentasjon og deltakere.

Tidspunkt for tilsynet: 28.10.20
Adressen til kommunen: Rådhusgaten 11, 3080 Holmestrand
Kommunenummer: 3802
Kontaktperson i kommunen: Torunn Østmann
Fylkesmannens tilsynsgruppe: Jan W. Jensen Ruud (tilsynsleder)
Per Schjelderup
Mari Nordal
Tilsynsrapporten er skrevet av: Jan W. Jensen Ruud
Tilsynsrapporten er godkjent av: Jan Helge Kaiser / Jan Arne Hunnestad
Foreløpig tilsynsrapport sendt: 04.11.2020
Endelig tilsynsrapport sendt: 16.12.2020
Kommunens frist for oppfølgingsplan: 15.01.2021

1.1  Formål og hjemmelsgrunnlag

Formålet med tilsynet er å følge opp at Holmestrand kommunes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap er i samsvar med aktuelle krav fastsatt i sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt. Tilsynet har også fulgt opp deler av beredskapsarbeidet på sektornivå, innenfor helse- og omsorgssektoren (som del av samordnet tilsyn) og utdannings- og oppvekstsektoren (verifikasjon – helhetlig og systematisk samfunnsikkerhets- og beredskapsarbeid.

Tilsynet er gjennomført med hjemmel i § 29 i sivilbeskyttelsesloven og § 10 i forskrift om kommunal beredskapsplikt, samt lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. §§ 1 og 2, lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3, helseberedskapsloven § 6-2, jfr. forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 10 og folkehelseloven § 31, jfr. kommuneloven kapittel 30.

1.2  Tilsynstema

Sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 og kravene i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Beredskapskrav innenfor helse- og omsorg/sosialområdet: Helse- og sosialberedskapsplan/smittevernplan/pandemiplan/kontinuitetsplan/beredskapsplan for miljørettet helsevern.

Beredskapskrav innenfor oppvekst- og utdanningsområdet: Beredskapsplaner på sektor- og/eller virksomhetsnivå (skole/barnehage), med særskilt fokus på volds-/trusselsituasjoner.

1.3  Grunnlagsdokumentasjon

Disse dokumentene ble innhentet før tilsynet:

Disse dokumentene ble oversendt på tilsynsdagen:

1.4  Gjennomføring

Som del av tilsynet har kommunen i tillegg til oversending av dokumentasjon fylt ut og oversendt et kartleggingsskjema. Tilsynsbesøk med åpningsmøte, intervju og sluttmøte ble gjennomført 28.10.2020. Deltakere i disse aktivitetene fremgår av tabellen nedenfor.

Ikke publisert her

2. Hovedinntrykk

Holmestrand kommune er en ny kommune etter sammenslåingen av Holmestrand og Sande fra 1/1-20. Holmestrand hadde da slått seg sammen med Hof fra 1/1-18. Dette innebærer en flerårig og totrinns sammenslåingsprosess. Etter få uker som ny kommune var vi i oppstarten av koronapandemien, som vi fremdeles er midt oppi under dette tilsynet. Disse forholdene hensyntas under tilsynet, ved at Fylkesmannen setter mest fokus på nye og påbegynte planer/dokumenter og den strukturen som avtegner seg for den nye kommunen. Vi legger vesentlig mindre vekt på de oversendte planer/dokumenter fra de gamle kommunene, men kommenterer det der vi vurderer at disse er et godt utgangspunkt for nye og oppdaterte planer. Samtidig som vi positivt bemerker god aktivitet og oppstartede prosesser så må vi påpeke manglende skriftlig dokumentasjon, jfr krav i § 9 i forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Mye godt grunnarbeid er på plass, blant annet ved at man hadde helhetlig ROS-analyse, overordnet beredskapsplan, plan for helsemessig og sosial beredskap og smittevernplan på plass og kommunestyregodkjent i løpet av de to månedene før pandemien slo til for fullt. Kommunen er på et godt nivå med tanke på fokus på og aktivitet innenfor arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Det skisseres i intervjuene gode målsetninger og ambisjoner for beredskapsarbeidet framover, og kommunen har så langt håndtert koronapandemien på en god måte.

Helhetlig ROS-analyse som er utarbeidet før årsskiftet er vedtatt i kommunestyret 26.02.2020, og oppfyller forskriftskravene. Kommunen har hatt god intern og ekstern involvering i arbeidet. ROS-modulen i krisestøtteverktøyet CIM har blitt benyttet.

De nye tiltakene som er skissert i ROS må konkretiseres videre med tanke på prioritering, frister, ansvar for gjennomføring mv.

En oppfølgingsplan må komme på plass, jamfør også neste avsnitt.

Det går ikke tydelig fram av det overordnede planverket til kommunen, som planstrategi og kommuneplaner, at det på bakgrunn av ROS-analysen er utarbeidet langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet, i tråd med forskriftskravet. Dette innebærer et avvik. En plan for samfunnssikkerhet og beredskap vil kunne ivareta og dokumentere kravene til et helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. En slik plan kan også inkludere den andre mangelen vi har gitt et avvik på, dette med system for øvelser og opplæring.

Overordnet beredskapsplan og operativ beredskapsplan for kriseledelsen (utkast) er nye planer. Det er et bra grep med lovhenvisninger i overordnet beredskapsplan, og det redegjøres godt for ansvarsforhold og oppgaver for egen organisasjon, kriseledelsen, kriseteam, beredskapsrådet og sentrale eksterne aktører. Operativ beredskapsplan – Kriseledelsen inneholder et kapittel 7 som er benevnt ‘Informasjonsplan – foreløpig utkast. Her kan oversendt delplan fra 2018 være et godt grunnlag, riktig nok med en del vedlegg tatt ut. Sentrale helseberedskapsplaner er på plass, og når det gjelder kontinuitetsplaner og smittevernplaner så er dette på plass nedover på virksomhetsnivået – gjennom god jobbing før og under pandemien.

Vi vil trekke fram som positivt: 

• To varianter av helhetlig ROS, slik at man også kan få frem forhold som er av betydning for beredskapsarbeidet, men som ikke bør offentliggjøres
• Kommunen har et godt og bredt sammensatt beredskapsråd som brukes
• Meget bra underveisevaluering for koronapandemien som bør leses grundig av alle God metodikk og gode tilbakemeldinger/funn
• Veldig bra at kommunen har fokus på bistandsrollen mot nabokommuner
• Den nye kommunen har tilsatt en beredskapskoordinator med samfunnssikkerhet og beredskap som sin hovedarbeidsoppgave
• Kommunen har styrket seg på kommunikasjonsområdet med å tilsette en kommunikasjonsrådgiver
• En meget solid kommuneoverlegeressurs, med 3x50 % stillinger (som er økt opp til 1X50 og 2x70 nå under pandemien)

Noen utfordringer: 

• Planprogrammet for kommuneplanens samfunnsdel (fellesdokument med planstrategien) omtaler ikke temaet samfunnssikkerhet og beredskap i det hele En god og tydelig forankring av kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap bør starte i kommuneplandokumentene. Slik omtale er på plass i samfunnsdel for Holmestrand 2014-2026 og samfunnsdel for Sande 2014-2026, og disse kan være et utgangspunkt for innspill til tekst til den nye samfunnsdelen.

• Samtidig som kommunen er midt oppe i en langvarig beredskapssituasjon og, blant annet gjennom pålegg fra nasjonale myndigheter, må videreutvikle/oppdatere/lage beredskapsplaner, så er det en utfordring å finne tid til å få overordnede planer, inkludert mål og retningslinjer for beredskapsarbeidet, fullt ut på For å unngå at det lages planer som ikke er helt samordnet, og/eller siden ikke vil passe inn i de maler man lander på, så bør kommunen prioritere å få synliggjort så godt og samtidig enkelt som mulig – for alle nivå i kommunen - strukturer/sammenhenger for beredskapsplanene og eventuelle føringer for beredskapsarbeidet i virksomhetene, inkludert planer/tiltakskort oa. Ett tiltak kan være to skisser i overordnet beredskapsplan som viser henholdsvis:
  • Sammenhengen mellom interne og eksterne beredskapsaktører og -nivå
  • Planverkshierarkiet (gjerne med organisasjonskartet som bakteppe)

3. Tilsynsfunn

Tilsynet avdekket 2 avvik. Se også kommentarer.

3.1  Avvik

Avvik er definert som manglende oppfølging av krav fastsatt i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 og/eller i forskrift om kommunal beredskapsplikt, eller i andre beredskapsrelaterte lover/forskrifter som har vært omfattet av tilsynet.

Avvik nr. 1

Holmestrand kommune har ikke på bakgrunn av den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen utarbeidet langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.

Regelverkshenvisning:
Sivilbeskyttelsesloven § 14, 2. ledd og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3, 1. ledd a).

Utdypende kommentar:

Mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging av funnene i den helhetlige ROS- analysen er ikke fastsatt i tilstrekkelig grad, hverken gjennom utarbeidelse av helhetlig ROS (oppfølgingsplan) eller i andre strategiske planer som er fremlagt i forbindelse med tilsynet. Kommunen har gjennom intervjuene stadfestet at temaet samfunnsikkerhet og beredskap vil tas inn i arbeidet med planstrategien og videre inn i de nye kommuneplandokumentene. Kommunen er også i gang med arbeidet med handlingsplan, en plan som vil blir forelagt til politisk behandling når den er ferdigstilt.

Avvik nr. 2

Holmestrand kommune har ikke et system for øvelser og opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

Regelverkshenvisning:
Sivilbeskyttelsesloven § 15, 2. ledd og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7, 1-2. ledd

Utdypende kommentar:

Holmestrand kommune har hatt god aktivitet på området, med både opplæring for folkevalgte og opplæring for kriseledelsen i februar, men kommunen har ikke utarbeidet opplærings- eller øvingsplan for de sentrale rollene i krisehåndteringsapparatet sitt.

Planene skal være grunnlaget for et system som sikrer en nødvendig grunnopplæring og vedlikehold/videreutvikling av opparbeidet kunnskap. Planene kan gjerne inngå som tema/avsnitt i andre planer, for eksempel overordnet beredskapsplan eller i en plan for samfunnssikkerhet og beredskap - dersom en slik plan utarbeides.

3.2  Kommentarer

Kommentarene er rettet mot forhold som ikke oppfyller definisjonen av avvik, men som Fylkesmannen mener det er grunn til å påpeke for å sikre god oppfølging av beredskapsplikten.

Atomberedskapsplan

Kommunen har atomberedskapsplan (plangrunnlag) fra 2018 for Holmestrand kommune og en udatert atomberedskapsplan fra Sande kommune.

Det er også, i 2018, utarbeidet beredskapsplan for distribusjon av jodtabletter i Holmestrand og Sande kommuner. Slik distribusjon er et av de forhåndsdefinerte tiltakene for den nasjonale atomberedskapen, og planen bør vurderes å inngå som et tiltakskort i atomberedskapsplanen.

Kommunen bør:

• Oppdatere atomberedskapsplanen med grunnlag i nytt plangrunnlag for kommunal atomberedskap fra 2017 https://dsa.no/atomberedskap/atomberedskap-i-norge#Kommunal%20beredskap Kommunen anbefales å se på mal utarbeidet i regi av Beredskapsnettverket i Grenland (vedlegges endelig tilsynsrapport).

Beredskapsplan for miljørettet helsevern

Kommunen deltar i et interkommunalt samarbeid, Miljørettet helsevern i Vestfold ( https://www.mhvivestfold.no/ ) Kommunen er uansett pålagt å ha en oppdatert og dekkende beredskapsplan. Det foreligger en udatert beredskapsplan for miljørettet helsevern fra Sande kommune og en udatert plan fra Holmestrand kommune.

Kommunen bør:

• Utarbeide, sammen med Miljørettet helsevern i Vestfold, en oppdatert beredskapsplan for miljørettet helsevern for den nye kommunen, basert på helhetlig kommunal ROS og egen ROS for fagområdet
• Samordne denne planen med VIB/IUA Vestfold

4. Videre oppfølging

Fylkesmannen ber om at kommunen lager en plan for når og hvordan de avdekte avvikene skal følges opp. Planen skal sendes til Fylkesmannen innen fire uker etter at endelig tilsynsrapport er mottatt (11/1-2021) .

Med utgangspunkt i kommunens plan vurderer Fylkesmannen om tilsynet kan avsluttes. Kommunen får tilbakemelding om dette senest to uker etter at Fylkesmannen har mottatt kommunens oppfølgingsplan.

Dersom kommunen har spørsmål om tilsynsrapporten eller oppfølgingen kan Fylkesmannens tilsynsleder kontaktes:
Jan W. Jensen Ruud, , 35 58 61 48 / 995 31 261